淺析水污染物排放標準及其完善路徑

胡 娟

(浙江農林大學 法政學院，杭州 311300)

淺析水污染物排放標準及其完善路徑

胡 娟

(浙江農林大學 法政學院，杭州 311300)

水污染物排放標準作為水污染治理體系運行的重要基石，一直以來為水污染治理保駕護航。隨著多年的污染治理進程發展不斷演變，尤其在2008年《水污染防治法》、2015年《水污染防治行動計劃》(水十條)頒布后，水污染物排放標準能否有效發揮作用備受關注。因此，立足于水污染治理最新法律法規,通過對水污染物排放標準進行概念辨析、現狀分析來提出一些完善想法或建議，將有助于建設我國特色的水污染排放標準體系。

水污染；排放標準；經驗吸收；完善建議

一、水污染物排放標準綜述

(一)水污染物排放標準的概念

水污染物排放標準是國家環保部門立足國家現有經濟、科技和生態背景下根據國家環境標準以及環境水質量標準制定的為滿足受納水體水質要求，通過法律法規對排污單位排入水環境的有害物質濃度或者數量加以限制的門檻。

水污染控制體系的有效運行是由水環境質量標準、水污染物排放標準等在水污染物總量控制中重要的約束“關卡”所共同保障的。水環境質量標準(簡稱水質標準)，是水環境管理的基石，是明確水質保護目標以及衡量水環境容量大小的重要依據，相關的另一概念是水環境質量基準(簡稱水質基準)，水質基準負責給水質標準提供參照用以制定水質標準、評價水質現狀和進行水質管理。水污染物排放標準與水質標準、水質基準有所區別又關系緊密，共同構成了我國水環境保護標準體系，對我國水環境的治理、水質量的改善都發揮了不可或缺的作用。

(二)水污染物排放標準分類

我國水污染物排放標準的發展可以追溯到1973年《工業“三廢排放試行標準”》(J4—1973)的發布即第一個國家環境保護標準的誕生，經歷四十多年來的更迭，我國逐漸形成了具有中國特色的水污染物標準體系，這一體系的形成也反映了我國水污染標準的復雜多樣。

以水污染標準的對象和效力作為標準可將水污染物排放標準分為國家水污染物排放標準和地方水污染物排放標準；細化到水污染標準的適用范圍、地域特征、針對對象以及污染幅度等多重因素時，水污染物排放標準又得以更為科學化的分類，分為綜合性水污染物排放標準、行業性水污染物排放標準、流域性水污染物排放標準和特定污染物排放標準。

國家水污染物排放標準中包括國家水污染綜合排放標準和國家水污染物行業標準，國家水污染綜合標準通過《污水綜合排放標準》(GB8978—1996)來實施，污水綜合排放標準雖然與污水行業標準的執行并不重合，且在科學性上不能與行業標準所媲美，但在功能分區、標準分級以及分類原則和形式方面都為行業水污染標準和地方水污染排放標準提供了極其基礎性、全面化的參照作用。為適應各行業水污染多樣及復雜的社會現狀、滿足水污染標準在行業適用范圍上的沖突或空缺，我國加大了對行業水污染物排放標準的投入，尤其是對重點污染行業的生產技術、特定污染源的監督，保障污染防治和推動企業提升科技水平、加強技術改造。

地方水污染物排放標準的實行是滿足特定區域水環境質量要求，基于在國家水污染物排放標準的研究，更深層次、嚴格化的細化特定地區污染源的排放限值從而實施嚴格于國家污染物排放標準的標準。這一標準的制定因地制宜，對地區產業化調整、改善局部水環境質量都起到了推波助瀾的作用。目前來看，縱觀我國各地方水污染物排放標準多達40多個，主要涵蓋了以下四種類型：綜合型、行業型、流域型和特定污染物排放標準。

二、我國水污染排放標準的現狀分析

(一)水污染物排放標準的發展歷程

我國水污染物排放標準的發展歷程無疑也是我國環保事業逐漸起步并進入正軌的過程，在1972年舉辦的聯合國人類環境會議的影響下，我國于1973年頒布實施了第一個污染物排放標準——《工業“三廢”排放試行標準》(GBJ4—73)，這項標準集中針對工業廢水、廢氣和固體廢物，水污染方面包含了重金屬、酚、氰等19項，此后，國家陸續出臺了60余項國家水污染物排放標準和地方水污染物排放標準，具有中國特色的水污染物排放標準體系初見雛形。

在響應1979年我國新頒布的《中華人民共和國環境保護法(試行)》規定的制定環境保護標準號召的大背景下，80年代我國開始針對輕工、冶金、石油開發等30多個產業制定行業標準，行業水污染物排放標準體系由此開始形成。同一時期，隨著1984年《水污染防治法》應結合地方特色制定地方水污染物排放標準想法的逐漸推廣，各地方的水污染物排放標準的制定工作接二連三的拉開了序幕。北京市率先發布了《北京市水污染物排放標準(試行)》，為全國地方水污染物排放標準的制定起到了身先士卒的帶頭作用。

中國高等教育學會秘書學專業委員會公文培訓師王燕則結合公文寫作新規定，通過結合大量公文寫作方面的實例，對函、通知、總結等常用公文文種的用途、分類、結構、行文方向、寫作要點等理論知識和實際操作作了精彩講解。

90年代后，在結合水污染物排放標準運行的實踐經驗的情況下，我國加強了對綜合排放標準和行業排放標準的修訂，并確定了以上兩項標準并不重疊執行的原則。進入21世紀后，無論是綜合型國家標準還是地方型行業標準的修訂都得到前所未有的重視。截至2015年底，現行有效的水污染物排放標準共63項,1項綜合型的排放標準、62項行業型的排放標準；而就地方而言，我國共有18個省市共50項地方排放標準在環保部門備案[1]。

(二)現有排放標準存在的問題剖析

1.水污染物排放標準體系邏輯不強、存在沖突。如以上所舉，我國水污染物排放標準無論是根據級別還是范圍、對象進行分類都類別豐富，這在滿足因地制宜不同水環境質量要求的同時也勢必會帶來水污染物標準體系的紊亂的副作用。這種沖突不僅存在于國家水污染物綜合排放標準與地方水污染物排放標準中，更為明顯的體現在水污染物行業型排放標準與綜合型排放標準之間。一方面，綜合型排放標準作為行業型排放標準的兜底條款，隨著行業型水污染物排放行為的范圍、形式的更迭應當反向性的進行更為全面而完善的規定，而綜合型排放標準兜底條款出臺往往要經歷更為嚴峻且煩瑣的議案；另一方面，在經濟目標和行業利益的驅使下，現有行業水污染物排放標準更為注重工業技術和治理水平的提升，雖然技術水平的提升對水污染治理的貢獻是毋庸置疑的，但對環境要求的忽視容易引起與綜合型水污染標準價值考量的沖突。

深究后會發現，特定類型的水污染物排放標準內部也會存在銜接不當的情況，如在行業水污染物排放標準運行中，行業水污染物間接排放標準和污水廠收水標準在具體規定上就有出入，理論上講，行業水污染物排放標準間接排放限值應該依生產工藝來設置，而其底限應該是污水處理廠收水標準。從這方面講，部分間接排放限值寬松度超過污水廠收水標準[2]。

2.水污染物排放標準與環境質量標準、水質標準銜接不足。理論上要求，水污染物排放標準應與環境質量標準、水質標準相互銜接，在統一或相近的價值取向下形成良性互動，共同為我國的環境治理和保護發揮作用，但在實踐中，水污染物排放標準的制定往往缺乏與相關標準的有效銜接，導致實際運用時需要進一步協調。

我國現行水污染物排放標準主要是基于技術標準所制定，雖然適應了污染治理、處理技術和經濟發展，但卻缺乏與其他指標間的協調,比如，《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB18918—2002)中最嚴格的排放標準中COD的排放濃度限值為50毫克/升，而國家地表水環境質量標準(GB3838—2002)中對于V類水的COD濃度標準限值為40毫克/升，這就意味著即使污水排放達到最嚴標準，所排出的污水水質(以COD濃度計)依然高于作為受體的水環境質量狀況[3]。另一方面，對于有些污染指標，排放標準的規定又是嚴于環境質量標準的，如《污水綜合排放標準》中糞大腸菌群數指標，根據不同污水，一級標準為500或100個/L，二級標準1 000或500個/L，三級標準5 000或1 000個/L;而《地表水環境質量標準》中，糞大腸菌群數Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類水質標準限值分別為200個/L、2 000個/L、10 000個/L、20 000個/L、40 000個/L[4]。

3.水污染物排放標準實際執行不到位。水污染物排放標準在實際執行中存在的困境一方面是因為水污染物排放標準雖然和諸如排污收費制度、“三同時”制度、環境影響評價制度等許多制度相掛鉤，但在操作中除各制度之間的協調，標準在制度范圍內的具體實施缺乏配套的實施細則和操作措施，可實行性有所降低；水污染物排放標準體系目前確立的是以行業排放標準為主、綜合標準為輔，但各企業在遵守過程中，擴大生產、豐富產品的同時會面對同種產品不同生產過程需要執行多個標準的窘境，因而可操作性有所降低。另一方面，水污染物排放標準執行力的缺乏是由于對應的技術支撐匹配不夠所導致的，我國目前支撐標準運行的技術體系尚不完整，主要發揮作用的污染物削減技術評估體系中制訂的最佳經濟可行技術(BAT)僅11個，相比較而言，美國環保局(EPA)依據最佳現有實用技術(BPT)、最佳經濟可行技術(BAT)以及最佳常規污染物控制技術(BCT)制訂行業水污染物排放標準相當完整，能夠突破行業局限，滿足水污染物排放的綜合需求。

4.水污染物排放標準更新緩慢、周期較長。要想充分發揮水污染排放標準的實用性，需要根據現實需求、基于技術水平及時有效的更新舊標準、制定新標準。一般來說，國際上對環境標準的有效期限的平均認定年限為5年，通過定期修訂來保證環境標準能夠充分滿足現實要求。就我國而言，大量的水污染物排放標準都是在90年代制定的，標準的“超期服役”現象非常嚴重。如農田灌溉水質標準、地下水質標準、海水水質標準等使用期限在20年以上；漁業水質標準、船舶污染物排放標準、海洋石油開發工業含油污水排放標準等也有近30年的歷史。環境標準“超期服役”造成負面效果的直接表現就是現行環境標準與不斷變化的環境保護需求現實嚴重脫節，環境標準既不能使得科學規律認知結果在規定中得到切實體現，也不能滿足保障人體健康和生態安全的價值訴求。

三、關于完善水污染排放標準的相關建議

(一)堅定水污染物排放標準制定的根本理念

毋庸置疑，水污染物排放標準的制定滿足改善環境質量、清潔生產和經濟發展的需求，但在制定過程中立法者往往會倚重末端治理來強調保障生產、促進發展的目的，這一定程度上不利于明確水污染物排放標準在我國水污染治理中的定位。最新的《水污染防治行動計劃》中，對于水污染治理的目的描述為“為切實加大水污染防治力度，保障國家水安全”，堅定水污染物排放標準制度是我國環境管理的基本制度之一，確認其目標對改善環境質量是非常重要的。水污染物排放標準的根本目標的明確及堅定從長遠來說對于水污染物排放標準緊密切合環保法理念，與環境質量標準、水質標準更好的銜接，充分發揮它在行業準入、總量控制、風險預防以及改善環境質量等多方面的作用都十分必要。堅定水污染物排放標準的根本理念意味著立法者將保障水質放在立法根本的地位上，企業擺正態度嚴格遵守水污染物排放標準、切實履行自身的社會責任，執法者避免走入片面追求GDP而忽視改善環境質量這一當務之急。

(二)加強基礎化建設、保障技術支撐

水污染物排放標準的制定、實施都離不開水流域基礎化研究以及水污染綜合治理技術的進步，脫離基礎建設的水污染物排放標準是難以滿足達到水質量要求，有效發揮作用。雖然中國當下的污染物排放標準已經確定了基于技術的制定原則，相對應的水污染物控制技術研究也在不斷加強，但較為完善的水污染物最佳控制技術體系還未形成，這亟待系統、完整的技術思想做指導，立足本土學習發達國家經驗，制定科學的污染物排放限值與削減技術評估體系，逐漸制定“技術、監測、管理、經濟、社會”的多層次水污染防治體系[5]。

保障水污染物排放標準的有效施行除了上述所述的基礎化研究外，各級政府為強化水污染物排放標準的環境保護功能應做到充分保障人力、財力等投入。此外，加快配套措施研究和落實也至關重要，引導和促進水污染治理技術的研究及提升，保障水環境質量達標管理計劃、排污許可證制度研究與水污染物排放制度緊密銜接，形成水污染治理的良性循環，共同發揮作用；對于不符合水污染物排放標準的排污行為要嚴格落實懲罰措施，以此維護其權威性。

(三)調整標準內部邏輯關系以及外部協調關系

建設我國特色的水污染物排放標準體系需要有效調整水污染物排放標準的內部邏輯關系。首先，通過健全綜合排放標準覆蓋的污染物種類、行業污染物劃分標準、地區污染物點源控制等基礎問題來夯實綜合排放標準的基礎性地位，從而起到兜底或是指導作用。其次，減少行業標準限值或使用范圍上與綜合標準的沖突，明確自身的地位和對象，重視新興污染物和特殊污染物的控制；就地方水污染物排放標準來說，應在綜合考量排放標準框架下充分考慮地方標準所及范圍內的地區經濟水平、水域自凈能力、流域走向特點等。地方水污染物排放標準和國家標準間的關系問題對調整標準內部關系來說也是至關重要的組成部分。法律規定，對國家水污染物排放標準中未規定的項目可規定地方標準，對已作規定的項目，可制定嚴于國家標準的地方標準。目前一些地方實行的排放標準中的某些項目明顯比國家標準寬松，不符合水污染防治法的要求，客觀上容易造成地方標準和國家標準背離的現象，因此需要地方政府科學制定排放限值。協調水污染物排放標準外部關系主要體現在調整與水質量標準和環境質量標準的關系上，因而適時對水環境質量標準進行評估，據此確定所要控制的水污染項目，加強兩者的外部聯系。

(四)吸取國外經驗、標準時效科學化

對于水污染物排放標準的科學制定或更新除了學習國外倚靠先進的水污染最佳控制技術(BPT、BAT、BCT等)、細致的監測方法(TMDL計劃)外，對于水污染物排放標準的成文適時立改廢也是重要手段。從國際經驗來看，一般環境標準的有效期限為5年，滿足期限會對水污染物排放標準進行修改以保證其持續活力。引進“日落條款”，確定水污染物排放標準的事業期限，避免出現“超期服役”的現象，除了達到平衡法的穩定性和靈動性的效果以外，還增強了標準制定的可預見性以及程序更改的正當性[6]。確定水污染物排放標準的“日落”期限、期限屆滿效力、評定系統以及標準修訂遵循的程序才能充分保障排放標準的科學性以及目的性的實現。

四、結語

水污染物排放標準乃至環境保護標準實行的最終目的無不是防治環境污染，保護人體健康和生態環境，但在實踐中想要真正實現控制或改善環境質量的目標，僅僅通過標準的制定及完善是遠遠不夠的，需要科學切實的執行標準。這需要倚靠各方積極配合，就政府而言，督促各有關部門綜合運用法律、行政、經濟、技術等多種措施，形成“齊抓共管，分工合作”的有效機制；就公眾而言，充分發揮全社會的積極性、主動性和創造性，積極參與到環境保護的治理和監督工作中，共同推進環境保護的歷史性轉變，實現人與自然、環境與經濟、人與社會的和諧發展。

[1]周羽化，武雪芳.中國水污染物排放標準40余年發展與思考[J].環境污染與防治，2016,(9).

[2]陳瑤，劉紅磊，盧學強，等.我國行業水污染物排放標準的制定現狀、問題及建議[J].環境保護，2016,(19).

[3]趙慶，查金苗.我國水質標準中氨氮參數界定及指標限值問題探討[C]//中國水環境污染控制與生態修復技術學術研討會(廣州),2008.

[4]冉丹，李燕群，張丹，等.論中國水污染物排放標準的現狀及特點[J].環境科學與管理，2012,(12).

[5]鄭丙輝，張遠.我國流域水污染控制任重道遠[J].環境保護與循環經濟，2008,(6).

[6]黃錫生，謝玲．論環境標準制度中“日落條款”的設置[J]．重慶大學學報(社會科學版)，2016,(1).

[責任編輯:鄭男]

D912.6

A

1008-7966(2017)06-0102-03

2017-07-12

胡娟(1994-)，女，安徽六安人，2015級環境與資源保護法學專業碩士研究生。