發達國家科技創新投入經驗啟示

陳亞文++李野

摘要：科技創新投入機制是提升創新效率的重要保障，發達國家由于具有先發優勢，在科技投入理念、方式等方面具有先進性，其技術產出對產業經濟的貢獻遠大于發展中國家，本文詳細闡述了發達國家科技投入結構、戰略和經驗，對于我國建設創新型國家和轉型升級具有重要借鑒意義。

關鍵詞：科技創新；投入結構；體制機制

中圖分類號：F112.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-0000-02

21世紀以來，全球科技迅猛發展，發動國家在后國際金融危機期科技創新投入不斷增加，國際間技術競爭日趨激烈，多極化的世界科技格局逐步形成。我國在突破中等收入陷阱后，按照錢納里的工業化階段理論，資源、效率和成本邊際效應將逐步遞減，技術創新對經濟社會發展的先導作用會日益凸顯。目前我國和發達國家在科技創新投入體制和效率方面存在較大差異，政府在推動科技創新的形式、手段和方法上不盡相同，國外政府直接投入主要用于公共教育、基礎研究和關鍵技術領域，對于企業創新的扶植主要以稅收減免等柔性方式為主，這種模式在促進科技進步方面發揮了重要作用。

一、發達國家科技創新投入的理論依據

西方發達國家學術界對科技創新投入理論研究集中在公共財政理論、技術經濟學和有效市場理論等諸多方面，逐漸形成了國家創新理論、區域科技創新理論和技術創新理論等細分學科。創新理論認為科技創新是經濟社會發展的原動力，在市場失靈的基礎研究領域，應通過公共財政來彌補由于市場失靈所帶來的缺失，在企業主導的應用研究和試驗開發領域，普遍認為應通過市場配置資源實現效益最大化，企業根據自身實力和市場需求籌措資金進行技術創新，鼓勵利用風險投資獲取種子資本、導入資本和發展資本完成這一過程，從而實現誰創造誰獲益。在科技創新路線方面還存在萬尼瓦爾·布什（Vannevar Bush）的線性模型理論、司托克斯（D.E.Stokes）的巴斯德象限理論等理論。

二、發達國家科技創新投入結構分析

1. 政府科技創新投入扶植的相關組織。歐美政府科技創新投入投向政府搭建的科研機構、公立大學、公益性機構和部分企業。在美國，政府財政資金在科技創新投入方面主要投向國際知名的大型科研機構，這些機構產出效率非常高，政府創新資金也投入給公立大學和產業界，前者也是重要扶植對象，最后是公益性非贏利機構。美國政府研發資金也是產業研發部門的資金來源之一，但多年以來，政府投向產業界的資金整體上一直呈下降趨勢，而投給具有“創智源”性質的公立學校、政府下設機構的創新資金增速加大，這種現象反映出政府投入向基礎研究領域傾斜的偏好。美國政府在基礎研究和重大應用研究方面的經費32%、5%、55%、8%分別投向政府研究機構、產業界、大學和非贏利機構，美國政府應用研究經費的53%、15%、23%、9%分別投向政府研究機構、產業界、大學、非贏利機構。英、德、法、日等國政府科技創新投入主要投向公立大學和政府研究機構。

2. 政府科研創新投入的主要方向。發達國家政府投入在基礎研究領域的資金所占比例呈上升趨勢，研究開發所占比例呈下降態勢，政府更關注基礎研究領域的重大突破。例如美國政府科技創新投入不斷向基礎研究領域傾斜，其投入經費占政府科技創新投入的比例逐年攀升。聯邦政府投入的基礎研究經費占全部基礎研究經費的50%以上。應用研究的經費總量雖然呈遞增態勢，但占政府科技創新投入的比例變化很小。如聯邦政府投入的應用研究經費占應用研究總經費的20%以下。隨著科技公司不斷壯大，企業投入創新資金規模日益龐大，美國政府科技創新投入所占比例一直在下降，產業界主導科技創新的趨勢進一步增強。

3. 政府科技創新投入的重點領域。國防研究投入仍然占有重要比重，但在政府科技創新投入中所占比例呈下降態勢。西方主要發達國家，國防研發投入占政府科技創新投入的比重從1986年的44%下降到不足31%。2015年美國政府科技創新投入只有40%左右投向了國防研發。在其他方面，西方發達國家對醫療保障、生態環保領域支持不斷加大，占政府科技創新投入比重逐年上升。此外，不同國家投入的領域差異也較大，日本政府更重視能源領域投入，比例達到20%以上，美國和法國政府非常重視民用空間技術的研發，其投入均占政府科技創新投入的10%以上。這種國家間的差異與不同國家資源稟賦、政治動機和現實發展需要有密切關系。

三、發達國家科技創新投入戰略與路徑

1.美國法律明確聯邦政府具有科學技術資源開發和轉移方面的義務。美國科技投入主要是根據科學發展前沿、技術趨勢和國家戰略目標需求，選擇重點研究和優先資助領域，側重對前沿性、革命性、應用性強的新技術和領域進行投入，尋找重大技術突破。美國總統奧巴馬上任伊始，就制定了加快國家創新戰略，通過創新推動可持續增長和高質量就業，意圖提高美國的持續創新和完全創新能力。美國科技創新成功主要路徑依賴是：確?；A研究領域政府的有效投入與較高投入。資金分配堅持同行優績評議準則，把是否有利于智力資本的積累和建立各種伙伴關系作為遴選研究項目的主要標準，形成了良好的遴選研究計劃和項目的機制。在投入資金中含有對創新人才的培養與引進經費。同時，通過政府投入積極促進聯邦實驗室、大學與產業界開展合作，形成智力和資本的結合。

2.歐盟科技創新投入戰略更具系統性和統一性，其科技論文和專利產出可以與美國比肩。在重大基礎創新方面，歐盟主要是通過制定歐盟科技發展戰略、創建知識經濟社會和確定重大科技發展計劃推動應用基礎研究發展。歐盟作為一個整體對基礎研究投入的計劃被稱為“框架計劃”。 2007年到2013年的第七框架計劃總預算超過500億歐元，相對于第六框架計劃增長了60%。歐盟智力資源開發戰略可歸納出以下幾個特點：確立了科技人才發展戰略，高度重視科技人才培養。不斷提高女性在科技工作中的地位。提高青年對科技工作的興趣。廣泛開展國際科技合作，吸引外國優秀科技人才參與研究，形成了相對完善的、統一的多方合作機制。

3.日本創新投入加速向以美國為主的西方模式轉化，但東亞發展模式始終貫穿其中，在發揮企業作用同時，政府主要戰略是加強對重大科學研究的投入、干預和對企業研發的扶持，確保其超一流科技大國地位。日本科技創新投入的路徑依賴是：確立科技立國戰略。重視獨創性應用技術研究。大力推進重點領域的研發。推進大科學及防災安全研發。注重科研成果產業化發展等等。在具體實施中，日本政府通過嚴格審定公共財政預算促進本國基礎研究和應用研究發展。雖然日本一直實行緊縮的財政政策，但科技創新投入逐年增加，研發經費支出占GDP比重一直保持較高水平，其R&D經費支出占GDP的比重占4%左右，其中，基礎研究所占比重一直保持在22%以上。

四、發達國家科技創新活動經驗啟示

1.完備法律法規體系是科技創新活動得以展開和投入得到有效保障的基石。發達國家普遍以法律形式為市場主體創新營造良好的制度環境。例如：美國政府制定和實施了一系列與技術創新有關的法律，這些法律包括：“拜杜法案”、“史蒂文森—懷德勒技術創新法”、“小企業創新法”、“國家競爭技術轉讓法”、“貝赫—多爾法”，以及“防技術擴散法”和“聯邦技術轉移法”等嚴密的法律體系。在日本，先后頒布制定了“國際前沿研究制度”、“科技白皮書”、“科學技術基本法”、 “中小企業現代化促進法”等。而在韓國，技術保護法明確規定，對本國尚處于開發初期或市場培育期的技術或產品，政府應重點扶持，在政府采購項目中對產品性能相近的產品，即使本國產品價格明顯高于國外同類產品，政府有義務優先采購，通過貿易保護、歧視政策為本國產品走向國際市場注入強大動力。

2.通過政府采購計劃間接支持科技創新活動形成商業循環?？萍紕撔峦度朊媾R不確定性風險，新產品初期很難迅速打開市場，這決定了政府采購對科技創新的支撐作用，這種支撐能夠使企業科技創新成果以更迅速的、快捷的方式實現產業化。從供需角度看，政府本身就是消費者，政府的消費和保護在相當大程度上能夠推動科技企業越過創新初期瓶頸和投資風險，有效推動高新技術產業發展。特別是對于一些初創科技企業，政府的采購和信賴可使新產品、新技術迅速打開銷路和市場。為實施政府采購計劃，美國先后制定了《購買美國產品法》、《聯邦采購法》等法律法規，明確規定政府優先采購本國科技創新產品。美國政府采購的產品國內科技企業生產的占總量的90%以上。在西歐發達國家，一些政府明確規定，公共事業部門如航空業、鐵路業、民用通信與食品業等部門應優先采購國內生產的產品。而東亞的后起之秀韓國，政府為扶持國內高新技術產業和技術研發加速進行，有時竟以高于市場10倍的價格采購本國科技創新產品。同時，政府也利用民族歸屬感在全國媒體上開展使用國貨的宣傳活動，這一方面促進了消費，也有效地激發了國內企業創新的積極性。

3.綜合運用財稅杠桿和扶植政策支持科技企業增加研發投入。綜合財稅杠桿是西方主要發達國家促進科技創新的重要手段，包括稅收優惠的結轉或追溯、設備加速折舊、稅前扣除、稅收抵免、優先提取技術準備金等等。這些措施使發達國家研發投入占GDP比重達到2.5%-3%。在北歐的一些發達國家通過設立先進技術創新中心等機構，由政府出資吸引和鼓勵大型科研機構、公立學校、產業界參與實施重大科技計劃項目，促進國家科技創新能力、公民科學素養的提高。而在以東亞模式著稱的日本，利用技術開發補助金制度激勵企業進行科技創新，并針對中小科技企業的研究開發給予資金支持。在北美的美國，聯邦稅法規定，企業如果不能上繳所得稅或出現虧損，根據相關公式計算減免稅額和企業研發費用扣除額，可以向前追溯3年，如果虧損持續發生，可向后順延7年，科技研發費用扣除最長達到15年之久。同樣在北美的加拿大聯邦政府，為鼓勵產業界科技創新行為，對企業研發投入在200萬加元以內的，允許有高達35%的額度來抵消應繳稅款，而每年經常性費用通過投資減免稅收政策200萬元以內的全部返還，對于其他經常性開支和貨幣性支出返還比例高達40%。為提高征稅效率，對科技型、服務型中小企業簡化納稅手續。而在一些中歐國家，由于產業經濟不景氣，政府一般不直接進行投入，即國家不以資金形式支持科技企業的創新活動，而是根據科技企業在應用基礎研究和科技創新方面的實際經費支出，按適當比例在科技企業應繳納的稅款中予以扣除，扣除規模根據科技企業自身規模的大小分別給予不同標準的扶植。

4.科技創新投入能夠有效加強對科技人才的培養和科學家群體的爭奪。在尖端領域，頂級創新人才和科學家及優秀創新團隊總是處于供不應求的狀態，對科技發展意義重大。西方發達國家一方面通過加大公共財政投入，培養大批創新型科技人才，另一方面，通過技術移民政策，引進高端技術人才和科學家群體。隨著全球化進程不斷加深，跨國人才流動日趨頻繁，主要發達國家對高端人才的爭奪也日趨激烈。以創新能力最強的美國為例，為提高國家創新能力和保持競爭優勢，聯邦政府對基礎教育和高級科技人才的培養高度重視。通過建立內生的創新型人才產生機制，培養了大量的國際級科技精英，并任由這些人才在大學、科研機構和產業界自由流動，產生連鎖效應。特別是在2008年國際金融危機爆發后，美國聯邦政府更加重視科技人才的培養和引進，為吸引國外科技人才，美國聯邦政府對技術移民實施了更寬松的綠卡和H-1B簽證計劃、科學基金會研究生計劃等人才引進和培養計劃。這些計劃的實施使國外大批高科技人才涌入到美國，為提高美國科技創新能力、引領科技發展方向提供了重要的智力支撐。在東北亞的韓國，通過引進、消化和再吸收，產業發展非常成功，這得益于本國科技人才的培養。

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