中國PPP項目增信機制建構：基于提升魯棒性視角的理論解析

劉瑞華，許振宇，李清均

(1.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080；2.中共黑龍江省委組織部，哈爾濱 150001；3.黑龍江省人民政府 研究室，哈爾濱 150001)

中國PPP項目增信機制建構：基于提升魯棒性視角的理論解析

劉瑞華1，許振宇2，李清均3

(1.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080；2.中共黑龍江省委組織部，哈爾濱 150001；3.黑龍江省人民政府 研究室，哈爾濱 150001)

基于提升魯棒性視角，對中國基礎設施和公共服務領域的政府與社會資本合作增信機制建構進行理論解析。中國PPP制度系統的信用系統魯棒性提升是增信機制建構的核心裝置與制度化激勵結構。在不完全合約情形下，增信機制產生正向激勵效應，使PPP項目實行全壽命周期合同的政府承諾與運營商履約之間信用消費產生巨大經濟剩余；不僅觀照合同履約主體對其合約條款承諾兌現，還要觀照資格增信、融資增信、運營增信的制度化整合；通過信用資源的制度化“捆綁”，可以找到降低合作締結成本和規避項目風險的激勵結構。

PPP項目；信用系統；魯棒性；增信機制

一、引言

所謂PPP項目信用資源，是指公私資本合作背后的彼此信任關系形成的可以支撐其項目實現可持續化運轉的支付能力。不僅表現為政府公信力、財政支付能力、地區未來發展預期，還是私人投資機構的商業信用、專業化能力、組織形象、創新驅動力量集成等硬軟性資產成長能力資源集合。盡管近三年來，國家有關部門緊鑼密鼓地出臺了一系列促進PPP項目建設的政策文件，但目前由于信用擴張與PPP項目利益主體之間存在制度性缺失，信用短缺始終成為制約PPP項目建設與運營的稀缺資源和制約發展的瓶頸。增加公私資本信用等級，拓展其增信資源空間，是中國PPP項目加快建設與持續運營的制度發展要求。PPP制度發展的增信要求，不僅是公私雙方公平公正實施利益博弈的規制設計保證，還是合作雙方實現共贏目標互動激勵的契約精神與文化自覺。筆者認為，中國PPP項目增信機制制度化建構不是一種單純的信用資源數量擴張，而是一種存量信用資源盤活、增量信用資源優化、擴充信用資源審慎化的制度結構。本文首先討論中國版本PPP項目的可資利用信用資源的空間拓展問題，聚焦增信機制制度化構建的信用資源拓展與集成問題；其次，基于不完全合約項目信用系統魯棒性提升視角，探索在增信機制制度化建構中如何將其信用系統魯棒性控制裝置鑲嵌到PPP制度的激勵結構中；最后，做出本文研究結論并提出信用“捆綁”式增信機制建構的政策建議。

二、中國PPP項目增信機制的資源整合

(一)信用資源供給與PPP項目生成機理是構建公私資本良性互動關系

1.PPP項目生成實質是信用資源供給充分的產物。PPP項目是一種消耗一定時間價值的復雜系統交易活動，其信任成為重要因素，并自成一個信用子系統。PPP項目信用資源可以理解為建立在信任基礎上的一種制度資源消耗獲取發展的能力，是一種不用立即付款就可以獲得資金、物質、服務的能力[1]。PPP項目作為政府與社會資本合作模式，存在目標高度契合結構，激勵了PPP項目持續生成，使項目付款機制成為信用資源優化配置主要方面。公私資本合作模式的制度化激勵結構，促使政府依據巨大的公共信用資源，邀請社會資本投資設立PPP特殊項目公司，運用信用系統滿足政府沒有錢還要提供日益增長的高水平公共產品和服務要求。PPP項目生成是信用資源供給充分的產物，體現在信用與人們對社會制度的綜合信任指標是成正相關的。人們期待中國PPP項目生成，政府組織拿出系統性信用資源的誠意，引導激勵社會資本投資，參與PPP項目建設，滿足日益增長的發展需求。

2.PPP項目生成對信用資源需求呈現上升特征。PPP策源地英國政府在設計制度結構時，強調穩健的公私資本合作伙伴關系建立在一個Value-For-Money資金價值激勵上[2]，即政府組織與私人組織之間的信用資源配置優化集中在經濟性顯現、組織效率性改進、創新驅動有效接續上來。目前，中國PPP項目建設發展，政府要鎖定PPP項目生成條件：提高資產質量、降低成本、改善效率、轉移風險、降低不確定性的信用資源供給是否充分。因為，如何克服道德風險和逆向選擇問題，最優機制設計要考慮最小成本激勵實現，促進建設者適當投資、服務者愿意反映真實成本，需要其信用系統的信用資源持續充分供給。當前，各級政府如何在持續加大基礎設施和民生改善領域的投入，把政府公債從負債表內合理挪走，又不失去公共信用等級下降，以PPP資本合作方式應對政府沉重的債務負擔，以此緩解政府的資金約束極其重要。由于債務的不可持續性，今后PPP模式將部分取代傳統上由地方政府融資平臺操作的公共基礎設施建設[3]。中國PPP項目領域與政府公共資源配置市場化改革高度關聯，不僅需要打破公共領域自營定價的經濟規制固化，還要為公私資本合作提供競爭對話的機會、履約承諾的平臺、風險轉移的契約式交互作用邊界；不僅要強化其PPP項目生成的設計、建設、運營、移交諸多環節的商業可持續性的制度激勵與約定，還要通過引入信用資源優化配置與合約承諾、共同愿景持續激勵的制度結構，尋求公私資本跨組織沖突的有效解決方法，以支撐PPP制度發展。

3.PPP項目生成與信用供給良性互動關系客觀存在。PPP項目生成的邏輯起點是投資、建設或運營權利通過協議方式，公共部門透明地轉讓給私人部門[4]。信用與風險之間存在一種線性函數關系，信用效應越高，PPP項目控制風險能力越強，“多方共贏”激勵架構下的融資模式，使得風險分擔的信用資源成為決定項目順利推進并達到經濟和社會效應平衡的重要因素。增信制度激勵框架建構，促成政府系統、社會組織、專業承包商進行組織一體化利益再造，將信用資源的稀缺性、競爭主體公平性、組織效率改進持續性等社會價值鑲嵌到制度收益矩陣之中，即競爭機制、風險分配、學習效應、外包效應等[5]創新顯現，信用資源配置效率最大化的制度安排聚合了新的激勵功能：引導各方事前競爭對話中，運用競爭機制，尋求政府系統由自營向混合經營的市場化解決方案；構建收益剩余激勵與風險分擔配置機制，將項目長期收益固定化、風險轉移激勵不夠、合作空間受限等外生問題，通過PPP制度內生化，拓展新經濟剩余空間，不斷增加項目正向外部性溢出；基于外包理論架構設計長期激勵機制，通過締結長期合約來抵制機會主義和道德風險、逆向選擇、一錘子買賣等問題。

(二)信用系統魯棒性提升與PPP項目主體互惠發展

1.PPP項目信用系統存在脆弱性。PPP項目中存在信息不對稱，極易導致主體出現道德風險，使公私合作制在實踐中出現效益流失的負外部性[6]。信用系統對于PPP項目動力是信用資源消費與風險分擔，考慮到控制力匹配原則與成本最低化原則之間的兼顧性存在一定操作層面的難度，特別是因為信用系統屬于國家經濟社會發展的道德秩序，直面信用資源配置效率低下問題僅僅依靠道德法庭審判其約束力是不夠的。在城市基礎設施PPP項目實施過程中，政府的履約誠信問題是項目契約治理中的一個突出問題[7]。當信用資源配置運用道德度量時，盡管信任度隨著社會制度進步出現增長勢頭，也會表現出支持“水平合作網絡”建設緩慢的事實。筆者梳理一些研究文獻發現，中國PPP項目實踐在信用系統的脆弱性突出表現在如下方面：一是PPP項目頂層設計的信用供給缺失；二是政府付款機制出現信用保障缺失；三是PPP項目合同設計的信用約束空白；四是商品市場與政策調整帶來諸多的結果不確定性，使信用系統出現功能性的空轉。在項目實施過程中，地方政府暴露出的如合同履行意識差、缺乏契約精神等是目前公私部門合作機制低效率運行的首要問題[8]。由于PPP項目信用系統出現的不穩定性、脆弱性，出現了PPP項目入庫率加大而出庫落地成熟率較低的問題。

2.PPP項目信用系統提升魯棒性的基礎條件。魯棒性(Robustness)理論是借助傳統數理統計中優化過程的不穩定性而創造的，著力回答對假設條件的微小不敏感[9]的系統認知與規律性調控。魯棒性理論引入經濟管理理論的適用性在于穩健的決策者規避風險并且希望決策對可能的偏差不敏感，因為PPP項目的信用系統如同動態系統在有界的模型不確定性下保持性能(穩定性、可控性)的能力，在PPP制度激勵框架中，增加其信用系統魯棒性，圍繞PPP項目主體的權利認定、風險降低義務承擔和風險分配責任強化進行制度設計，在權利認定過程中，項目信用系統魯棒性提升表現為制度安排圍繞所有權約定、收益激勵，實現實際資產、智力資產、股東權益、所有或部分利益分配、資金匹配、項目產生基礎鞏固諸多環節的增信；圍繞合同條款要求，鎖定項目開發、運營、環境、融資四個重要節點，強化政府組織與社會組織項目履行職責兌現承諾；圍繞風險轉移與分擔的責任協議架構設計，聚焦法律責任履約、風險轉移與控制、稅賦水平調控等問題?？傊?，圍繞PPP項目發展進行制度增信、管理能力增信和政府發展環境增信是極端重要的。

3.PPP項目信用系統魯棒性提升是存在利益主體互惠發展的目標激勵結構。盡管PPP項目信用系統存在脆弱性，但其系統魯棒性提升因為存在一個共同信念體系的共享心智模型(Shared Mental Models)，是可以轉化為公認合法的一套制度，形成社會信用與秩序體系，產生組織和建設一套權利和特權的制度矩陣；建成不但在政治上而且在經濟市場上穩定的交換關系結構；使國家建立一套能夠保護組織和交換關系的政治規劃及其實施制度的可信約束的潛在結構；可作為規范內在化和強制實施的某種混合的結果的遵從性。當PPP項目信用系統的規則確定下來后，互惠機制的增信功能顯現為其信用系統魯棒性提升特征，表現為通過團結規則和懲罰不遵守它的人。這種行為強調市場化交易對于無道德區的承諾真空治理，使得公私資本合作的互惠性轉化為一種規則遵循的有效誘導機制，在強制與自律之間促進信用系統魯棒性提升。

(三)增信機制制度化構建與信用資源空間拓展

1.PPP項目不同階段對信用資源需求。形成政府投資、債券融資、國外融資和股權融資等幾種結構化融資方案，本質上說是一種制度化增信。當制度框架是為PPP項目專門設計的，信用資源供給的合法性得到穩固，引導責任制和對公共利益的關注則有利于其項目成功，政府信用資源供應是為了吸引社會資本進入，社會資本信用資源消費是為了爭取政府授權特許經營權利和建設資格。在項目進入實質階段，依據風險轉移、長期承包、績效評估和私營部門管理技能等環節展開信用供求對接，使參與PPP項目公私雙方提供公共服務的合同具有完全性和信任機制。在項目處在移交階段，政府付款機制穩健性和企業生存能力等都要圍繞PPP交易時間表提出的要求兌現，集中觀測合同履約過程各個具體細節、重要時間節點的信用資源供求平衡關系，以彌補信用供給不足和其過度消耗。

2.PPP項目增信的信用資源空間拓展。由于單一的政府投融資模式轉向傳統信貸、投行業務、金融市場業務、資產證券化、交易銀行業務等信用資源集成形成的PPP投資發展基金活躍度不夠高，已推出的PPP項目簽約率過低，所以，拓展信用資源空間是滿足提升其信用系統魯棒性的客觀要求：一是資格增信的信用資源空間拓展。政府不僅要在競爭對話中允諾政府特許經營權授權到位，形成委托代理契約關系，還要在法律允許框架內，鼓勵政府部門利用公共資源與社會資本多次合作等方式，增加資本收益、降低交易成本與實施創新[10]。二是融資增信的信用資源空間拓展。要形成不同投融資之間的信用夾層，促使金融工程成為項目成敗的關鍵。通過結構化融資增信、資產證券化增信、高級債務保險托底增信以及私募基金參與增信以及主權銀行、多邊銀行信貸增信等方式，構建從金融風險系統脆弱性控制轉向結構化融資信用系統魯棒性提升的激勵結構，將分散化的信用資源進行疊加整合，實現不同市場之間規則和具體運作機制的互聯互通、互認互動，突破融資信用評價與風險控制泛銀行化傾向，通過融資增信的制度化創新，形成次級債、可轉換債、優先股和認股權證的夾層融資結構。三是運營增信的信用資源空間拓展。中國大多數PPP項目處于大規模建設期，運營、移交后期的信用供給尚屬探索階段，其項目專業化增信的信用資源供給顯得尤為重要，創新通常不在于豪華的建筑設計，而在于大量細微變化產生的積累效應。

3. PPP項目增信的信用資源制度化組合。信用系統具有了正反饋功能，將不同信用資源進行組合、融合、整合，形成報酬遞增的制度激勵架構，這是因為這種信用系統魯棒性提升具有正反饋的系統特征。首先，由于高初始成本的存在，投資的高額成本必然要求信用資源大量供給，常常以PPP項目高額成本鎖定既定的路徑，維系一種高投資信用系統魯棒性提升。其次，學習效用曲線，個體學習成本高于集體學習成本，為此存在一個PPP項目執行方案不會被輕易替代的經濟邏輯，以引導PPP項目主體在信用系統魯棒性提升范圍向合同條款兌現聚焦發力。第三，凸顯協同效應，強化公私資本合作博弈能夠帶來成倍的優勢，形成一個PPP項目建設運營的緊密型社會網絡的信任群，市場和公共制度之間通過外部性聯系在一起，把其信用系統魯棒性提升轉化為互惠互利的規范交易。第四，強調預期引領作用，希望PPP項目產生持續激勵效應，即選擇PPP資本合作能夠獲得長期投資均衡回報。日益遞增的制度化回報強調作為社會生成活動驅動力量之一的激勵作用，使信用資源得到了制度化組合，并實現效用持續溢出。

三、中國PPP項目增信機制的制度化建構

(一)促進信用消費產生經濟剩余顯現正向激勵效應

PPP資本混合能夠促進制度內生化。這種創新將政府公營轉向了市場化，不僅實現輕資產化方式降低資本成本，還強化了社會資本專業化機構良好信譽和專業化承包商技能水平以及新技術、新業態、新商業模式的創新驅動，促使企業家運用信用資源對資金替代與節約。這一市場化過程，類似于公共池塘資源制度激勵模型建構，將信用資源作為特殊資本嵌入其中，形成一級委托代理關系，再由SPV與其他投融資機構、專業承包商等形成次級委托代理關系，激勵信用資源市場化產生經濟剩余，將權利配置給能夠實現資源配置效用最大化的專業化組織，把風險分擔責任配置給能夠實現以最小成本擔負最大責任的法定當事者。

(二)以不完全合約為激勵框架的增信機制功效體現

PPP是采取一攬子契約治理方式。這種制度安排背后是民事公司法人組織制度與道德契約人社會責任企業組織制度的交互作用，讓所有PPP利益相關者知道不完全合約的契約鐵律：法律制裁不會讓自愿遵循契約人成為違規者的犧牲品。存在不完全合約特征，整合協議的有效性取決于締約成本，增加SPV的增信功能，選擇“捆綁式”合同，讓契約人實體化提升其信用系統的魯棒性。當合約不完全且不能涵蓋每一種可能性時，激勵就會造成一定問題，而正確處理這些問題非常重要。合同補救一般都是法律體系所能提供的最弱的措施，SPV將信用系統魯棒性提升轉化為一種資產專用性，以應對不完全合約情形，使資產專用性的全部衍生后果變得明顯，把信用系統魯棒性提升作為跨期契約、不確定性以及交易專用性資產的投資。

(三)運用全壽命合同進行信用資源打捆增信

實現全壽命周期的增信激勵，以支撐SPV特殊項目公司法人化、實體化、商業可持續化發展是PPP制度核心任務。當SPV作為公司法人組織的生命周期與全壽命合同相互契合，促成政府授權特殊項目公司將價值鏈、供應鏈、產業鏈進行縱橫一體化，引發了組織生命周期延續和強化聲譽效應，如果存在一個最優長期合同，那么就存在一種連續最優契約，這種契約可以通過一連串的短合同來予以履行，但機會主義、不完善的契約、專用性資產以及未來足以阻止一種基于一連串短期合同的市場安排可能產生無效的結局。為此，PPP項目長期合同與諸多短期合同是嵌套在一起，協同產權、合同、規范、習俗等變化，形成新的比較性制度化成本激勵與約束框架，強化組織的內部化作用，捆綁和垂直整合增信資源，不僅包括締約成本控制，還包括降低信息成本，釋放規模經濟、范圍經濟和創新經濟。增信資源的捆綁，不僅找到了有利于實現公私資本逐利激勵兼容結構，彌補不完善合約的制度化缺失，還能通過資格增信、融資增信和運營增信的信用資源有效供給，形成正向激勵效應。

四、結語

中國PPP項目增信機制的制度化構建決定這一公私資本合作發展的穩健性與可持續性，這是因為圍繞PPP項目發展進行制度增信、管理能力增信和政府發展環境增信是極端重要的。在不完全合約情形下，增信機制產生正向激勵效應，使PPP項目實行全壽命周期合同的政府承諾與運營商履約之間信用消費產生巨大經濟剩余；不僅觀照合同履約主體對其合約條款承諾兌現，還要觀照資格增信、融資增信、運營增信的制度化整合；通過信用資源的制度化“捆綁”，找到降低合作締結成本和規避項目風險的激勵結構。

[1] 吳晶妹，等. 信用經濟學[M]. 北京：高等教育出版社，2015:8.

[2] 賴丹馨，費方域. 公私合作制(PPP)的效率：一個綜述[J]. 經濟學家，2010，(7)：97-104.

[3] 楊俊龍.PPP模式的效應、問題及優化對策研究[J].江淮論壇，2017，(3)：40-46.

[4] 蔣涌. 基于ANN方法的境外基礎設施PPP項目風險分擔研究[J]. 國際經貿探索，2016,32(12)：64-77.

[5] 宋波，徐飛. 公私合作制(PPP)研究—基于基礎設施項目建設運營過程[M]. 上海：上海交通大學出版社，2011:30.

[6] 徐玖玖.走出公私合作制的落地難困境——外部性視野下PPP制度供給的經濟法回應[J].江西財經大學學報，2017，(3)：106-118.

[7] 王俊豪，金暄暄.PPP模式下政府和民營企業的契約關系及其治理——以中國城市基礎設施PPP為例[J].經濟與管理研究，2016，(3)：62-68.

[8] 胡振華，劉景月，周孔凝.基于演化博弈的PPP模式公私合作機制研究[J].商業研究，2016，(7)：9-17.

[9] 張成.空間網格結構魯棒性理論與實驗研究[D]. 杭州：浙江大學博士學位論文，2013:3.

[10] 劉曉凱，張明.全球視角下的PPP：內涵、模式、實踐與問題[J].國際經濟評論，2015，(4)：53-67.

〔責任編輯：惠國琴〕

F120.2

：A

：1000-8594(2017)04-0102-04

2017-04-16

劉瑞華(1962—)，女，黑龍江牡丹江人，教授，碩士研究生導師，從事市場營銷、管理學研究；許振宇(1971—)，男，黑龍江肇東人，調研員，從事公共政策研究；李清均(1962—)，男，黑龍江哈爾濱人，處長，研究員，從事空間經濟學研究。