大城市的功能疏解與人口疏解

張倩+朱弢

越是產業結構的升級，越會帶來低端勞動力的需求。高、低技能勞動者是相互需求的

從地鐵一號線天安門西站西南口出來，國家大劇院映入眼簾。距離此處1000余米外，有這樣一幅畫面：穿著睡衣站在馬路邊的中年婦女、手指黢黑身上沾著污垢的修鎖匠、坐在地上玩跳棋的孩童。在北京近兩年的疏解整治行動中，這些人所在的居住地有了一個新的編號——國家大劇院西側路。

這一編號覆蓋了西交民巷、東絨線胡同、前細瓦廠胡同等多條胡同及居住于此的近4000戶居民。這里的住房多為青磚平房，部分已有100多年的歷史，偶有私自加蓋的二層小樓。戶均住房面積在10平方米至30平方米不等，有的居民在這里棲身了兩代甚至三代。

胡同口對面，印有“拆除違法建設，整治開墻打洞，優化城市環境”的鮮紅條幅十分顯眼。2017年初，北京市政府出臺專項行動文件，決定在2017年至2020年開展“疏解整治促提升”的專項行動。文件指出，要優化首都發展布局，降低中心城區人口密度，創造良好人居環境，其中包括中心城區老舊小區綜合整治、棚戶區改造等多項治理措施。在一系列疏解整治的項目中，國家大劇院西側路明確在列。

文件明確表示，未來將實施“打造一批精品街區、胡同”的行動。照此規劃，北京的人口、空間布局在未來幾年或因行政命令而發生較大變化。

搬遷的糾結

除去國家大劇院西側路外，位于東長安街一側、建國門商貿圈的永安東里，與北三環愛琴海購物中心僅有一墻之隔的太陽宮城中村等地，也在疏解整治的范圍內。這些地方有著共同的特點：地理位置優越、居住環境差且居住者多為“低端勞動力”。

穿過愛琴海購物中心后邊的一條胡同，徑直往里走能看到數排尖頂磚瓦房，墻身上鮮紅的“拆”字醒目。胡同口有一個露天垃圾堆，即使氣溫僅有1攝氏度，垃圾堆仍散發出了令人難以忍受的酸臭。

在這里居住的人們使用公共廁所、公共浴室甚至公共廚房，院墻內部被改建成了密密麻麻的小房間，很多通道僅容一人通過，身處其中使人難以想象百余米之外的商品房售價已達每平米7萬元。

此次北京市政府的“疏解整治”專項行動將設100億元的引導資金，主要目標為優化提升首都核心功能、提高和諧宜居水平及有效治理大城市病。首都核心功能的目標明確：全國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心四大功能。

基于這一功能定位，國家大劇院西側路的4000戶居民將被轉移至北京市南四環的高立莊、西北五環的西二旗等地，永安東里的900多戶居民將被分散至南三環的弘善家園、東五環的北花園及北五環的立水橋。

對于北京的區域劃分和功能定位，有學者表示，人口過于集中是導致北京“城市病”的因素之一。2015年，作為北京核心功能區的東城區和西城區的人口密度達到了每平方公里約2.4萬人，在東京和紐約等地區，完全城市化地區的每平方公里的人口密度為1.45萬人和1.05萬人。

但同時有學者認為，疏解棚戶區人口難以減少人口密度，“人口聚集程度高的地方多為高樓，如果只想著降低人口密度、緩解城市病，拆幾棟高樓更有效”。

20年前，曾有學者撰文稱“北京不拒絕豪宅，但要拒絕貧民窟”。對于這個觀點，中國宏觀經濟研究院研究員肖金城卻認為，在目前的發展階段，政府的當務之急應該是改善居民的生活條件，而非消滅貧民窟。

肖金城說，北京改善公眾的生活條件和居住環境無可厚非，美中不足的是政府未充分賦予當事人自主選擇權。他認為政府首先要做的是翻蓋棚戶區、對水電管道檢修，以確保居住安全。居民搬遷與否應交由市場來決定，“房地產價格及就業市場會引導居民合理流動，這是比較好的解決方法”。

六年前，韓東強的家同樣位于太陽宮的城中村，共計60平方米，當時的拆遷補償標準為每平方米4萬元，同時每家獲得一個在太陽宮、雙井等地的高層住宅區以每平方米2萬元至3萬元不等的“內部價”購買樓房的指標。韓東強家在太陽宮地區購買了一套102平方米的三居室，三代人居住其中。當時，拆遷補償款與購房款及裝修費用基本持平。

作為農民生活了50多年后，韓東強突然轉為城市居民，這讓沒有技能傍身的他有些手足無措，“之前還可以靠出租房屋掙錢來補貼生活，但現在沒有掙錢反而得往房子上貼錢，比如每年都需要交物業費”。

六年后，韓東強最常光顧的還是愛琴海購物中心后邊的城中村，去一家店面只有10平方米大小的面館，吃8塊錢一碗的炸醬面。

國家大劇院西側路的拆遷動員活動已經持續了一年多時間，期間有300余戶居民簽署了搬遷協議、拿了補償、轉移了戶口，剩余的3000多戶居民仍然住在這里。

居住在這里的李國祥算了一筆賬，自家的房屋共30平方米，每平方米政府將給予13.5萬元的拆遷補償和一個購房指標，但南四環高立莊的房子售價為每平方米2.5萬元，老房子的拆遷費用拿去購買新房后所剩無多。從“皇城根”搬去南四環需付出的代價則是：他的小攤鋪失去穩定客源、5歲的孫女兩年后只能去讀附近的村辦小學，以及突發急病后可能無處就醫。

因此，在較好的居住環境但公共服務較差與槽糕的居住環境但公共資源較好的兩個選項中，韓東強說“我寧愿選擇后者”。

韓東強的選擇，顯示的事實上是一個大城市的公共服務均等化難題。

上海交通大學特聘教授、中國發展研究中心主任陸銘指出：“中國大城市以教育為代表的本地公共服務中，籌資依賴于區級財政，結果雖然人往外遷了，但優質資源仍然集中在市中心?！?/p>

“政府在推行疏解政策時已將此問題考慮在內，但公共服務的改善是一個長期過程”，肖金城說，并建議北京市政府不應急于推動人口的重新分布，“因為在功能沒有疏散的時候，疏解走一批人，會有另一批人因工作帶來的吸引力來填補這一空缺”。

縱觀北京市政府近兩年出臺的多項政策，包括積分落戶制度和此次的“疏解整治”，均意在疏解主城區的人口，落實《京津冀協同發展綱要》（下稱《綱要》）。2015年12月公布的北京市“十三五”規劃建議明確指出，在“十三五”期間，城六區常住人口比2014年下降15%左右，即200萬左右的人口，以緩解“大城市病”。時任北京市副市長李士祥也曾公開表示，到2020年北京市的人口要控制在2300萬。

一位長期研究區域規劃的學者告訴《財經》記者：“《綱要》明確提出的是通過產業轉移來推進人口空間產業結構的再布局，疏解一詞意在疏解功能，如果把疏解人口當成第一目標，這種做法并不能有效解決大城市病，反而會因早晚高峰時期通勤人數的增加而加劇城市擁堵?！?/p>

此外，人口疏解計劃也難以忽略以生計為根本的民生問題。

家住永安東里的黃建華去年年底關閉了經營多年的小餐館，此前依托建國門商圈，餐館生意一直不錯。作為土生土長的北京人，黃建華概括自己在這個城市的遷徙路徑為“一路向東”，即從幼年時期人民大會堂原址的自家小院到東二環的永安東里公租房再到東五環的北花園回遷房。

1958年人民大會堂開始修建，那一年黃建華的父母帶著七個子女從自家的小院遷至當時相對遠的永安里，當時政府為每家安排了40平方米至60平方米的公租房，每月交幾十元的房租，他們一住就是近60年，直到現在冬天仍通過燒蜂窩煤取暖。

透過LG雙子座大廈觀望永安東里，可以看到這片紅色的磚房已破落得不合時宜。黃建華說房間里的墻上都不能釘釘子，否則墻皮會脫落。

因此，拆遷項目開展后，短短兩個月時間內，永安東里的住戶簽約率便達到了85%。這些從“皇城根”遷出來的北京人成為數萬或將擴散至北京周邊區域的普羅大眾的縮影。

這些搬遷至城市邊緣的居民，雖然改善了居住條件，但又可能面臨生計難題。黃建華的小餐館關閉后，他無所事事，也不知道自己適合做些什么。永安東里的居民多在50歲以上，離開熟悉的街區，他們不知道下一步該怎么辦，也不知道如何去發現新生活中的機遇。

城市的活力

人口是城市的負擔嗎？對于這一問題，接受采訪的學者均給出了否定的答案，并認為人口不僅不是沉重的負擔，相反卻是城市繁榮和活力的基礎，其中包括網絡語境中的“低端人口”，“對城市經濟而言，他們同樣是不可或缺的推動力”。

對此，陸銘表示：“越是產業結構的升級，越會帶來低端勞動力的需求。這會在兩個環節出現，一是生產環節，金融區也需要清潔工。另一個環節是在生活里，生產力提高了，對保姆、餐館等服務的需求也會帶動。高、低技能勞動者是相互需求的?！?p>

2012年2月13日，上午，東城區建國門街道開展2017年首次封堵行動

研究顯示，每增加一個高科技產業的就業崗位，就會帶動5個服務業的就業崗位，其中3個為生活服務業崗位。

“如果這個規律不認識清楚，盲目限制低端勞動力的進入，結果可能導致生活服務業的價格上升，這些狀況又會進一步推升城市的生活成本和商務成本?！标戙懼赋?，并表示生活性服務的消費有利于提高勞動者的勞動生產率，當減少低端服務業的消費的時候，勞動生產率和生活質量也會降低。

對于城市病與城市人口之間的關系，北京大學國家發展研究院教授周其仁曾公開表示，“城市密度越高越亂”的認知是一個誤區，高密度的城市人口會帶來人口分工發達、信息成本降低及集聚效果增強等優勢。同時他指出：“城市的合理加密可能會使城市更加有序，這取決于我們的觀念、知識和管理能力?！?/p>

周其仁舉例稱，上海市靜安區的面積為7.62平方公里，但容納了29.61萬居民，人口密度遠高于北京的東城區和西城區，但社區街道管理得井井有條。靜安區2014年的GDP為660億美元，每平方公里為14億美元，遠高于香港、新加坡的四、五億美元。

除去管理因素，城市規劃同樣舉足輕重。在世界范圍內，城市化的過程中，許多國家出現了人口過度集中于少數大城市的現象。例如，巴黎集中了法國七分之一的人口，倫敦集中了英國六分之一的人口，東京集中了日本十分之一的人口，紐約集中了美國二十分之一的人口。

對于城市未來的人口走向，陸銘認為，中國城市化水平在提高，意味著城市人口還要進一步增長，在這種情景下，大城市的人口不可能減少。

為緩解人口集中對基礎設施、社會服務等問題帶來的壓力，北京社會科學院副院長趙弘強調在北京中心城區周邊打造特色衛星城的必要性，如分別以醫療、教育、制造業、居住為特色，形成主城帶動周邊的格局。

這與倫敦的規劃頗為相似，上世紀50年代，在距倫敦50公里的地區建設了8座衛星城，除住宅外，每個衛星城都有配套的生活服務設施。衛星城的建立，極大地緩解了倫敦的人口和住房壓力。70年代后期，巴黎周邊也建立了5座衛星城，有效分散了城市中心區的人口。

為緩解交通擁擠問題，上述國家除擴建城市道路、提高管理水平外，較普遍的做法是本著以人為本的思想發展公共交通，特別是發展運載能力大的地下交通和城市軌道交通。倫敦、紐約的軌道交通分別承載著65%和61%的客運量。

1990年前后，東京也曾出現因通勤和高密度的人口聚集而產生的交通壓力，為此東京在逐步完善其首都圈新干線系統、地鐵線軌道交通主體網絡和地面公交體系。數據顯示，東京的軌道交通承載了86%的客運量，高峰時段達到91%。而高效發達的區域公共交通網絡體系，使東京首都圈、東京都、東京區部之間的聯系輕而易舉。

（應采訪對象要求，部分采訪對象采用化名）