地方政府公共服務創新路徑

[摘 要]新型城鎮化，不僅是城鄉生產要素集聚與分流，促成產業轉型升級的過程，也是以人為中心，不斷提高城市建設品質，彰顯城市公共服務水平，共建共享促成城鄉基本公共服務均等化的有序過程。近年來，處在“長三角城市群”中間位置的無錫，在新型城鎮化公共服務供給中，穩步推進城鄉社會保障的擴面提標，健全城鄉統一的就業創業服務體系，不斷完善公共文化體育的服務體系，對“民生共享”的公共服務體系建設作出了創新性探索。結合無錫經驗敘事來看，地方政府在新型城鎮化中，應圍繞民生共享理念，開拓一條有產業支撐的“公共服務民生共享”路子，使得公共服務創新從不均到共享，從片面到全面，從區隔到科學，從補缺到普惠。

[關鍵詞]新型城鎮化；民生共享；公共服務；社會認同；創新

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）03-0061-05

無錫作為長三角城市帶的核心城市之一，既有推進新型城鎮化跨越發展的先天地理優勢，又有新型城鎮化創新發展的現代產業基礎。在實現無錫蓬勃發展的過程中，公共服務的質量和水平，無疑是考驗無錫政府推進新型城鎮化可持續發展的核心軟件資源。缺乏高質量的公共服務供給，勢必導致城市吸引力的下降和城市發展潛力的削弱。因此，研究無錫新型城鎮化中公共服務的存量運作和增量配置，實現無錫公共服務優質供給創新的問題，就成為擺在理論界和實踐界的現實課題。

一、新型城鎮化中無錫公共服務體系建設取得的成績

國務院發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出，“新型城鎮化，核心在以人為本”，應著力實現人口市民化、素質市民化、同城同待遇，逐步實現城鎮的基本公共服務供給無縫隙鏈接、常住人口全方位覆蓋。無錫市在推進新型城鎮化戰略中，結合《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》和《江蘇省城鎮體系規劃（2015-2030年）》精神，樹立創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，因地制宜制定并實施了符合自己實際情況的新型城鎮化戰略，并在推進“強富美高”新無錫的建設過程中，取得了無錫公共服務體系建設的新成績。

（一）夯實基礎，穩步推進城鄉社會保障的擴面提標

無錫在推進城鄉基本公共服務均等化方面，主要采取穩扎穩打的方式，一方面是夯實城鄉居民基本養老、醫療衛生、義務教育、失業保險等方面的基礎性供給，另一方面是穩步推進基本社會保障的擴面提標，既逐步擴展基本公共服務的供給“面”的范圍，又逐步隨著經濟發展水平的提高而提高公共服務的“標準”。截止2015年底，無錫市統計局公布的數據顯示，無錫市常住人口城鎮化率已達到75.4%，高于江蘇省統計局公布的省城鎮化率66.5%近9個百分點，而且，無錫目前的城鄉基本養老、醫療、失業保險的覆蓋率均達98%以上，進一步表明無錫在推進新型城鎮化公共服務供給方面，既夯實了基本公共服務的供給基礎，又穩妥推進了城鄉社會保障的擴面提標，為無錫城鄉居民的公共服務“民生共享”邁出了堅實的幸福步伐。

（二）抓出特色，健全城鄉統一的就業創業服務體系

地方政府在推進新型城鎮化中，離不開發展生產、發展經濟的問題。從美國政治學者埃莉諾·奧斯特羅姆《公共事務的治理之道》來看，“理性的解決公地悲劇前提，在于人們能夠理性的合作，參與分工，共同承擔起處理問題的責任”，而政府的職責則在于“制定并保證人們能夠和諧共事的就業制度和創業環境”[1]。無錫市政府清楚的認識到了這一點，以“民生共建”促進“民生共享”，通過健全城鄉統一的就業創業服務體系，包括打造城鄉覆蓋的人力資源市場和公共就業服務對接平臺、提升“15分鐘公共就業服務圈”服務水平等，來完善整個無錫市的公共服務供給體系，使得無錫公共就業創業服務網絡做到了“城鄉一體、平臺到村、聯系到戶、服務到人”，既保證了無錫廣大城鎮居民和進城務工農民的就業創業問題，又通過整個無錫經濟圈“勞動——產出”的產業發展聯動效應，為無錫財政收入的來源夯實“稅收汲取”的經濟基礎，進而為提高無錫公共服務的增量供給提供財政保障。

（三）凸顯成績，不斷完善公共文化體育的服務體系

無錫在新型城鎮化中推進公共服務創新的思路是“整體推進——重點突破——有序共享”，即在公共服務供給方面形成社會保障體系、就業服務體系、基本醫藥衛生體系、住房保障體系、終身教育體系、養老服務體系“六大體系”整體推進，但在“六大體系”公共服務的供給增量和分配上，堅持問題突出的優先“重點突破”，并逐步對城鄉居民實施基本公共服務有序共享。近年來，隨著無錫經濟社會的穩定發展，產業轉型升級有序進行，無錫市的公共服務建設也凸顯出可圈可點的成績。以無錫“享受型”的公共文化體育服務體系完善為例，無錫通過“回應城鄉民生訴求”，既完善了無錫城鄉體育體系，全面建成覆蓋無錫的鄉鎮、農村、城市社區的“15分鐘體育健身圈”，比如無錫公共體育場館的開放、無錫體質測試服務、無錫全民健身指導中心建設、無錫體育信息平臺公開等，又建立完善了無錫全覆蓋的公共文化服務設施網絡，成功打造了農村“十里文化圈”和鄉鎮“15分鐘文化圈”，包括公益性流動文化服務、文化場館開放、廣播電視、農村電影放映、數字文化服務、全民閱讀服務、數字娛樂文化、應急廣播、文化遺產展示門票減免等。

（四）優化方式，實現城鄉最低生活保障的低保對接

無錫市在新型城鎮化公共服務供給創新方面，不僅在基本公共服務方面“擴面提標”，契合了無錫全市民生改善的現實訴求，也在涉及無錫城鄉最低生活保障率方面作出了“低保標準同城對接、城鄉并軌”的有益探索。一直以來，我國在醫療保障、養老保險、失業保險等基本社保方面存在著東中西城市差異問題和跨城、跨區域對接的程序性問題，也包括同城低保不同標準、城鄉低保二元差異的問題。無錫在新型城鎮化公共服務供給方面，堅持“民生優先、民生共享”的無錫發展新路子，實施無錫城鄉居民“幸福民生工程”，以“無錫問題倒逼無錫改革”為取向，結合無錫城鄉最低生活保障的低保報銷、沖抵、兌現等方面的實際情況，率先在江蘇全省實現了低保標準的同城對接、城鄉并軌，優化了公共服務供給方式，減少了城鄉居民在低保使用方面的不便。

二、新型城鎮化中無錫公共服務體系建設存在的不足

實際上，自國務院2003年提出“建設服務型政府”政策理念以來，無錫市政府就一直努力著手建設一個“服務機制簡便化、服務行為規范化、服務效能績優化”的服務型政府，并結合無錫城市的定位和特點，不斷學習上海、蘇州、杭州等周邊城市先進經驗，及時出臺政策解決城鄉公共服務二元差異問題。近年來，無錫市在新型城鎮化中抓住城鄉一體化發展契機，不斷創新城鄉公共服務體制和機制建設，取得的“惠民”成績在無錫人民心中可圈可點，但也存在公共服務供給中的一些問題，包括對公共服務事業存在財政“養人不養事”、公共服務外包化存在“花錢買效果，效果不明顯”等問題。具體而言，新型城鎮化中無錫公共服務體系建設存在的不足，主要有以下幾點：

（一）城鄉基本公共服務水平和服務質量亟待進一步提升

衡量一個城市的基本公共服務水平和質量的標準可能是多樣化的，可以是行政性指標，比如公共服務財政投入和產出比、公共服務政策執行的績效、城鄉公共服務均等化程度等可數字化的測量，也可以是社會性指標，比如居民幸福感、市民服務體驗感、群眾辦事便民感等質化的測度[2]。隨著經濟社會的發展，無錫市政府在新型城鎮化中推進公共服務供給創新，既取得了公共服務“擴面提標”等方面的成績，也存在著城鄉基本公共服務水平和服務質量亟待提升的不足，比如無錫人均公共服務質量的提升問題、無錫城鄉公共服務供給如何更便民的問題、無錫公共服務供給的財政支撐可持續問題等。以《江蘇省城鎮體系規劃（2015-2030年）》對于“一帶二軸，三圈一極”的“蘇錫?！倍际腥Χㄎ?，無錫處在蘇州與常州之間的核心地段，新型城鎮化背景下如何彰顯無錫在“蘇錫?！笨臻g生產中的“城市建設品質”，不僅需要無錫在農業、工商業、第三產業方面的產業轉型升級和產業結構優化，鞏固無錫城市發展的“經濟硬實力”，也需要無錫進一步提升城鄉基本公共服務水平和服務質量，夯實無錫城市品格提升的“社會軟實力”。

（二）城鄉社會公共設施和公共資源布局有待進一步優化

城鄉社會公共設施和公共資源布局是一個城市公共服務是否便民的重要空間因素。布局混亂或偏離城市人口集聚區，不僅難以滿足城市居民的公共服務需求，也是對公共服務資源的閑置和浪費。正如法國馬克思主義批判哲學家亨利·列斐伏爾？穴Henri Lefebvre？雪在《空間的生產》一書中所言“社會空間由社會生產，同時也生產社會”，“社會資源的優化配置，不僅在于人員中的公平分配，也在于社會空間的有序分配”[3]。城鄉社會公共設施和公共資源布局的優化，不僅有利于城鄉居民享受公共服務資源的效率，也有助于提高城鄉居民從事生產、學習、生活的效率，進而提高城鄉居民對政府的政治信任感和社會認同度。無錫市政府在新型城鎮化中推進公共服務供給創新，不僅構建了公共服務的終身教育體系、住房保障體系、就業服務體系、基本醫藥衛生體系、社會保障體系、養老服務體系“六大體系”，而且試圖進一步優化無錫城鄉社會公共設施和公共資源布局。以2016年整區合并后的梁溪區（原無錫市南長區、崇安區、北塘區）為例，梁溪區根據原有公共服務資源的區域分配不均問題，著力整合新建公共服務設施的空間配置，舊有公共服務閑置的資源進行空間撤并和再造。比如梁溪區公共衛生服務方面，將建成以衛生監督所、疾控中心、婦幼保健所為龍頭，街道社區衛生服務中心（站）為樞紐、社區健康管理責任醫生和公共衛生信息員為網底的公共衛生服務體系等。

（三）城鄉常住人口的基本公共服務供給有待進一步覆蓋

不論一個城市多么發達，城鄉常住人口在基本公共服務供給方面總會存在覆蓋不到的“死角”，而政府所能做的就是盡可能減少公共服務覆蓋的死角，提高公共服務的質量和水平，獲取城鄉居民最大的社會認同度和服務滿意度。無錫在新型城鎮化公共服務供給方面同樣存在常住人口尚未“全覆蓋”的不足。以無錫公共醫療衛生為例，“健康無錫”建設的步伐越來越快，為更好滿足人民群眾多層次、多樣化醫療服務需求，無錫按照國際先進水平的居民健康指標要求，力圖進一步完善社會救助和社會保障體系，到2020年實現城鄉基本社會保險覆蓋率保持在98%以上，實現從制度全覆蓋到法定人員全覆蓋的跨越。共建共享民生新成果，無錫在新型城鎮化持續推動經濟社會發展轉型的同時，也注意到了新型城鎮化發展中人口城鎮化發展滯后于土地城鎮化的問題，而該問題也會影響到無錫城鄉居民共享基本公共服務“覆蓋”的問題。

三、無錫新型城鎮化中推進公共服務創新的可行路徑

正如美國政策學者珍妮特·V·登哈特在《新公共服務：服務，而不是掌舵》所說“現代意義上的民主政府，在從傳統的統治管理到公共行政再到公共服務的路徑演化中，越來越重視市民導向的政府服務績效問題，而新公共服務的理念，不在于政府怎么掌舵于市場和社會，而是服務于公民、追求公共利益、重視公民權、重視人的價值”[4]。從中國特色社會主義“公共服務”本土實際出發，借鑒西方新公共服務理論的有益知識，可以發現人民群眾對于政府提供的公共服務質量和水平，也會有一定的社會期待，并在這種“社會期待——政府滿足”的公共服務供需互動中，鞏固和增強政府的合法性存續基礎。無錫政府在新型城鎮化中推進公共服務改革和創新，既取得了成績，也存在著不足，而進一步推進無錫公共服務創新，需從如下幾點入手：

（一）民生共享：公共服務創新從不均到共享

“共享發展”理念是中國特色社會主義發展到特定階段理論創新的產物，衡量一個城市建設的“軟實力”，關鍵是看這個城市在基本公共服務供給方面是否做到了高水平的“民生共享”。與公共服務供給的“民生共享”、“均等享有”相對的客觀現實是城鄉基本公共服務二元供給的差異存在和城鄉公共服務空間布局不均問題[5]。無錫城市的發展是一個歷史生成的，它不是一個短期建成的“新城”，可以處處得天獨厚的作出“城市規劃安排”，而無錫在公共服務供給方面存在的問題，也是較長時期國家主導“優先發展東部地區”、“優先發展城市”、“城鄉二元制差異化發展”等政策思維造成的，因而當前無錫政策主導變遷的過程，也必定是一個系統的、漸進的、長期的過程。無錫在新型城鎮化中進一步推進公共服務供給創新，首先應更新城市發展理念，實現公共服務供給“民生共享”，其公共服務創新的路徑演化為從城鄉不均供給到城鄉共享服務。一是，無錫公共服務供給不再因“居民身份”不同而不均享有，而是基于公民個體身份作出的公共服務公平安排。這其實也是應國務院2014年《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的要求，即取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，也就應共享公共服務。二是，無錫應進一步優化電子政務系統，及時了解無錫城鄉居民的公共服務動態需求，創新性作出公共服務供給政策調整，更好地讓城鄉居民共享政府的公共服務。

（二）產業支撐：公共服務創新從片面到全面

生產決定消費，某種意義上講，也適用于公共服務領域，即一個地方的生產力水平越高，這個地方的政府所能提供的公共服務水平和質量就越高。新型城鎮化中實現公共服務“民生共享”，并不是片面的強調政府只重視公共服務的財政支出以及分配均等的問題，而恰恰是置于產業發展的生產性服務體系當中，實現公共服務創新“有財政基礎的”可持續發展。馬克思主義認為，“人類歷史的第一個前提是生產活動，物質生活資料的生產勞動是人類社會存在和發展的基礎”，“任何一個民族，如果停止勞動，不用說一年，就是幾個星期，也要死亡”[6]。無錫新型城鎮化中推進公共服務創新，并不是為了“民生公共服務消費”而做“殺雞取卵”、“竭澤而漁”之事，將“公共財政支出”置于“無源之水無本之木”當中，而是要做好“生產性公共服務”和“生活性公共服務”區分，以“生產性公共服務”供給，包括就業創業服務、投資環境服務等，推進無錫農業、工業、第三產業的協調發展，以產業發展的“稅收汲取”作為“生活性公共服務”補給的“財政支出”來源，滿足城鄉居民的醫療、衛生、養老、教育等生活性公共服務需求。在供給側改革背景下，無錫產業轉型升級和產業結構優化調整，同樣也面臨著去庫存、降成本、去杠桿、補短板等方面的壓力?！皦毫D化為動力”，無錫新型城鎮化公共服務供給創新，需要開拓一條產業支撐的“公共服務民生共享”路子，以工、農、商、居等方面的合理配置，順應市場配置的決定性作用，盡力克服市場失靈的負面影響，既要扶持具有早期“幼稚產業”性質的新興產業，又要合理維護傳統產業和基礎工業的發展環境，激活各個領域的生產要素活力，提高社會全要素生產率，促成新型城鎮化的經濟可持續發展，使得公共服務創新從單方面的強調“公共服務”片面發展到配置“產業支撐”的全面發展。

（三）城鄉一體：公共服務創新從區隔到科學

無錫地處“長三角城市帶”，抑或是“長三角城市群”，處在這樣若干城市集聚而成的高密度經濟區域內，城市發展的空間優勢具備，但是城市發展的“錦標賽”競爭模式也日益彰顯著“核心城市溢出壓力”，特別是城市公共服務供給公眾“攀比”方面，核心表現就是一個城市的人才和投資的流進流出比例，即公共服務越好的城市，人才吸引力越足和投資潛力越大[7]。無錫在新型城鎮化中進一步推進公共服務創新，需要優化城鄉公共服務資源的空間配置，實現基礎公共資源和公共服務供給點的空間結構優化，由城鄉區隔配置不均、城區內部配置不合理轉變到城鄉分布相對均衡、城區內部科學配置。無錫推進的公共服務體系化建設，以城鄉資源共用，優化公共資源空間配置，建構終身教育體系、住房保障體系、就業服務體系、基本醫藥衛生體系、社會保障體系、養老服務體系“六位一體”的公共服務機制，避免民生改善政策執行不當，引發公共服務資源分配的馬太效應。具體可從以下幾方面著手：一是優化城鄉科教文衛和娛樂休閑等服務功能的資源空間配置，減少城鄉區隔的不均等供給，實現城鎮內涵發展，提升城鎮發展軟實力。二是合理規劃城鄉居民基本生活服務設施的空間配置，力圖實現城鄉基礎設施的科學化配置，提高規劃水平，合理加大財政投入力度，完善無錫的城鎮道路、污水處理、垃圾處理、供熱、供電、燃氣、供排水、公交、公共信息、電信、園林綠化、便民服務等基礎設施。三是科學布局城鄉生產生活安全的公共服務資源，大力推進以抗震、消防、防洪、防空、排澇、預警等為重點的城鎮安全工程建設，強化安全生產責任制和責任追究制，切實保障無錫城鄉居民能夠安居樂業，共建共享無錫發展的“公共服務”成果。

（四）服務體系：公共服務創新從補缺到普惠

共享發展理念，既蘊含了中國民生改善的普惠性倫理，也是中國對民生公平正義的堅守。正如亞當·斯密在《道德情操論》一書中指出：“如果一個社會的經濟發展成果不能真正分流到大眾手中，那么它在道義上將是不得人心的，而且是有風險的，因為它注定要威脅社會穩定?！盵8]無錫在新型城鎮化中推進公共服務創新，既不能靠“市長”或“書記”的行政命令層層加碼、級級考核、一步到位來達成公共服務的民生共享，也不能簡單的依靠民間社會組織或公共服務外包化解決所有問題。而是要建構一個多中心治理的“公共服務體系”，實現公共服務創新從補缺到普惠的轉變，即從城鄉居民基本公共服務覆蓋的“查漏補缺”到城鄉居民訴求普查后的公共服務科學設置“普惠于民”。無錫新型城鎮化中推進公共服務創新，主要基于了解無錫的民情民意、破解無錫的發展難題、化解無錫的社會矛盾，以公共服務民生共享與普惠為主線，以城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、就業社保、社會治理為內容，合理搭建城鄉居民公共教育、就業社會保險、醫療衛生、住房保障、文化體育、公共交通、生態環境、養老及社會救助等“生存型”和“享受型”公共服務的惠民平臺，形成“互聯網+民需”的公共服務體系。

參考文獻：

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[6]馬克思恩格斯選集：（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：128.

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責任編輯 張小莉