市縣級區域非金融支付發展困境與監管思路

李中堅　趙大志　任天智

摘 要：非金融支付服務打破了傳統銀行業金融支付一統天下的局面，支付市場主體多元化，產品日趨豐富，方便了消費者選擇，活躍了支付市場，但支付服務市場無序涌入、案件頻發、監管缺位等弊端也迅速顯現。在現有制度安排下，市縣兩級人民銀行履行支付市場監管職責，必須轉變監管思路，探索用市場化監管手段管理非銀行支付機構和非金融支付市場。

關鍵詞：非金融支付；金融監管

中圖分類號：F830.46 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（1）-0062-04

非金融支付服務自誕生之日起，經歷了從地下到地上、線下到線上、固定到移動的演變，打破了傳統銀行業金融機構壟斷支付市場的局面，支付市場多元化發展，支付產品日趨豐富，既促進了支付市場快速發展，也增加了消費者選擇，但在包容性增長的背后，區域支付市場無序涌入、案件頻發、監管缺位等弊端也逐步顯現?；鶎友胄腥绾伪O管高度市場化的支付市場，保護消費者權益，護佑支付市場的健康發展，防范區域性支付風險，成為現實而緊迫的任務。

一、市縣級區域非金融支付業務發展狀況

根據《國務院辦公廳關于印發互聯網金融風險專項整治工作實施方案的通知》精神和甘肅省的統一部署，中國人民銀行武威市中心支行牽頭對轄內支付市場進行了聯合清理整頓。清理中發現，由于市縣級區域非銀行支付市場的無審核準入，使監管者很難掌握轄內開展第三方支付業務的非銀行支付機構情況。從市場調查和相關數據看，在武威轄區開展第三方支付業務的非銀行支付機構共有19家。其中，銀聯商務、通聯支付與當地人民銀行有較為正常的監管關系，其它17家支付機構均以代理商形式開展支付業務，無工商登記，無展業報備，無聯系方式。截至2016年7月末，武威市非金融支付機構發展特約商戶數量為5147家，較年初增長9.8%，占全市商戶總量的48.97%；布放POS機具總量為5536臺，較年初增長8.24%，占全市機具總量的49.98%；2016年1-7月累計交易銀行卡收單業務筆數714661萬筆，交易金額364691萬元，分別占全市銀行卡收單業務總量的31.89%和48.17%。據支付業務經營者反映，由于支付業務申請門檻低、投資少、收益期長、操作簡單，越來越多的個體經營者涌入代理人市場，有近兩倍于銀行機構，占據一半收單市場的支付機構基本處于無序迅猛發展狀態。

二、市縣級區域支付市場特征

（一）市場無序進入。隨著支付服務市場的快速發展，受新業態利潤增長快的誘惑，大量的電腦公司（門店）、手機店甚至房屋出租者，紛紛轉而開展第三方支付業務。截至2016年7月底，被調查的19家經營支付業務的機構均有固定的辦公場所，其中，9家有工商營業執照（營業范圍無支付項目），10家無任何經營證照，以自然人身份開展業務，17家機構沒有與人民銀行頒發《支付業務許可證》的合法非銀行支付機構簽訂代理協議，非法人進入市場現象比比皆是，無法追蹤其上線是幾級代理，開展業務所需的POS機、手刷設備等都是通過熟人兜售、市場人員推銷、互聯網聯系購買，灌裝應用軟件后銷售。

（二）業務層層轉包。依據清理結果，可以將支付業務經營或代理的方式大致分類為：一是設立業務部，由支付機構駐省分公司管理，如銀聯商務、通聯支付等；二是“加盟店”式代理，即有意從事第三方支付業務的機構與上家支付公司簽訂代理協議，并交2-5萬元代理保證金后，在一定范圍內代理支付業務經營；三是“入職申請表”式代理，以支付機構名義發展下線，要求填寫入職申請表，收入與售出POS機具和業務量掛鉤，獲得利潤分成；四是直銷兜售，業務人員以支付機構的名義來武威銷售POS機具，發展業務。無論哪種代理方式，在具體經營過程中，都不同程度地存在轉讓轉包問題。由于下游承包公司（代理）普遍沒有資質，在拓展商戶時重視利益，輕視甚至忽視風險管理，違規違法行為頻繁發生，社會影響較為惡劣。

（三）機具管理失控。一些支付代理機構為迅速擴大市場，對特約商戶的拓展、回訪跟蹤和終端巡檢等不到位，未真正落實特約商戶實名制，特約商戶和機具管理形同虛設，沒有嚴格按照相關規定管理商戶，導致設備高費低套、商戶違規移機、私自轉讓、套現等風險隱患頻發。4月份，某支付機構退出甘肅市場，人行武威中支對11戶特約商戶進行上門清理，其中有8戶由于層層轉包沒有找到商戶，其余3家客戶終端登記資料、工商注冊登記資料嚴重失實。

（四）支付案件多發。由于第三方支付市場準入方式五花八門，監管者法律依據空白，管理手段缺失，導致支付結算領域風險事件頻發。部分非銀行支付機構法制、合規意識淡薄，內控制度落實不到位，違規跨區域安裝或兜售移動POS設備、以價格戰的方式惡性競爭、不及時清算甚至截留清算資金等問題十分突出。從武威市的情況看，非法支付機構的設立、違規疑似套現、銀行卡詐騙、電信詐騙等案件時有發生，2016年以來，發生支付案件37起，涉案金額1209.8萬元，給社會公眾財產帶來損失的同時，擾亂了轄區正常的金融秩序，影響社會穩定。

（五）市場監管乏力。一是高度集中的非銀行支付機構市場準入、退出管理與支付市場屬地監管矛盾突出。人行市縣級支行在市場監管或授權進行市場監管時，往往對轄區市場經營者及其經營地點、產品、聯系方式等要素難以獲悉，有時候明知有些支付服務違規，甚至有消費者投訴欺詐，也缺乏明確的法律依據予以處置，只能通過聯合執法形式，借助公安、工商力量予以取締。法律依據和監管手段的缺失，致使基層央行無力履行屬地監管職責。二是大部分非銀行支付機構分公司管理缺位現象比較突出。與外包服務機構合作時，對合作對象盡職調查不全面、不系統，看重合作者營銷能力和客戶群體，輕視相關資質、專業能力和從業經驗。調查發現，支付機構除在機具安裝時對商戶進行必要的操作培訓外，基本沒有履行商戶檢查責任，對特約商戶經營狀況、機具管理與使用、業務系統安全性等心中無數，內部管理薄弱，風險意識淡漠，業務開展不規范，展業和終止業務隨意?！盁o力監管”和“無視監管”，導致支付市場無序競爭，亂像叢生。

三、原因分析

制度缺陷、利益誘導、監管缺失是市場混亂的主要原因。對非銀行支付機構及其業務的監管主要依據是中國人民銀行于2010年頒布的《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行[2010]2號令）及細則等規定，配套制度大多數是以辦法、實施細則等形式下發，法律約束效力層級較低，使基層行對非金融支付機構缺少有力的抓手。支付市場廣闊的發展前景，使得支付機構不惜損害產業長遠發展爭奪客戶資源。一些支付機構放松對外包服務商審查，降低外包服務門檻，不嚴格審核代理機構申請資料，有的代理商僅用2000元購買20臺POS機具就可以開業，有的把購買到的機具分包給親戚朋友幫助銷售。一些支付機構開展銀行卡收單業務時鉆政策空子，隨意套用MCC碼，篡改交易信息，甚至縱容套現行為，給市場健康發展帶來風險隱患。一些機構依法經營意識淡薄，違反銀行卡收單業務管理基本要求，特約商戶準入管理不規范、商戶實名制落實不到位、未嚴格審核特約商戶營業執照等證明文件，導致虛假商戶、套碼、移機情況多發。一些機構為了搶占客戶資源，違規降低刷卡手續費標準，隨意布放移動POS機具，開展低價競爭，惡意排擠經營規范的收單機構，擾亂收單市場秩序。非銀行支付業務發展不斷電子化、網絡化，可以不在業務拓展地區開立清算賬戶和設立分支機構，致使基層人民銀行難以及時掌握支付機構的入市展業情況。

四、加強市縣級支付市場監管的對策思路

支付業務在本質上具有金融屬性，支付機構也不同于一般的工商企業，屬于高風險行業，在業務發展的同時必須同步加強風險管理。在實踐中我們探索的監管思路是：法律先行，系統支撐，自律與監管相結合，以市場化手段規范和管理非金融支付服務市場。

（一）完善非金融支付服務法律體系。盡快完善法律監管框架，使監管內容涵蓋支付機構組織、支付服務和交易等方面，提高非金融支付機構監管工作的立法層次，將相關部門規章、規范性文件提升為法律條款，盡快建立適合我國國情的支付機構監管法律體系。

（二）建設非銀行支付機構監管系統。建設非銀行支付機構監管系統，實現監管信息共享，實施全方位監管。一是嚴把非銀行支付機構準入、退出關。將該系統與公安部門公民身份驗證和工商部門登記注冊系統相聯，實現法人（非銀行支付業務經營者）身份聯網核查。二是有《支付業務許可證》的合法非銀行支付機構將簽約外包（代理）機構（商）信息上傳到該系統中，便于基層人民銀行對代理機構（商）資質核實。三是銀聯及時將所有非銀行支付機構分區域展業情況向系統推送，人民銀行基層分支行根據系統數據按屬地監管原則對非銀行支付機構展業情況進行跟蹤監管。四是根據非銀行支付機構展業情況，基層人民銀行向非銀行支付機構總部（公司）發出監管函，法人支付機構應予積極配合，上下聯動，聯合整治，共同規范第三方支付市場。

（三）探索適應新形勢的市場化監管手段。國務院2016年“放、管、服”改革工作要點指出，要繼續加大放權力度，加快構建事中事后監管體系，推進市縣兩級市場監管領域綜合行政執法改革，強化基層監管力量，落實監管責任。按照國務院和人民銀行監管改革思路，市縣兩級行履行支付市場監管職責，就必須轉變監管思路，探索市場化監管手段。

1.建立支付市場進入信息收集機制。在淡化機構監管的前提下，加強支付機構事中事后監督，首要任務是如何解決監管者與市場參與者信息不對稱的問題。

（1）設立信息收集管理平臺。利用互聯網搜索引擎，通過微信、QQ等公眾網絡平臺尋找轄區開展支付業務的代理機構（商），訂閱地方平面媒體，定期搜集廣告，掌握進入本地市場的支付機構信息。

（2）建立同業監督制度。制定區域性同業監督辦法，充分利用銀行業金融機構、合規第三方支付機構市場營銷人員貼近市場、了解市場的優勢，要求其以一定的形式報告展業過程中發現的、新進入市場的非金融支付機構情況和動態。

（3）建立機構信息查詢制度。人民銀行通過一定方式向社會公布正規非銀行支付機構名錄，允許消費者向監管機構查詢支付機構合法性信息，反饋支付機構經營中的問題，鼓勵社會公眾參與市場監督，投訴違法行為。

2.建立非銀行支付機構風險分類管理機制。隨著入市機構數量增多，傳統的監管方式已經不適應監管要求，監管部門應引入大數據設定風險評估指標，定期對支付機構進行風險評估分類，針對不同風險的機構，采取不同形式的監管，低風險機構宜采取走訪、調查、詢問等方式，高風險機構應采取全面深入的現場檢查。

3、建立支付市場稽查機制。成立支付市場稽查大隊，根據支付信息管理員提供的支付機構合法性審查信息，快速查處非法運營的支付機構。支付管理部門根據工作需要和市場運行狀況，組織對支付機構合規經營情況檢查。根據非銀行支付機構的風險評估結果，分別采用部門內聯動、跨部門聯動、區域聯動等監管組織模式，對非法進入支付市場的機構予以取締，必要時采取法律措施。

4、建立省市縣三級聯動機制。根據屬地備案原則，人民銀行副省級以上城市中心支行建立備案支付機構信息通報制度和市縣市場進入告知制度，要求支付機構省級分公司將進入市縣市場基本情況告知當地人民銀行，便于當地人民銀行根據經營情況和市場反應，實施市場監管。人民銀行市縣支行也要及時向上級行報送當地支付機構合規經營情況，以利于上級行及時掌握，采取措施防范風險。

參考文獻

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Abstract：Non-financial payment services have broken the situation that the whole financial payment business is controlled by the traditional banking industry. The diversification of the payment market and increasingly rich payment products provide convenience for consumers to make a choice and make the payment market active. However， the disorder influxes of the payment service market， frequent occurrence of illegal cases and lack of regulation have been happening quickly. Under the existing institutional arrangement， in order to fulfill their regulatory duties of the payment market， it is necessary for municipal and county-level sub-branch of PBC to transfer regulation ideas， to be centered around ideas of “streamlining administration and delegating power， combination with delegating power and strengthening regulation， and optimizing service”， and to explore to apply the market regulation methods to manage non-bank payment institutions and non-financial payment market.

Keywords： non-financial payment； current situation of the development； regulation idea

責任編輯、校對：陳參軍