從獨立重建到合署辦公 監察體制改革前傳

張恒+易萱

國家試點監察委改革的消息公布不久，深圳市監察部門發生了一場“遲到”了23年的變革。

這場變革開始于1993年。當年中央決定，中紀委、監察部合署辦公，“一個機構兩塊牌子”。之后，全國各地紀委和監察部門也陸續跟進。

“我記得深圳也想合署辦公”，紀檢監察學院前副院長、制度反腐專家李永忠接受本刊采訪時說。李永忠曾在中紀委研究室工作，據他回憶，當時中紀委書記尉健行提出，是否可以留下深圳維持各自獨立工作的狀態，“我感覺，他的想法是不搞一刀切，既有合署辦公的，也保留不合署辦公的，通過一段時間運行，再比較兩種模式的利弊得失”。

一直到2016年12月2日，深圳市才召開會議，宣布經廣東省委、省政府同意，深圳紀委和深圳市監察局實現合署辦公。

自1949年中央相繼成立人民監察委員會和中央紀律檢查委員會后，這兩個反腐機構經歷過數次變化，甚至一度被撤銷，每一次變化背后都有著復雜的原因。

鄧小平拍板

1992年10月19日，中共十四屆一中全會上，尉健行當選為中共第十四屆中央政治局委員、書記處書記，同時他也開始擔任中紀委書記。第二年，中共中央和國務院做出決定，讓中紀委和監察部合署辦公。

當時的監察部就是尉健行主抓建立起來的。自1959年，監察部受到嚴厲批評并被撤銷后，中國沒有再建立行政監察機構。文革期間，經過改名、改組之后的中央監察委也被撤銷，直到文革結束才重新成立。一直到1980年代，中央對領導干部的反腐工作都由新成立的紀委負責。

1986年2月，在第六屆全國人大七次會議上，安徽代表團提出議案，希望能恢復行政監察制度，這個建議在當年也得到其他代表和政協委員的支持。

第六屆全國人大常委會秘書長王漢斌在其回憶文章中寫道，早在中共十一屆三中全會后，主持人大法制委員會工作的彭真，就曾經主張國務院設立監察委員會或監察部。他按照要求，前后寫了三次報告，但中央對此存在不同意見，一直沒能做出決定。

1982年，中國決定修改憲法，彭真再次提出這個問題，但在中央層面仍然沒能取得共識，這個問題并沒有寫入憲法，只是在八十九條關于國務院的職權里寫了“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”，為以后設立監察部門留下法律依據。

鄧小平也支持重建監察機關。1980年代國內反腐壓力很大，1982年鄧小平就說過，自改革開放以來，“相當多的干部被腐蝕了。卷進經濟犯罪活動的人不是小量的，而是大量的。犯罪的嚴重情況，不是過去‘三反、‘五反那個時候能比的”。

在這種形勢下，鄧小平認為只靠中紀委反腐已經開始顯露一些問題。王漢斌回憶，“小平同志講，腐敗一部分是黨內的腐敗，有些是政府官員的腐敗，有的還是黨外的，現在處理腐敗總是都由中紀委管，會使人誤以為腐敗都是黨風腐敗。國務院還是要設監察機關，專管政紀問題?！?/p>

“1986年是鄧小平集中談政治體制改革最多的一年”，李永忠向本刊記者回憶道，當時他還談到了黨政分工的問題。

鄧小平當時認為，糾正不正之風、打擊犯罪活動中，屬法律范圍的問題，由黨的紀律部門管不合適?！埃ㄠ囆∑秸f）黨要管黨內紀律的問題，法律的問題應該由國家和政府管。這是一個黨和政府的關系問題，是一個政治體制的問題?！蓖鯘h斌回憶道，時任中央政治局常委、中央書記處書記胡啟立讓他再寫一份請示報告，這次很快批準了。

“過去中紀委查處的案件有70%-80%屬于政紀范圍，”1987年，尉健行擔任監察部長后，接受媒體采訪時說，“黨政職能分開后，紀委不處理政紀案件，一些部門的紀檢組也將逐步撤銷?！?/p>

“脫離黨的領導”

重新設立監察機關的報告批準后，國務院有關領導找到王漢斌商量具體事宜?！拔艺f彭真同志的意見是最好設國家監察委員會，權力大一點，可以管各部委的部長、主任，實在不行也可以設監察部?！蓖鯘h斌說，當時國務院方面建議還是先設立監察部。

監察部此前確實有過權力“大一點”的時候。

中共開始設立監察機構，要追溯到1927年的中共中央監察委員會，這是中紀委的前身。行政監察機構則是從解放戰爭期間建立的。1948年8月，華北人民政府成立了人民監察院。1949年新政權建立后，中央領導就開始討論在全國范圍內設立行政監察機構的事情，并于當年10月19日成立了中央人民政府政務院人民監察委員會。1954年，政務院改為國務院，監察委員會也改為監察部。

新成立的監察機構發展非常迅速，據統計，到1953年底全國共建監察機構3586個，不但各級政府，連國企和合作社也都納入監察范圍。人民監察委員會還推行了監察通訊員制度，要求各級監察委發動群眾展開監察工作。到1954年底，全國共有人民監察通訊員78000人。當年四川省光是上半年就立案684件，只有37件為監察機關發現，其余線索都來自監察通訊員或群眾舉報。

“這是一個遍及各地的官僚網，用以檢查工業經濟部門中的低效和腐化現象，防止和反對地方部門偏離國家經濟的指導和指標?！泵绹鴼v史學家莫里斯·邁斯納在《毛澤東的中國和后毛澤東的中國》里寫道，“這是效仿蘇聯的機構和蘇聯外部經濟監督體系而建立的?！?/p>

按照最初設定，各級監察機關均實行“雙重領導”，即監察機關接受上級監察部門和同級黨政領導，以同級的黨政領導為主。對于這種設置，監察系統內部也存在不同意見。1958年3月，第三次全國監察工作會議召開，劉少奇就談到這個問題：“雙重領導是中央的既定方針，既然有人對雙重領導思想不通，多數監察機關還是雙重領導，個別的保留垂直領導，再試試看，但須與部門領導協商取得同意?！?/p>

這種嘗試并沒有持續多久，在當時，對監察機關的批評已經出現了。有批評者說它們實行“垂直領導”和推行“事先監督”（干預了行政部門工作），指責監察機關“脫離黨的領導”。1958年10月，國家監察部黨組向中共中央做報告，檢討監察機關“脫離黨的領導”的錯誤。這份報告還建議將監察部合并到中共中央監察委員會，采用一套機構，兩個招牌的辦法。

中央批轉了這個報告。1959年4月28日，全國人大做出決議，宣布撤銷監察部。地方以及派出機構的監察人員劃歸黨的監察委員會（原中央紀律檢查委員）。黨的各級監委不但對黨員個人施行監督，而且對各級國家行政機關和國家工作人員施行監督。

集中反腐力量

1986年11月，國務院向全國人大常委會提出了建立監察部的議案，之后很快被通過。接下來就是長達半年的籌備期。1987年5月，尉健行從組織部調任監察部擔任部長一職，兩個月后，新的監察部掛牌成立。不過直到掛牌，監察部的籌備工作都沒有結束。

由于行政監察工作長期停擺，監察部工作人員從哪里來成了一個大難題?！爱敃r監察部主要領導是中組部調過來的，中組部一些司局級干部也都過來了?！崩钣乐艺f，除此之外，中紀委也抽調了一些干部到監察委，比如中紀委紀檢三室副主任張厚模就調到監察部。還有一些人來自其他部委，比如氣象局。

很多人沒有辦案經驗，這個部門可以算是新成立的，其前身又遭遇過“脫離黨的領導”等問題。一開始，監察部的工作推進非常困難。原本計劃到1987年底，就要建立起縣級以上的監察機構，但尉健行當時承認，實際上只能做到一些重點城市完成籌建工作。

推動各級建立行政監察機構外，尉健行也在思考以后是不是要擴大監察范圍的問題。他接受媒體采訪時舉例道，“對數量眾多的鄉鎮企業工作人員及中外合資、合作企業的中方人員要不要監督？”

“監察部組建后，正好趕上了十三大中央提出繼續打擊經濟犯罪斗爭的需要?！崩钣乐蚁虮究貞?，當時中國在對外經濟領域出現了很多腐敗問題，尉健行決定嚴厲打擊。

1987年11月29日，監察部召集全國監察廳局長開座談會，尉健行要求監察機關半年內，對有對外經濟合同的部門和單位，全部清理一遍。

據張厚?；貞?，監察部成立之初，尉健行曾問過他應該怎么推進相關工作。張建議他要辦案子，而且重要的案件一定要見報，這樣才能讓公眾知道監察部的存在。

他們也確實是這樣做的。衛生部一個部門以權謀私的案子被查處后，監察部不但舉行了新聞發布會，而且還在《人民日報》頭版公布了案情。

除此之外，監察部還經常與中央新聞單位聯系，因為這些單位常能收到群眾舉報信件。辦理一些困難的案子，尉健行更是會親自出馬，為辦案人員掃清障礙。

監察部的工作逐漸運轉正常，而且成效顯著。單是1991年，全國監察機關就受理監察對象違紀問題超過16.7萬件，立案調查52039件，結案46171件。

除了各級政府建立的監察機構外，監察部還向一些重點單位設立了派出機構。1950年代監察機構設置的人民監察通訊員制度也得到恢復?！安簧俚胤狡刚埩艘恍┤嗣癖O察通訊員、信息員、聯絡員，”1992年1月，尉健行回答記者提問時說道，無論監察部還是地方監察機構，都形成了一個監察信息網絡，“使得案件線索有了穩定的來源?！?/p>

這種狀況一直持續到1993年，中央決定讓中紀委與監察部合署辦公，自此，監察部不再獨立進行行政監察工作。據當時中紀委、監察部新聞發言人介紹，這次變革基于“合并職能相似部門，保留職能不同部門，加強薄弱部門”的原則，更加集中反腐力量。而這種合署辦公的機制，也自此一直延續到現在。