法國：從中央集權走向地方分權①

張 敏

前 言

法國一直是典型的中央集權制的國家。在法國作為現代國家形成的歷史進程中，中央集權曾是促進國家構建，提高民族凝聚力，從而實現國家強大和民族團結的重要手段。然而，伴隨著民主政治和經濟發展的需求，地方分權(décentralisation)的思想不斷發展，法國走上了從中央集權到地方分權的改革之路。

一、地方分權的啟蒙與發展

法國以中央集權為特色的政府形態的形成是歷史發展的結果，也是歷史發展的需要。在封建割據的地方勢力統一為一個強大的國家的進程中，中央集權是促進國家構建，形成民族統一，提高民族凝聚力，從而實現國家強大和民族團結的重要手段。法國的中央集權特色就完全是封建君主王朝形成過程中產生的，權力集中于國王。正如太陽王路易十四所說：“朕即國家”。權力的集中不僅促進了統一國家的形成，從國家管理的角度上來看，也不無便利之處：在特定的時期、特定的條件下，中央集權能夠使國家的管理更平等公正，更經濟有效*《 Droit administratif : la centralisation 》 , http://www.lemondepolitique.fr/cours/droit_public/principes/centralisation.html. 訪問日期：2017年10月20日，下同。。

1789年法國大革命的時候，國家的結構已經具備非常明顯的中央集權特征。大革命之后執掌政權的雅各賓派繼續加強中央集權，以此鞏固革命勝利的成果，保證國家的統一和完整，并且借以在全國范圍內更好地實現大革命所倡導的公民的平等權利。在拿破侖統治時期開始實行總督(préfet)制度?？偠绞侵醒胝拇?，由拿破侖本人，即當時的第一執政、后來的皇帝，親自任命和委派?？偠绞歉魇〉奈ㄒ恍姓啄X，負責管理地方事務?？偠饺蚊?000人口以下的市的市長及其副手，并向第一執政及后來的皇帝建議其余市的市長人選。省總督以下還有區總督，他們和市長鎮長一起，形成了中央集權國家管理的中堅力量*《 La chronologie de la décentralisation 》, http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation/chronologie/.。

盡管長期以來中央集權的傳統占據主要地位，地方分權的要求和呼聲卻一直此起彼伏。相對于“中央集權”的“地方分權”一詞體現了法國人民的改革要求。早在法國大革命之后的國民公會中，吉倫特派就與雅各賓派意見相左，主張地方擁有更多的自由和權利，實行一定程度的地方分權，只是在當時的形勢下，這一主張不可能得以實施。

隨著時間的推移，民主進程要求增強地方公共管理的能力和權力，地方分權的呼聲日益高漲。主張中央集權和地方分權的勢力輪回往復，隨著時代的更迭，中央和地方的權限此消彼長的趨勢日益明顯，但其中也不乏反復和倒退。1831年，統治法國的七月王朝通過法律，恢復了拿破侖執政時期取消的省議會和市議會的選舉，其后，省長和市長的行政權得以承認。到了第三共和國時期，地方民主的基礎才真正得以確立：1871年8月10日和1884年4月5日通過兩部法律，首次從法律角度確認了法國地方機構的基本框架：地方選民的權利得以加強，中央和地方就權限的劃分達成一致，省總督依然是各省的行政長官，而經由普選產生的省議會則對省級事務進行審議；除巴黎市外，各市的市長由市議會選舉產生，既是市鎮的行政長官，又是中央政府的代表。在法國歷史上，這是第一次明確的保護地方自治權的行動，省和市鎮由此獲得了明確的地方行政單位的身份*法國內政部網站：https://www.interieur.gouv.fr/Le-ministere/Prefectures/Organisation.。然而，這兩項法律也不乏模糊和不足之處：盡管沒有省總督的首肯，省議會依然能夠做出一些決定，但是，它卻沒有對省內事務的總決定權，只能對經濟問題和日常管理發表意見，總督依然是省內唯一的行政長官。地方民主權并沒有得到承認，各地方的地域經濟、政治、文化特色仍然被抹殺，1871年和1884年的這兩部法律建立的是一個單一的機制，各省、市，不論大小，一視同仁。

此后，真正有利于發揚地方民主和給予地方更多自主權的改革在法國遲遲沒有出現。因為在法國的傳統中，單一制的國家(état unitaire)一直等同于中央集權, 權力集中于中央政府，各地方行政單位只能扮演分工者的角色，地方行政管理機構絕不能影響中央權力機構。這一根深蒂固的傳統思想極大地阻礙了地方分權的實現，甚至在地方分權的進程中造成倒退。

直到1945年之后的第四共和國時期，地方行政單位(collectivités territoriales)自治的原則才首次在憲法中得到承認。1946年憲法的第85條首先宣布：“單一的、不可分割的法蘭西共和國承認地方行政單位的存在”，并且同時宣稱：“地方行政單位由民選議會實行自治”， “議會做出的決定由市長或議長保證執行”。1946年憲法以此確定了地方自治的原則，地方行政單位作為國家政治體制中的一員得以承認，地方公共權力作為公共權力的一部分，成為民主政治權利的基礎*《 Historique de la décentralisation 》 , https://www.collectivites-locales.gouv.fr/decentralisation.。

然而，地方自治的觀念在政治上和文化上依然受到不小的質疑，被視作對統一的共和國的潛在威脅，加之第四共和國內閣政府不穩，更換頻繁，這些憲法條款大多仍停留在字面上，沒有得以具體實施。

1958年的第五共和國憲法從表述上看似乎更為謹慎。憲法第72條第1 款只是簡單地重申：“共和國的地方行政單位是市鎮、省和海外領地?！?第2款則宣布 : “地方行政單位由民選議會在法律規定的范圍內實行自治?！备鶕椃ㄎ瘑T會的解釋，地方自治的內容相當廣泛，主要包含以下幾個方面：地方行政單位享有不同于國家的獨立法人地位，擁有相應的權利和義務，在規定范圍內自由決定地方事務，擁有財政權，等等。不過，與第四共和國時期的情況類似，地方自治依然被視為共和國的“單一性”的對立面，因此，在第五共和國初期，地方依然沒有擁有真正的自主權*資料來源：同上。。

與此同時，隨著社會經濟的發展，地方分權的重要性和必要性也逐漸得到認識和肯定，地方分權成為大勢所趨。在20世紀50年代的法國，鐵路、公路乃至航空線路，都呈星形，以巴黎為中心向四周輻射分布，巴黎因而成為交通匯聚之處，進而成為經濟文化商業交流中心。巴黎地區在工業和第三產業方面都無可爭議地成為全國的“霸主”，吸引了越來越多的工商企業，幾乎所有大型企業都謀求在巴黎再次發展。巴黎地區這種無序擴展及其在全國政治經濟中所占的超大規模，越來越阻礙法國其他地區的發展。 中央集權造成了經濟力量的集中，引發了越來越嚴重的地區發展不平衡，這一弊病促使法國政府實行改革，在全國范圍內更好地分配經濟活動。20世紀60年代初，法國政府決定建立經濟大區，每個大區由鄰近的幾個省組成；每個大區成立一個省際會議，并任命一個總協調人，就經濟發展的第四計劃和領土整治，會同私人經濟社團來統籌并協調基金的分配和使用。1964年3月的法令則將各大區的協調機構規范化和制度化，總協調人由省長兼任，改稱為大區長(préfet)；1972年，大區正式成為法國的公共機構。這些政策對促進法國地方經濟的發展起到了很好的作用：從1955到1975年的20年間，3000個向地方轉移工業中心的方案在外省創造了40萬個就業機會, 法國東西部地區和巴黎大區在工業和第三產業方面的差距明顯縮小*Matthew Wendeln, 《 L’égalité territoriale en France : la ran?on de l’histoire 》, Métropolitiques, 12 mai 2014. http://www.metropolitiques.eu/L-egalite-territoriale-en-France.html.。不過，各地方行政單位依然缺乏民主自治權，而只是中央政府權力的執行者。

二、20世紀80年代的第一次地方分權浪潮

真正意義上的第一次大規模地方分權改革浪潮出現在20世紀80年代，社會黨初次執掌政權之后。社會黨在綱領上一直把“法國式的社會主義”作為一種理想的社會制度，而權力下放則是“法國式的社會主義”的重要內容。密特朗(Fran?ois Mitterrand)在競選綱領中就提出要改革地方行政體制和地方管理制度，甚至提出要取消中央任命的省長制度，以推動地方政權走向民主化，實現地方自治、民眾和民間參與的新的公民制度，建立起新型的中央與地方的健康平衡關系。在這種思想指導下，在總理皮埃爾·莫羅瓦(Pierre Mauroy)和內政部長、改革派人士加斯通·德菲爾(Gaston Defferre)的共同努力下， 左翼政府促使國民議會于1982年3月通過了《關于市鎮、省和大區的權利和自主權的法令》，確定了分期分批向地方分權的原則。

在這一原則的指導下，一系列法規文件相繼出臺，聲勢浩大的地方分權改革開始了。其內容主要包括*《 Quel bilan pour les actes I et II de la décentralisation ? 》 , http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation/decentralisation-faits/.：

第一，增加行政層次，大區成為地方行政單位，設大區議會和大區議會議長， 地方行政體制成為中央-大區-省-市鎮4個層次；

第二，每個地方行政單位的行政權由國家代表的手中轉到了民選代表的手中，地方民選機構的權力得到加強。大區議長和省議長分別由大區議會和省議會選舉產生， 是地方的最高行政長官，分別領導大區和省的各行政部門；市長由市議會選舉產生， 既是中央政府代表， 又是市鎮的最高行政長官， 既執行中央政府的法規法令， 又要起草決議和財政預算， 執行市鎮議會的決定：中央政府任命指派的大區長和省長改稱“共和國專員”(commissaire de la République)， 不再兼任地方行政首腦，不再直接插手地方事務，作為國家代表，統一領導中央駐地方的機構，保證法律在地方的實施并監督其行政工作，負責聽取并向法國總理轉達大區議會及其主席的意見；

第三，擴大了地方政府的權力。各級議會除有權處理本地財政預算以外， 還有權處理城建、交通、教育、住宅建設等事務。各級地方行政單位在職能、職權上各有偏重，大區的主要職能范圍是經濟計劃和社會發展，省的主要職能是管理社會醫療和社會安全保險費用，市鎮的主要職能是市鎮規劃和建設；

第四，國家對地方政府行為的監督大為減少。地方政府做出的決定，只要不違反國家的法規法令，無需通過中央政府的批準。中央政府對地方政府的監督主要成為對其“合法性”的監督，并且由過去的事前行政審批變為事后法律監督，監督權主要由總理、各部部長、大區長、省長、行政法官和審計官員等行使。

經歷了近兩個世紀的中央集權之后，地方民主自治的權利終于得以具體實施。20世紀80年代的這次地方分權改革，增加了地方的生機活力，調動了地方的財力、物力和人力，使各地的地方自然資源、人文資源優勢得以發揮，減少了區域經濟發展的不平衡，增強了公共服務管理機構的責任心，促進了國民經濟的發展。同時，通過加強地方政府機構的權力，還緩解了高度官僚集權現象，減輕了中央的行政負擔，簡化了審批手續， 減少了文牘數量，從而提高了行政效率。

三、進入新世紀：“二次分權改革”

自此，地方分權成為一股不可抗拒的潮流，不論是左翼政府還是右翼政府，都始終堅持權力下放、地方分權的政策。20世紀90年代，地方分權的重點放在如何更好地加強市鎮間的合作上。同時，地方政府還擁有了一些新的職責，如職業培訓(1993年)、社區生活多樣性(1995年)、環境保護(1995年)、年輕人就業(1997年)和組建城市警察(1999年)等；1995年頒布了領土政治與發展綱要，1999年頒布了領土持續整治綱要，2000年頒布了有關新城市和團結一致的地方行動新領域的法令*《 Les grandes dates de la décentralisation 》 , http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/grandes-dates-decentralisation.html.。

2003年拉法蘭(Jean-Pierre Raffarin)政府上臺之后，通過修改憲法的形式，將地方分權改革推到了前所未有的高度。修改后的憲法第一條就宣布：“共和國的組織結構屬于權力分散型”，地方分權的改革由此拉開新的一幕 。在法蘭西共和國的歷史上，憲法這一國家的基本大法首次宣布：“共和國的結構屬于權力分散型”，也就是說，從憲法的角度確立了地方行政區的法人地位及其公共服務能力，承認地方與中央共享公共行政決策權。憲法同時規定，權力分散不能損害國家的統一與團結。此外，大區的法律地位得到了確認，大區與省、市鎮一樣，成為地方行政單位。

從2004年開始頒布的一系列法令將此次“二次分權改革” ( Acte II ) 的內容加以細化*《 Qu’appelle-t-on “acte II” de la décentralisation ? 》 , http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/apparition-collectivites-territoriales/qu-appelle-t-on-acte-ii-decentralisation.html.：

第一，地方行政單位被賦予新的職能。中央管轄的某些職能轉交給地方，認為地方會很好地實施這些職能。允許國家立法機構、政府在向地方政府轉讓職能過程中，頒布和實施一些臨時性試驗法規。這些法規在一定時間內可以與現行法規相抵觸。同時，允許地方政府對臨時性試驗法規進行修改，認為這種修改對此后確定賦予地方政府行使職能的相關法規是有益的。當然，對于臨時性試驗法規有嚴格的規范，它不能涉及那些用以確定公共自由以及憲法權利基本條件的標準。試驗期內，新老規章實行相互輔助的原則，是共存的。試驗期結束后，選擇最合適的規章，優勝劣汰。

第二，增強地方行政單位財政自給能力，分三步進行：1、從憲法上認可地方行政單位擁有“對所有稅種全部或部分地征稅”的權利。這樣，地方政府不僅可以征收地方稅，而且可以從國家獲得一部分轉讓的稅收。2、從憲法上認可地方政府可以根據有關法規確定的幅度，自行確定不同的稅率和稅盤。3、規定國家與地方政府之間的所有職能轉讓均包括轉讓相應的財權。

第三，在權力下放的同時，給予地方公眾更多的民主和發言權。具體體現在：1、允許地方政府在其權限范圍內組織當地公眾對重要決定進行投票表決，而不是以往那樣的意見咨詢，這樣，地方公決將不再只具有參考性，而是起到決定性的作用。2、地方選民有請愿權，可要求當地政府將其管轄內的任何問題列入評議大會的議事日程。

第四，海外行政單位(collectivité d’outre-mer)將實行“特殊的立法原則”，而不再像以往那樣實行與法國本土相同的“似同立法原則”(principe d’assimilation législatif)。這一變化考慮到海外的特點，可使當地政府管理具有更多的靈活性。具體地說，根據新的法律原則，海外行政單位可以自行頒布該地涉及就業、公司成立和自然遺產保護方面的法律規定。然而，海外行政單位的行為仍然要受到憲法第34條款的約束，即不能改變議會這一最高立法機構與政府之間的關系。涉及地方政府自由度、權限和財源等基本原則的法令只能在國民議會表決通過。

此次改革的引人注目之處， 首先在于它賦予大區與省、市鎮同樣的法人地位，從憲法上確認法國的行政體制由原來的中央-省-市鎮3個層次改為中央-大區-省-市鎮4個層次。雖然從1955年起，大區就已經作為一個地方行政單位而存在, 但是直到這次修憲，大區才被正式列入國家行政區劃體系之中；其次，從公共行政學角度來看，臨時性試驗法規的實施有助于國家的政策決策更貼近各地區的實際，使地方行政單位擁有更多的決策權；地方公民投票表決制度的建立，則使公民個人能夠更多更好地參與對地方事務的決策。還有不可忽視的一點，就是地方行政單位擁有了更多的財政自主權，從而能夠保證地方政府的職能得以更好的發揮，并促進地方經濟發展。

此番改革圍繞地區之間的親密性和協調性兩個原則展開，并遵循政府確定的具體日程安排，通過憲法補充法的形式來實現具體而迅速的從中央到地方的權力轉移。通過新一輪向地方行政單位的移權，大區作為“地區發展、人員培訓的戰略地域”，在高等教育、經濟介入以及福利政策方面獲得更大的自主權，從而成為“歐洲性的地區”；而各省作為“承擔親密和團結任務的機構”， 致力于協調各方在兒童教育、兒童補貼以及對殘疾人的幫助等政策上的合作， 同時，各省在國家級公路的建設維護以及國民中學教育上也將發揮更大的作用。市鎮作為基本單位，本著“就近”原則，為公民提供各種服務。

四、深化改革的第三步：“地方公共行動現代化”

如果說1982—83年間密特朗上臺伊始實行的第一輪權力下放的體制改革是地方分權浪潮的第一波，那么2003—07年的“第二次浪潮”(Vague II)則從深度和廣度上進一步強化了權力下放的體制，這兩次大規模的改革取得了相當的成果，也得到了民眾的普遍認可和接受。然而，地方分權改革并沒有解決長期困擾法國的地方行政單位劃分過細(中央、大區、省、市鎮四級)，行政體系過散、過多的弊病，甚至還帶來了新的問題。權力下放伴隨而來的財政劃轉問題、地方稅收問題，一直是各級地方行政機構和中央政府的頭號難題，各級地方行政機構的重復、交叉投資的現象屢見不鮮，造成資源的浪費；伴隨著權力的下放，大區、省、市鎮和國家的關系始終存在理不清、調不順的狀況，各種職責和權限的劃分和轉移是分多次進行的，其間缺乏必要地協調，造成了職權的交叉、重疊，決策程序冗長而繁瑣，“誰干什么？”(qui fait quoi ?)的問題屢次被提出；各級地方行政機構之間，特別是各市鎮為了整合資源、加強合作而形成的各類名目繁多的市鎮合作委員會(commission départementale de la coopération intercommunale)、市鎮工會 (syndicats de communes)等機構，更加劇了地方行政管理的混亂局面……

因此，當2007年薩科奇當選總統之后，地方分權改革的重點發生了巨大變化。前兩次改革主要圍繞權力的“下放”，而此次改革的重心集中在地方財政稅制改革和變四級行政單位為三級(將大區和省合并)。2008年10月22日政府下令成立了以巴拉迪爾(Edouard Balladur)為首的由各方專家組成的“地方行政單位改革委員會”，研究如何簡化行政結構、明確職權并合理利用地方財政資源。經過兩年多的調研、討論，在2010年頒布了《地方行政單位改革法》*《 Qu’est-ce que la modernisation de l’action publique territoriale entreprise en 2012 ? 》 , http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/evolutions-collectivites-territoriales/qu-est-ce-que-modernisation-action-publique-territoriale-entreprise-2012.html.。本次改革著力點在于理順大區與省的關系，以改變行政單位層次過多過細的“千層餅”現象，并提出了大膽的方案：取消大區議員和省議員，設立新的“地方議員”，重新劃分選區；同時，取消大區和省的部分權限區分，促進大區和省這兩級地方行政單位的融合。另一改革的重要舉措，是在經濟危機和降低公共開支的大背景下，改革地方稅制，取消“職業稅”，代之以“地方經濟貢獻稅”(contribution économique territoriale)。同時，為了促進地區發展平衡，國家增加了對地方的財政支持，鼓勵市鎮、省和大區之間的協調互助。然而，因為薩科奇未能成功連任，這一改革僅僅進行了兩年，很多原有的改革設想未能實現。

隨著2012年奧朗德當選總統，地方分權改革進入了“地方公共行動現代化”的新階段。來自地方的抵制使得“地方議員”的設想并未得以實現，大區議員和省議員依舊保留，將大區和省合并的計劃被擱置。但是，地方行政改革的大方向并未發生變化，有識之士都意識到法國行政區劃過細的這一弊病必須改變，“精兵簡政”的努力一直在進行。在奧朗德任期內，法國領土的大區區劃發生了巨大變化，大區進行了重組合并，除科西嘉外的原有21個大區并為12個，只有5個大區保持不變，其余7個大區都有了新的命名*資料來源：http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale.。此外，原有的大區和省的職能劃分被廢除，有利于地方進一步的統籌合作，同時，市鎮聯盟(intercommuauté)也將在地方生活中發揮更大的作用。

結 語

回顧法國實行地方分權的歷史，可以看出，分權政策并不是從無到有突然爆發出來的，而是隨著法國經濟社會發展的狀況，逐步進入政治生活，并逐漸為人們所理解接受，逐步成為法國政治生活中的重要內容。

在全球經濟日趨一體化的今天，地方行政單位的重要性日益得到人們的重視，其作用和價值也日益受到人們關注，地方分權已經成為一種必然趨勢。地方行政單位的作用和價值主要體現在民主和效率兩方面，地方行政單位的存在有利于促進自由， 發揚民主， 增進平等。地方行政單位不僅是人民自由的保障，也是對人民進行教育的學校。地方政府由直接普選產生，這使得選民能夠在自己生活居住的地方就近獲得民主政治教育和訓練的機會，也使民選代表便利地在地方行政單位學習政務，有利于提高公民的參與意識，使得公民能夠更加接近權力決定中心，推動民主政治的發展。同時，地方行政單位有時比中央政府能更有效地處理某些事務，較為迅速有效地回應當地居民的需求，提高行政效率。此外，地方行政單位權力的擴大也有利于防止或對抗中央過分集權和濫用權力。

隨著歐洲一體化進程的不斷發展，歐盟成員國的地方制度表現出某種共同的發展趨勢，如強化地方自治、實行地方分權、鼓勵多樣性、非官僚化、對民眾的負責、公民參與、減少中央調控和強調中央與地方的合作等等，這些都是歐洲一體化建設的必然要求。歐洲內部在共同市場的建立、經濟援助和環境保護等問題上，都需要各地方政府的支持和幫助。歐洲委員會因此在1985年通過了《歐洲地方自治憲章》，確認地方行政單位在法律允許的范圍內，為其民眾利益，擁有承擔相當部分公共事務的權利和相應條件。*2006年7月8日法國正式批準《歐洲地方自治憲章》，法國的“地方行政機構”確定為“市鎮、省、大區、特殊地位行政單位和海外行政單位”。資料來源：https://www.senat.fr/ct/ct07-01/ct07-01.pdf.

地方分權政策同樣在促進經濟發展方面發揮著重要作用。自20世紀70年代石油危機以來，西方發達國家在解決財政問題上紛紛開始運用分權理論，將中央政府的部分權力下放給地方政府，避免由于中央政府的過多干預給市場價格帶來扭曲和失真，發揮企業、地方政府和居民的積極性，以提高競爭力，地方行政單位的公共投資也對促進生產率的提高和就業機會的增加起到強勁的助力作用。

法國大規模的地方分權改革從1982年開始，迄今已歷30余年，其根本目的是為了在中央和各級地方行政機構之間更好地實現公共職權的分配，建立國家和地方之間尊重、分擔和對話的良好關系，使各項政策措施更加符合人民的需要和意愿。然而，任何改革都不可能一蹴而就，地方分權改革依然任重而道遠。

李馳. 《法國地方分權改革》. 北京：中國政法大學出版社，2016年.

許振洲. 《法國地方分權改革與效率、民主及自由的關系》. 國際政治研究，1994(4)：66-72.

Matthew W. 《 L’égalité territoriale en France : la ran?on de l’histoire 》,Métropolitiques, 12 mai 2014. http://www.metropolitiques.eu/L-egalite-territoriale-en-France.html.

https://www.collectivites-locales.gouv.fr.

http://www.gouvernement.fr.

https://www.interieur.gouv.fr.

http://www.lemondepolitique.fr.

http://www.vie-publique.fr.