如何做好中國領事保護“必答題”

夏莉萍

領事保護是涉及每一位同胞切身利益的“必答題”

一個經常用來形容中國領事保護工作現狀的詞是“小馬拉大車”。

一方面，海外中國公民對領事保護的需求益發剛性。中國對外開放持續深入，“一帶一路”建設、國際產能合作不斷推進，越來越多中國公民和機構走出國門。但海外安全形勢復雜，涉及中國公民和企業的安全事件持續不斷，并呈全球多點同時爆發態勢，事件類型多、分布廣、處置難。

2016年7月16日，從南蘇丹撤離的中資機構人員抵達蘇丹喀十穆國際機場

另一方面，誠如外交部多位官員所說，領事保護工作投入不足，主管機構級別低，人員嚴重缺乏，經費不足，難以拉動中國每年走出去的國民這輛“大車”。

2017年3月8日，外交部部長王毅在全國兩會記者會上坦言，人民的信任對外交人員而言是寶貴的信任，更是厚重的責任。

王毅說，領事保護是涉及每一位同胞切身利益的“必答題”。領保工作面臨的任務越來越繁重，未來如何把這項工作“越做越實、越做越好”？

外交部進新人，領保培訓是重頭

在海外中國公民機構數量持續增加的大背景下，中國的領事機構設置和專職領保人員配備總是顯得那么不足。

2011年，外交部領事司負責人在接受媒體訪談時表示，駐外領事干部編制自1994 年以來就再沒有增加。與此同時，中國內地公民出境人次則增長了10多倍，領事保護案件增長了70多倍。大約600名駐外領事官員，平均每人要負責處理大概13萬名在外中國公民的領事保護事務。

為了適應不斷擴大的服務需求，自改革開放以來，中國駐外領事館總數一直在增加。黨的十八大以來，這一趨勢更加明顯。

從2013年至2016年的四年中，中國分別與12個、16個、13個和10個國家就調整領事機構達成協議，中國駐奧什、駐瑯勃拉邦、巴塔等14個總領事館和領事館開館。這進一步擴大了領事保護與協助服務的覆蓋范圍。

機構增設必然要求配備專業領事人員。

為了應對中國作為世界大國所面臨的外交挑戰，外交部目前正在擴大人員規模，擬在未來幾年內將部內人員編制由現在的5000多人擴大到約10000人，其中也包括領事官員人數。

領事培訓也實現了從無到有，從不太被重視到逐漸重視的過程。領事課程在外交部新入職外交官培訓課程中所占的比重一直在上升。此外，無論是外交部派出干部還是從其他部門借調的人員在赴駐外使領館從事領事工作前都需要接受為期至少一個月的專門培訓。

增設領事機構和專業領事工作人員，強化領事培訓是領事工作發展的必然要求。

“向下”分擔領事保護責任

從全球范圍來看，領事保護需求增加和外交投入減少之間的矛盾是不少國家面臨的共同挑戰。僅靠增加領事機構設置和配備專業領事人員，無法完全緩解壓力。

尋求更多方合作，分擔保護責任，是各國的共同實踐。

新世紀以來，我國初步建立起了各方力量廣泛參與的“大領事”工作格局，即中央、地方、駐外使領館、企業和個人“五位一體”的領保聯動機制。但這一機制只涉及中國國內，不包括國際合作。

我國國內領保合作機制可大致分為三個層面：即外交部與其他中央政府部門之間的合作機制;中央與各地方政府之間的合作機制;政府與非政府部門，包括企業、社會組織和學術界之間的合作機制等。

2011年3月3日，在蘇丹首都喀士穆國際機場，從利比亞撤離到蘇丹的中國公民正在登上中國空軍運輸機準備回國

前兩個層次上的合作機制已相對比較成熟。2004年，中央成立了“境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議機制”并召開首次會議。各地方政府也按照國務院要求陸續建立了相應機制。各省級地方政府以及一些省級以下地方政府外辦都成立了專門機構，協助中央政府處理涉及海外本地區公民和機構的領事保護案件。

第三個層次的合作機制還相對薄弱。政府和企業及社會組織之間的合作還比較松散，僅限于相關政府部門或駐外使領館派工作組去企業駐地視察安保情況，召開中資公司座談會通報安全形勢，聘請中資公司人員或者華僑社團負責人擔任領事保護聯絡員等，制度化和機制化程度還有待加強。

其實，中國大型國有企業曾在海外大規模撤離中發揮過重要作用，在2011年駐利比亞中方人員撤離行動中，中國建筑、中交集團等企業通過各種渠道與港口有關方面溝通，保證了中方租用的接僑船舶進港?？?。未來，“一帶一路”戰略的繼續深入實施更需要在政府和企業之間建立有效的安全保護合作機制。

海外華僑團體在內的一些社會組織也是重要資源，他們的作用可以通過深化機制合作得到更好的發揮。

推動領保機制在“平行方向”上的發展

除了增加外交投入，繼續發揮現有的多方參與和合作機制，未來需要推動中國領事保護機制在“平行方向”上的發展，建立更多的國際合作機制。

目前領事保護的國際合作主要體現在以下四方面：

一是領事磋商機制。中國外交部領事司每年都與一些國家舉行領事磋商。例如，2013～2015年，中方分別與28個、21個和30個國家舉行了領事磋商，內容包括便利兩國人員往來、公民權益保護等。

二是大規模海外撤離時協助他國公民。如2011年從利比亞協助撤離2100名和2015年從也門協助撤離279名外國公民。但這并不是按照兩國之間協議開展的活動，只是臨時應對方請求而進行的。

三是中國和有關國家通過政府談判方式解決一些影響中國公民安全的糾紛。比如，在2012年7月發生了中國漁民被俄羅斯方面扣押的事件后，中俄政府達成兩項合作共識：開展漁業合作，俄方在其專屬經濟區給予中方捕撈配額，中方給予俄方相應的經濟補償，并就此進行磋商;建立海上執法安全合作機制，預防非法捕撈現象的發生。

四是在應急處置方面共同舉行演練。2016年3月，代號為“聯合撤僑2016”的中英聯合撤僑室內推演在南京舉行。這是中國首次與外國進行此類演練。

總體而言，領事磋商和談判是國際領事合作的常態，將會得到進一步發展和完善，而大規模撤僑和緊急處置合作則會更趨合理化和常規化。

集中管理避免“非分要求”分流人力

信息化時代，使用各種新技術手段發布海外安全提醒，增強公民的風險防范意識是領事保護預防工作發展的必然趨勢。

比如，自2011年9月25日起，外交部領事保護中心與中國聯通、移動、電信運營商合作建立海外安全風險預警平臺，通過手機短信向赴181個國家和地區的中國公民發送海外安全風險國別提醒。

而2011年11月22日開通的中國領事服務網、2014年1月開通的“領事直通車”微信以及2016年7月1日在“今日頭條”APP開通“領事直通車”政務頭條號，更進一步拓寬了領事信息覆蓋面。此外，外交部還利用信息手段完善應急管理，建立了海外公民登記系統和領事保護應急呼叫系統。

2015年3月29日，中國海軍笫十九批護航編隊臨沂艦抵達也門亞丁港，臨沂艦女艦員幫助撤離的兒童登艦

未來，需要繼續努力的方向是，利用信息技術建立應急處置集中管理模式，提高工作效率。

盡管我國已開通了12308領事保護熱線，但外交部在海外安全提醒信息中仍將有關駐外使領館的領事保護值班電話列在這一號碼之前。民眾對領事保護的“非分要求”，使得領事保護的需求量更大，更難以滿足。

曾有領事官員在接受媒體采訪時談到，有海外中國公民家里的狗死了也申請保護，還發生過有陌生人敲門，僑民馬上給總領館打電話要求領館官員跟他們并肩作戰的事。

在這方面，加拿大、英國、澳大利亞等國的做法值得借鑒。

這些國家利用技術手段完善了集中化管理模式，只要海外公民在使領館下班時間內撥打駐外使領館的工作電話，電話就會被自動轉接到外交部應急中心或類似機構，如是一般咨詢，工作人員就可以解決;如是不屬于領保范疇的事項，工作人員可以予以解釋和安慰;只有緊急的領保案件才會由應急中心負責根據各館值班名單通知有關駐外使領館辦理。

采用這種模式，將會大大減輕一線領事保護官員的工作量，讓他們把有限的精力集中在重大案件的處置上，提升工作效率。

以立法厘清政府領保責任

中國領事保護歷史較短，目前還處于探索階段，相關法律法規亟待建立健全。

2007年3月，外交部開始研究分階段推動領事保護立法。2009年11月，《中華人民共和國領事工作條例（征求意見稿）》面向公眾征詢意見，目前處在審議階段。

領事保護專門立法不能出臺，使得領事保護工作的各項環節，如預警信息發布、緊急撤僑、領事保護基金、公民緊急醫療救助等缺乏統一的規劃和執行依據，不利于領事保護機制持續、有效地發揮作用。

領事保護立法推動領保工作向法制化方向發展，還有助于厘清政府保護責任的范圍。海外安全事件的處理不完全由政府埋單，要強調公民的自我保護責任。

英國外交部頒布的《領事服務：2016-2020》文件強調，2016?2020年，外交部將致力于三個目標，其中就包括“幫助公民自己為國外旅行負責，在國外安全地生活和工作”。

具體實施辦法包括提醒公民在出國前閱讀外交部發布的旅行建議，購買保險，了解如何申請使用當地的服務設施如醫療、社會服務福利制度以及帶上足夠的藥品等。

日本外務省也在發布的文件中強調每個出國旅行的公民都應該購買保險，否則無法支付巨額醫療費用;緊急情況下，公民應該自救、互救，然后才是向政府求救。

中國也不例外，增強公民自身保護意識的宣傳已初步展開并需進一步加強。

由于涉及中國公民和企業的海外安全事件中，相當比例的事件都是因海外公民的違法違規行為引起的，所以，應加大海外安全和國外相關法律法規的宣傳力度，強化公民的海外安全意識和守法意識;并應加強國內與領事保護相關的法律法規建設，使公民對領事保護服務的期待合理化;鼓勵企業和公民購買有關保險，利用商業渠道降低為海外風險付出的代價。

換句話說，在通過各種渠道彌補領事保護方面外交投入不足的同時，還應采取措施來減少領事保護需求。

（作者系外交學院外交學與外事管理系教授）