油企改革：期待幾何？

○ 文／本刊記者 鄭 丹

油企改革：期待幾何？

○ 文／本刊記者 鄭 丹

2017年，期待在中央頂層設計和油氣改革方案指引下，國有石油企業改革由外圍戰轉入攻堅戰。油企改革，仍需砥勵前行。

在過去的一年，國有石油企業實施了剝離社會職能的主輔業分離計劃，壓縮管理層級、減少法人戶數的機構精簡戰略，開展了資產、業務重組和油田承包經營試點等各項改革探索和試點，為油企深化改革涂上濃墨重彩。

我國國有企業改革的主要目標是，到2020年在國企改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有資本布局結構更趨合理，造就一大批優秀企業家，培育一大批國有骨干企業，國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。

那么，改革至今，國有石油企業改革的腳步已行至何方？離上述目標還有多遠？

改革之桎梏

談及我國國有石油企業改革，一位業內專家深有感觸：“我們改革了20年，又上市又重組，轟轟烈烈，經過了國際油價的高漲和低迷，但現在回過頭來看，發現其實離原點沒多遠。追根究底還是兩個根本問題沒解決?！?/p>

為了搞清楚我國國有石油企業改革步伐緩慢的原因是什么，石油國企離改革的目標還有多遠，陳衛東專門研讀了哈佛大學經濟學榮譽教授、匈牙利著名經濟學家雅諾什·科爾奈的《社會主義體制：共產主義政治經濟學》?？赐赀@本書，他很驚訝。他感到說：“雖然這本書出版于90年代初，然而，我國石油工業改革的現狀跟科爾奈20多年前研究和描述的沒有太大區別。也就是說，我們的改革幾乎還在原地踏步?！?/p>

對我國國有石油企業改革形成桎梏的兩個根本問題。

第一個問題是沒有剩余價值索取權，即如果國有企業賺了錢，剩余價值歸誰所有不清楚。反之，私人企業在這方面則很簡單和明確。

第二個問題是由于意識形態的支配性影響和國家所有權的支配地位，造成國有企業的領導仍由政府選派，領導的本質仍然是政府官員而不是企業家。

上述兩個根本問題不改變，導致我國國有石油企業只能一小塊一小塊地做一些改革，而難以改變石油企業和行業大的趨勢和結構。

花旗銀行去年的一項統計顯示，中石油和中石化兩家企業占據了中國上游石油天然氣生產份額的77%、冶煉產品份額的79%、零售石油份額的90%。然而，擁有國內最優資源、占據國內最大市場的國有石油企業一直以來承擔著保障國內石油供給任務的角色，造成石油國企的經營行為無法用市場尺度來衡量。

陳衛東對本刊記者表示：“首先，得明確國家要國有石油企業做什么？改什么？要改成什么樣？現在的情況是，一方面國家要企業保障供給，另一方面又不準企業裁人；一方面上面管著企業的一切，一方面又要企業進行市場化變革，走市場化道路。而要進行市場化改革，得接受國有石油企業承擔的國家責任減少，規模要縮小，要被拆分，要減員，企業才能更有效率?！币饧慈绻麌覍惺推髽I要求還是不計成本地保障供給，企業效益和運行效率就難以提高，因為這樣做是達不到市場化要求的。如果國家想讓國有石油企業成為市場行為主體，自主經營和可持續發展，那就得賦予它市場企業的責任。而這個責任可能該大就大、該小就小、該有就有、該沒就沒。

諾貝爾經濟學獎得主羅納德·科斯對市場和企業兩種制度安排做了互替性比較后得出結論：企業組織的邊界決定于市場交易成本和企業內部組織協調成本的比較當中。

陳衛東說：“科斯的交易成本和企業邊界理論探討的是企業為什么會存在，為什么要有企業邊界的問題。從交易成本角度看，什么時候企業內部交易成本小，就把企業邊界擴大；反之，如果企業內部交易成本大，就把企業邊界劃小?！?/p>

在陳衛東看來，按照科爾奈書中描述的五個層級，我國國有石油企業要經歷一層一層的變革。目前，我國國石油企業的改革成果是，大體完成了改革到第四層（計劃安排；數量驅動；家長制；預算軟約束）和第五層（強制增長；持續性的短缺經濟；工作崗位勞動力缺乏與失業），現在進行到并且仍然停留第三層（官僚協調機制的主導地位）。

他指出：“到了第三層，國有石油企業改革仍然是靠國家政策和規劃，但改革不能指望國家出臺幾個規劃就能實現。只有改革到第二層（國家或近似國家所有權的支配地位），并最終到達第一層（馬克思列寧主義政黨的集權；官方意識形態的支配性影響），我國國有石油企業改革才能算是徹底改完了。

冰凍三尺非一日之寒?？磥砥瞥覈鴩惺推髽I改革的桎梏仍需時日。

改革之核心

采訪中，中國石化石油勘探開發研究院原總工程師、咨詢委員會副主任張抗強調指出：“我國國有企業改革已進入深水區。這場改革是攻堅戰，不是一蹴而就的，需要一個比較漫長的過程。期盼下一步的國有石油企業改革能轉變過去那種只打外圍、不敢攻堅、不涉及改革核心領域的局面?！?/p>

改革步履艱難，但仍要砥礪前行。

去年10月，中石油發布重磅消息，推出總部改革方案，宣布即將啟動總部機關改革，并以上率下帶動全面深化改革。國有石油企業改革沖擊終于波及總部，被媒體稱為“最狠一刀”。按照改革方案，中石油機關人員編制和處室總量將同步壓減20%，減人和減機構同時進行。

去年年底，中石化發出了今年將全面深化改革的信號。表示2017年將全力打好三大改革攻堅戰，推進三項制度改革試點，圍繞主業發展積極穩妥推進混合所有制改革，開展總部職能優化等。

在中國社會科學院研究生院院長、國際能源安全研究中心主任黃曉勇看來：“從實際運營情況看，國有油氣公司在公司治理、經營機制、人事用工、激勵約束、監督管理以及社會負擔等諸多方面都存在一些現實問題，成為改革需要解決的核心問題?！?/p>

中國和美國是世界僅有的兩個具有完整石油工業體系的國家。我國石油工業在發展中形成了先有油田后有城市，石油企業辦社會的特點。如今走到改革的十字路口，國有石油企業面臨社會職能的繼續分離移交，管理層級和法人戶數的壓減，以及由此帶來的一系列問題。這些問題在去年被國家提上了國企改革日程。

據本刊記者了解，三大國有石油企業已經啟動了“三供一業”、“四供一業”的分離移交，以及壓縮管理層級、減少法人戶數的壓減工作，今年仍將繼續積極推進。我國國有石油企業有望逐漸卸下社會職能負擔，強身健體，增強企業核心競爭力。

2017年元月，中石油經濟技術研究院發布《2016年國內外油氣行業發展報告》預測：2020年前，國際油價在40～80美元/桶的范圍內呈鋸齒形波動是大概率事件；油價運行的中值區間為50～60美元/桶，較2016年上移，但不會回歸高油價時代。

國際油價雖有反彈，但短期難以重回100美元/桶以上的高油價黃金時代。這意味著我國石油國企改革將繼續在低油價下進行。

對此，陳衛東認為：“高油價時，日子好過石油企業不想改；而低油價，手頭緊了又覺得沒法改?，F在看來，石油工業的黃金時代已經過去。我們錯過了高油價時進行石油工業和企業大改革的機會?！彼隙诉@些年國有石油企業在改革中取得的一個最大的進步—那就是企業已經認識到了市場化是什么，公司的本質是什么，公司最重要的是要實現可持續經營。

他說，目前我國石油工業已經發展到第四個階段，面臨的最大問題是能源轉型和能源結構調整。減少污染，提高企業運行效率，讓企業可持續經營，行業可持續發展是主要任務。因此，石油企業眼下要圍繞調整能源結構、提高企業運行效率來轉變觀念、調整公司結構。不抓住這個機會，等真的出現虧損和經營不可持續時再謀改變，結果可能比較悲慘。所以，他期待國有石油企業當前認清改革方向，抓住機會。

張抗指出，油企改革仍然是摸著石頭過河，但要和中央頂層設計相結合。怎么改不僅需要符合中國國情，而且要順應世界世情。例如，油企改革怎么適應當今的低油價等這些都要在摸索中前進。

原定2016年底出臺的油氣改革方案至今仍然是只聞樓梯響未見文下來。張抗認為，油氣體制改革方案出臺后，在中央頂層設計“1＋N”文件和改革方案指導下，打響能夠觸動核心領域的攻堅戰，將是未來油氣改革的主旋律。

一切問題都是人的問題。 供圖/CFP

改革之路徑

我國國有石油企業達到上述目標的改革路徑是什么？

黃曉勇認為：“我國國有石油企業改革要在保持企業和社會穩定的同時，積極尋找突破國企改革難題的辦法。首先，實行對國有企業公司治理改革、落實董事會職權、組建國有資本投資和運營公司、部分重要領域混合所有制改革等。其次，抓緊解決對直接影響國有企業活力和國有資本效益的體制性矛盾，加快國有企業兼并重組步伐，大力壓減管理層級和法人數量。第三，積極探索一些矛盾多、攻堅難度大的改革任務的解決途徑?！?/p>

中海油是三大國有石油企業中最早邁向“國際化、規范化”的石油企業，在“三桶油”中率先實行了總經理負責制，油公司和油田服務、油田裝備等專業公司分離，用人機制和薪酬制度全面與國際接軌等。

采訪中，陳衛東說：“‘兩桶油’現在的一些改革，許多在中海油已經實施過了。比如資產重組、分拆上市?，F在看來，中海油是分拆最多，市場運作最與國際接軌的公司，可是現在虧損最多。最早實施國際化改革的中海油如今不僅回頭了，逐漸向傳統國有企業體制回歸，而且趨同了，與另‘兩桶油’一樣了?！?/p>

中海油遇到的問題被陳衛東稱為“改不下去了”。其實，這一瓶頸可能是國有石油企業改革始終要面對的。

在他看來，現在的中石油有些不敢輕易改，因為人員眾多。如果每個單位和部門都要提高效率，那就要大規模減員，而人對中石油來說是一個最大的約束。中石化的優勢在下游，因為下游市場需求仍在增長，煉化前景較好。但在市場經濟環境中，平均利潤率高的行業總會被新進入者把高利潤率拉成平均水平的回報率。

在調整優化和轉型升級的征途上，“兩桶油”提出向綜合服務商目標發展。中海油則提出到2020年完成國有資本投資公司的轉型。

對此，黃曉勇表示：“政府行政干預和保護過多、尚未建立以管資本為主的監管體制、公司內部治理不完善，這都導致國有油氣公司大而不強，在理念、管理和人才國際化方面與跨國石油公司有一定差距。未來，國有石油企業需要探索新的國有資本授權經營模式，建立起與我國油氣體制改革相適應的國資監管機制和公司治理模式?！?/p>

中國石油和化學工業聯合會信息與市場部副主任祝昉則指出，國有石油企業改革因為有黨中央和國務院的深思熟慮，所以大的方向一定是利大于弊。但對“三桶油”來說，各自又有各自的特點。如同?？松梨诘哪Ｊ?，殼牌可能就學不來，因為兩個企業的生產作業、產品方向和投資管理方面不盡相同。因此，他認為石油國企改革不適合搞“一刀切”的模式。

這也解釋了為什么迄今為止三大石油國企的改革有所區別和側重。

中石化曾率先在下游銷售領域打響混改第一槍；中石油順應管網分離大勢所趨，去年首次將西氣東輸油氣管道向民營企業廣匯能源開放；中海油則把整個公司的煉化業務加以整合，以期實現公司協同效益最大化，理順煉化產業體制機制，優化煉化產業結構。

供圖/宋學功

改革之探索

2016年，中石化勝利油田召開承包經營試點實施方案討論會，確定了14家承包經營試點單位。據記者了解，勝利油田選擇2家采油管理區進行試點，并對試點單位下放一定的經營管理自主權，旨在探索小油氣塊、油氣田、邊遠區帶承包經營模式。

對上述改革模式，黃曉勇如是評論說：“勝利油田根據試點單位扭虧增盈情況，按一定比例予以獎勵，重點強化對承包人的獎懲。這一改革探索了上游勘探開發環節有限的市場化經營，通過下放一定的經營自主權達到降本增效的目的，建立起一定的激勵和約束機制，打破‘等政策、靠支持、要資金’的思維模式?！?/p>

其實，油田承包經營試點已非新鮮事。中石油前些年曾把吉林和遼河兩家油田確定為擴大生產經營自主權試點單位。此次中石化選擇在勝利油田開展此項試點，主要原因是低油價下油田面臨資源接替困難，效益持續下滑。

在陳衛東看來，勝利油田試點采取對經營單位和經營者做直接考核，是可以通過市場化提高運作效率。然而資源有限、欲望無限。這個約束始終是無法解決的。所以，承包經營改革的效果可能是有限的，而且未必能走得很遠。例如，上游再把原油資源精細化開采、加強維護，但地下資源有限、桶油成本降低空間也是有限的。而且，一些油服公司的需求完全來自上游單位，如果上游萎縮，外部市場也沒有需求，就會造成油服公司業務需求下降，員工、設備、資產的消化就成了問題。

去年9月以來，國家相繼發布《關于做好油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》、《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》、《關于做好油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》等文件，直指天然氣輸配體制改革和管網第三方準入，為油氣管網向第三方公平開放做鋪墊。

中石油、中石化緊跟天然氣市場化改革大勢，混改先行。

去年12月7日，中石油落下一子，將中石油西氣東輸管道公司的西氣東輸管道向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷轉運站開放。金聯創分析師梁津認為：“這是中石油油氣管道首次向民營企業開放，也是中石油順應管網分離大勢所趨，油氣管道業務市場化操作取得的重大突破。未來將吸引更多民企與之合作?！备鶕f議，中石油西氣東輸管道公司將向廣匯能源收取代相應的代輸費。

幾日之后，中石化宣布引進投資者中國人壽和國投交通。二者共同出資228億元認購中石化天然氣有限責任公司的子公司中石化川氣東送天然氣管道有限公司50%的股權。增資完成后，中石化天然氣有限責任公司控股地位將由全資控股降至50%。梁津認為，此舉不僅促進中石化在天然氣管道領域的建設，而且是中石化油氣混改的重大踐行。有行業觀察人士分析說，中石化此次對外引資，可以加快建設其國內天然氣管網，而持有50%的股權仍然可以讓中石化掌握天然氣川氣東送管道業務的控股權。

對于“兩桶油”將中游管道向民企開放，黃曉勇認為，這一改革方式“更多是資本開放，主要目的是融資，解決自身資金短缺問題”。在他看來，國有石油企業管道業務改革仍要探索管道的建設、經營、管理等問題的解決方法，無歧視地向第三方開放。

梁津則分析指出，“兩桶油”以開放輸氣管網作為天然氣混改突破口，取得了實質性進展。預計在中央總體方針引領下，今年國有石油企業在天然氣領域的混改將取得更多成果。他同時指出，對國有石油企業來說，天然氣領域放開管網只是第一步，管道獨立配套改革也需同步進行。例如，管網之間要互聯互通，要制定各種氣源的統一標準，要合理制定管輸費，要處理好第三方開放等。

中國海油改革啟動較早。

責任編輯：石杏茹

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