惠州市地方立法的地方特色芻議1

李才銳，李煒航

（1.惠州學院 政法學院，廣東 惠州 516007；2.北京理工大學珠海學院 文法學院，廣東 珠海 519085）

惠州市地方立法的地方特色芻議1

李才銳1，李煒航2

（1.惠州學院 政法學院，廣東 惠州 516007；2.北京理工大學珠海學院 文法學院，廣東 珠海 519085）

地方特色是地方立法的核心和靈魂，而當前地方立法的地方特色理論研究的缺失以及地方立法普遍缺乏特色的現實，影響了地方立法價值的發揮。設區市的地方立法在我國立法體制中有特殊地位，對這一立法的地方特色開展理論探索，不僅能對地方立法實踐提供一定的理論支持，而且有助于維護法制的統一與完善，有助于“依法治市”、“依法治國”宏偉目標的實現。

惠州市地方立法；地方特色；立法價值

一、設區市的地方立法權取得的依據和存在的理由

2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議修改通過后的《中華人民共和國立法法》規定：設區市人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，同時，設區的市人民政府可以制定相應的政府規章。由此，包括惠州在內，全國設區的284個市擁有地方立法權（其中49個城市在立法法修改前已經享有地方立法權）。設區市的地方立法權的存在，原因之一是全國各地地區間經濟與社會發展的不平衡，即使在同一省份，地區間的自然條件、歷史文化和發展水平差異也比較大，這使得國家將部分立法權下放成為必要。另一原因是部分立法權下放有現實的意義，它有利于健全地方立法體制、完善人民代表大會制度，有利于公民直接參與立法，推進法制建設，更重要的是設區市享有立法權，即可以從本市實際出發，通過行使立法權，更便于憲法、法律、法規等上位法的實施?？梢哉f，設區市地方立法權的存在是中央政府和地方政府治理分工的需要，賦予地方適度的立法權，就是賦予地方相應的利益和資源，是發揮地方積極性和主動性的制度保證，也有利于讓地方以革新的方式進行試驗，促進地方的社會經濟發展。

二、惠州市地方立法的地方特色內涵及內在價值

地方立法應體現地方特色，是地方立法的特有原則，也是地方立法的生命力所在?；葜菔械牡胤搅⒎梢员硎鰹椋夯葜菔械牡胤絿覚嗔C關和行政機關，依據一定的責職權和程序，運用一定技術，制定、修改、補充和廢除效力不超過本行政區域范圍內的規范性文件的活動［1］。而所謂地方特色，簡單的說，就是地方固有的客觀存在的特殊性，惠州市的地方立法特色，可以說是惠州市所制定的地方條例及政府規章等規范性文件，同惠州市客觀實際特殊性的有機結合［2］。具體講，惠州市的地方立法在不與上位法相抵觸的前提下，在體現國家立法的共性之外，還應突出其與整體相比的特殊性或與其它地方相比的差異性。包括惠州市在內的地方立法應體現地方特色，概括起來有幾方面的價值：其一，可以起到彌補中央立法的“不足”，即中央立法因保持其科學性、抽象性、概括性，而可能喪失具體性、可操作性；而地方立法恰恰能細化中央立法，彌補中央立法的“不足”。其二，設區市的地方立法越具有地方特色，越能很好的解決本區域的經濟與社會發展過程中存在的又需要由地方立法解決的問題。其三，設區市的地方立法在培養公民參與立法的政治參與意識方面，有其獨特的價值。從惠州市地方立法的實踐看，地方立法的一個特色是眾多的市民參與地方立法，原因是只有立法所在地的市民才最清楚當地的實際情況，只有讓更多的市民參與立法，使市民感受到被重視，感受到自身的利益得到法律的體現和維護，市民才會積極的參與地方立法的調研、起草、論證，立法者也才能真切的了解市民對地方立法的需求，在此基礎上，立法者所立的法才能很好的維護當地的經濟與社會發展關系，最大限度的維護市民的利益，實現地方立法的根本目的。

三、惠州市地方立法地方特色的主要體現

惠州市地方立法地方特色，要求惠州市的地方立法能充分反映惠州市的政治、經濟、文化、風俗、民情等對地方立法調整的需求，解決本地較為突出而國家或省級立法中不能解決也不宜解決的問題，把制定地方規范性法律文件同解決本地實際問題結合起來；“地方特色”不僅表現為空間效力方面的地域限制，也包括在實體與程序立法內容方面的地方特色。具體來講，惠州市地方立法的地方特色，可以從下面三個維度來考察：

（一）相對于中央立法，地方立法所具有的自身特色

設區市地方立法的地方特色，首先應該是具有區別于中央立法的特殊性。這種特殊性，又以中央立法權與地方立法權劃分的客觀必要為依托。從世界范圍內講，各國在處理中央立法與地方立法的關系上，沒有統一的模式，因各國的國家結構形式不同而采取不同的處理原則和方式，我國是單一制的國家，由中央政府統一行使主權，從嚴格的法律意義講，包括地方立法權在內的國家權利都屬于中央政府。單一制的國家必然要求保障法制的統一，而法制的統一，首先表現在立法層面上，包括中央立法和地方立法在內的法律體系的統一，也表現在，無論是中央立法還是地方立法，都要嚴格按照立法的權限開展立法活動。依照立法法的規定，具有全國統一性的事務如國防、軍事、外交、貨幣、關稅、金融、國家財政等等理應統一適用同一套規則，理應由國家統一立法。而地方立法機關，可以根據自己的實際情況通過立法來解決當地的重大事務和特殊問題。具體講，相對于中央立法，包括惠州市在內的地方立法應該有其自身的特點或特色。

1.地方性。法制統一性的重要表現在于地方立法和中央立法的法律體系的統一。相對于中央立法的統一性而言，設區市的地方立法具有明顯的地方性，具體體現在：立法主體的地方性；立法內容的地方性，即地方性事物。依修訂后的立法法的規定，設區市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。地方性還體現在地方性法規適用范圍的地方性，即僅限于本地區所轄行政區域的空間領域。如《惠州市歷史文化名城保護條例》第2條規定，本條例適用于本市行政區域內歷史城區、歷史文化街區、歷史建筑、古樹名木、傳統地名、文物、非物質文化遺產的保護、管理和利用等活動?！斗鹕绞袣v史文化街區和歷史建筑保護條例》第2條也規定，本條例適用于本市行政區域內歷史文化街區和歷史建筑的保護管理。

2.從屬性。相對于中央立法的主導性而言，包括惠州市在內的地方立法具有明顯的從屬性。地方立法的從屬性主要表現在：其一，地方立法不能與憲法、法律、行政法規等上位法相抵觸，其二是地方立法負有貫徹和補充中央法律、行政法規的責任［3］。

3.實施性。相對于中央立法的制度性而言設區市，包括惠州市在內的設區市地方立法具有明顯的實施性特點。中央立法機關不僅自身享有立法權，而且還享有委托立法權，而設區市地方立法權可以說是國家立法權中派生出來的“準立法權”；中央立法致力于提供國家在政治、經濟、文化生活方面的制度性規則，法律內容上宏觀、抽象，概括性、原則性很強；相比之下，設區市的地方立法是根據本地區的具體情況和實際需要來制定規則，著重對抽象性原則性的中央立法和省、自治區立法的補充與細化，強調實用性與可操作性。

4.先行性。相對于中央立法的成熟性、完善性而言，包括惠州市在內的設區市地方立法具有先行性特點［4］。由于我國中央立法長期采取“宜粗不宜細”的指導方針，故中央立法相對原則和穩定。盡管如此，由于我國幅員遼闊、民族多元、地區經濟與社會發展極不平衡，這使得中央立法也難以包羅萬象、面面俱到；何況，我國一直處于改革過程中，全國性的中央立法難以及時的反應變革中的經濟與社會發展的需求，這客觀上要求包括包括惠州市在內的地方立法及時地承擔“探索”、“先行”的責任，它不僅可以對中央立法的不足或者空白進行補充，還可以承擔國家立法不敢也不能承擔的巨大立法錯誤與風險，這也是包括惠州市在內的設區市地方立法存在的理由和意義。

（二）相對于其他地區，包括惠州市在內的設區市地方立法應體現的自身特色

設區市地方立法特色的第二個層面，表現在相對于其他地區，本市地方立法應有的自身特色。

社會關系的復雜性、不同地區的差別性、法律對象的具體性，也使得地方立法必須具有鮮明的時代特色和地域特色。判斷惠州市地方立法是否有地方特色，主要標志應該是，惠州市能否根據本市的經濟與社會發展的現實需求，制定出屬于本市的專門區域立法，以及本市的立法及法律發展是否有別于以往歷史、有別于它地區，是否具有鮮明的“自身定位”與特色。當然，地方特色，確實不存在“一刀切”的標準，把握地方特色，可以從下列幾個方面進行思考與探索：

第一，把握本市的地區實際?；葜菔械胤搅⒎?，就是要適合本地的實際情況，因地制宜地制定出適合本地區地理、經濟、文化、風俗等的規范性文件，是為解決地方實際問題而設的。故制定有地方特色之法，必須從實際出發，運用理性精神，科學地立法?；葜菔械胤搅⒎ㄒ龅襟w現地方特色，要求地方立法工作者在對本地區作深入調查研究的基礎上，充分了解本地地理特征、經濟、政治、法制、文化、風俗、民情等對立法調整的需求程度，然后才能確定如何通過立法有針對性地解決本市的特殊問題。地方立法的目標之一是協調地方獨特的社會關系，解決地方特殊的政治、經濟、社會問題，把握本地區的地區特色如地理、文化特色及特殊經濟規律，制定出具有鮮明特色的地方立法。以2015年5月獲得地方立法權的廣東省惠州市為例，惠州市地處廣東省東南部，屬珠三角經濟區，北依南昆山—羅浮山山脈，南臨大海，東部分布蓮花山脈，中部和西部主要為東江、西枝江侵蝕、堆積而成的平原、臺地或谷地，廣東省三大水系之一的東江及支流西枝江橫貫惠州全市，全市總體呈現“一面臨海、兩江交匯、三山環抱”的自然地理格局?；葜葑匀痪吧七?，集湖、山、泉、海、江、瀑、島于一身，有“半城山色半城湖”的美稱。此外，惠州是國家級歷史文化名城，集古城勝景、道教源流、名士遺址、革命紀念地以及瑤鄉風情和客家民俗于一體。在對惠州當地地理、民俗、經濟、社會發展等情況充分調研的基礎上，惠州市地方人大機關準確的把握本市的地區特色，優先確定對母親河—西枝江，歷史文化名城及羅浮山、惠州西湖進行立法保護。已于2016年6月1日實施的惠州市首部地方性法規《惠州市西枝江水系水質保護條例》，通過對惠州市重點經濟發展區域和流域內119萬群眾重要水源的西枝江水質保護，保護惠州市的母親河，保障市民的身心健康，確?；葜莸慕洕鐣目沙掷m發展?！痘葜菔袣v史文化名城保護條例》則將東江、西枝江自然水系；西湖歷史景觀格局；一街挑兩城的古城格局；惠州府城、歸善縣城舊城肌理；文筆塔—泗洲塔等景觀視線通廊；橫水渡碼頭等歷史遺存與周邊水域環境作為重點保護內容，將包括惠州市北門直街、金帶街、水東街、鐵爐湖、淡水老街等歷史文化街區的歷史文化格局和歷史風貌作為重點保護對象，很好的體現了當地的立法保護特色。

第二，敢于面對本市經濟與社會發展的新事務，創制其他立法機關沒有創制過的新規則，這也是地方立法特色的體現。從創新的角度而言，地方立法可以充分利用《立法法》的法律變通權、自主權、先行立法權及特別授權，在地方立法領域創制新規則，開拓地方立法發展的獨特空間?；葜菔幸褜嵤┑摹痘葜菔形髦邓|保護條例》提出了“上游治山，下游治污”的立法理念，并在“生態保護補償”“聯合防治協調機制”“河流健康評估”等方面均進行了大膽創新和突破。特別是對西枝江河流“健康評估”立法制度的設定，為全國法規首現［5]，它將為設區市的地方立法提供一定的借鑒作用。

可以說，地方立法的活力、生命力，依賴于它的創新特色，地方立法成就，也正是在這種創新中實現的。

第三，增強地方立法的可行性、可操作性，也是包括惠州市在內的設區市地方立法地方特色的表現。從法規內容反映的特點看，地方性法規更應該具體、更應強調可操作性?？刹僮餍允堑胤叫苑ㄒ?、規章的特色和生命力，地方性法規、規章規范和保護的對象在不同的地區，被保護的對象有它自身的特色，故保護的措施也能體現不同特點。如《惠州市西枝江水系水質保護條例》第18條，首先劃定西枝江水域飲用水水源準保護區，并規定在準保護區內禁止新建、擴建高爾夫球場、煤場、灰場、垃圾填埋場、廢物回收（加工）場、有毒有害物品倉庫和堆棧等對水體污染嚴重的建設項目。該條例第20條又規定，縣級以上人民政府應當在西枝江流域劃定畜禽養殖禁養區、限養區，并向社會公布。禁養區內不得從事畜禽養殖業。限養區內不得新建、擴建養殖場（小區），改建養殖場（小區）不得增加污染物排放量。通過上述的規定，使養殖戶清楚在西枝江那段水域是不準養殖畜禽的，也使執法部門及執法人員便于依法制止破壞西枝江水質的違法行為，具有很強的可操作性。

（三）惠州市地方性法規與地方政府規章的地方特色比較

惠州市地方立法的地方特色，也可以在地方立法條例與地方政府規章的比較中得以體現。大致來講，地方性法規與地方政府規章的區別主要體現在以下四個方面：

1.制定主體的不同，設區市地方性法規是由設區市人大及其常務委員會制定并經省人大及其常務委員會批準的；而設區市地方政府規章則應當經政府常務會議或者全體會議決定并經市長簽署命令予以公布的。

2.調整范圍不同，設區市地方性法規通常調整的是設區市重大的全局的事項；相比之下，設區市地方政府規章往往調整設區市一般性、局部性的管理事項。

3.內容上不同，根據《立法法》的規定，地方性法規和地方政府規章所調整的對象，雖然都僅僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。但地方政府規章可以就屬于本行政區域范圍內的具體行政管理事項，為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要而制定規章，可見，地方政府規章顯然更應強調執行性、可操作性，側重對上位法的補充與細化。如《惠州市西枝江水系水質保護條例》提出了“生態保護補償”機制、建立生態保護補償制度，設立生態保護補償專項資金，對因承擔生態保護責任而使經濟社會發展受到限制的上游地區相關組織和個人給予適當補償，以保護西枝江水系水質。但如何落實這機制，即生態保護補償專項資金由哪級政府設立？如何確定損失及補償標準？這些均需要惠州市政府出臺相應的政府規章予以落實?！痘葜菔形髦邓|保護條例》提出建立“河流健康評估”制度，規定惠州市人民政府應當建立西枝江水系健康評估基本指標體系，定期對西枝江干流、主要支流及大中型水庫等重要水體組織開展健康評估，制訂保護、整治、修復、管理的目標和對策。但西枝江水系健康評估如何進行？西枝江水質保護、整治、管理的具體目標和對策的制訂等等，均有賴于惠州市政府出臺相應的政府規章予以落實。

4.制定程序的不同特點。關于設區市的地方性法規立法程序，《立法法》僅做了指導性的規定，如第77條規定：地方性法規案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，由本級人民代表大會規定。這使得設區市的地方立法程序可以體現自身的程序特色，如在地方立法法規案審議的次數上，相比中央立法一般三審的原則，設區市的地方立法法規案審議可以更為靈活，如已于2016年4月23日公布實施的《惠州市制定地方性法規條例》規定，列入市人大常務委員會會議議程的地方性法規案，如果各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決;如果調整事項較為單一或者部分修改的法規案、廢止的法規案，各方面意見比較一致的，可以經一次常務委員會會議審議即交付表決。而關于設區市的地方立法報省人大常委會審批的的制度設計，也可以說是設區市的地方立法的程序特色，《立法法》賦予省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規的合法性進行審查，一方面可以通過合法性審查，為市的地方立法把關，防止市的地方“土政策”合法化；另一方面，也對省級人大常委會的立法權予以約束，避免其變動設區市的地方立法的隨意性。而地方政府規章的制定程序，《立法法》僅僅作了原則性的規定，如第83條規定，地方政府規章的制定程序，參照本法第三章（即行政法規）的規定，由國務院規定。第84條規定，地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。而政府規章的審議，一般經政府常務會議一次審議即可完成?？偟膩碇v，相對于地方性法規的制訂，地方政府規章制定程序雖然簡單化，但卻強調及時性、靈活性，更強調效力優先原則［3］。通過對地方性法規與地方政府規章的不同特點的把握，立法者才能在以后的地方立法實踐中，不斷的總結經驗，不斷提高地方立法質量。

5.地方立法技術規范的要求上，惠州市地方立法也應體現地方特色。首先，地方立法是地方人大機關根據法律授權所立的法，故一般冠以”條例”之名，如《惠州市西枝江水系水質保護條例》《惠州市歷史文化名城保護條例》等，以區別于其他法的形式。而由市政府根據法律授權所制定的政府規章，一般一般冠以”辦法”之名，如惠州市政府日前正在制定的《惠州市城鄉規劃管理辦法》（草案）、《惠州市揚塵污染防治管理辦法》（草案）等。從內容上講，由于地方立法強調地方特色、可操作性，故其一分則的內容要明確、具體，具有可操作性，切忌抽象與原則；其二要避免帶有過濃的政策性色彩；其三從結構上講，地方性法規和地方政府規章對上位法已經明確規定的內容，一般不宜作重復性規定，不宜追求小而全、大而全，要綜合考慮當地的經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，科學合理、有針對性地規定當地各個法律主體的權利與義務即可，切忌加重公民、法人和其他組織的法律義務。在具體條文的表達上，不宜使用生澀、模糊的語言。同時對條款語言的表達上，要注重地方立法語言的通俗性和簡潔性，既便于當地人民群眾都能理解地方立法的意圖，使他們更好的守法，同時也使執法者能夠正確理解立法意圖，嚴格依法辦事，更好體現惠州市地方立法的法律價值。

［1］周旺春.立法論［M］.北京：北京大學出版社，1994：410.

［2］王颼.實用立法技術［M］.北京：中國法制出版社，1995：8.

［3］阮榮祥.地方立法的理論與實踐［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008：69-86.

［4］湯唯，畢可志.地方立法的民主化與科學化構想［M］.北京：北京大學出版社，2006：85.

［5］盧慧.保護西枝江水質 惠州明年6月底前建評估體系［N］.南方日報，2016-10-26（8）.

【責任編輯：孫 健】

On the Local Characteristics of the Local Legislation In Huizhou

LI Cairui1，LI Weihang2
（1.School of Politics and Law，Huizhou University，Huizhou，516007，Guangdong，China；2.Faculty of Art and Law，Zhuhai College，Beijing Science and Technology University，Zhuhai 519085，Guangdong，China）

Local characteristics are the core and soul of the local legislation.But both the lack of local characteristics in theoretical researches on the local legislation and the reality that local legislation universally lack of characteristics influence the value of local legislation.The local legislation in cities with districts have a special status in the Chinese legislative system so that the theoretical studies on the local characteristics of this type of legislation is carry out，not only can it provide some theoretical support for the practice of local legislation，but also helps to maintain the unity and the improvement of the local system and contributes to the accomplishment of the grand goal in the locals that the"city and country governance"is implemented in accordance with the law.

local legislation in Huizhou city；local characteristics；legislative value.

D921

A

1671-5934（2017）04-0037-05

2017-01-20

李才銳（1966-），男，廣東潮州人，副教授，碩士，研究方向為經濟法與地方立法，E-mail:licairui@163.com