從訴訪難分看治理模式創新

吳英姿*

從訴訪難分看治理模式創新

吳英姿*

訴訪難分是信訪制度實踐普遍存在的問題，與《信訪條例》實現信訪法治化、規范化的立法目標相距甚遠?！靶旁L+”二元治理結構是訴訪不分的根本原因。涉法涉訴信訪改革未能打破這種治理結構，有明顯的路徑依賴。信訪法治化不能僅僅停留在“法定化”層面，而應該通過治理模式創新尋求出路。以法治下的共治為框架，重新確定信訪制度功能，同時推進信訪體制和司法體制改革。以法律制度的有效實施為保障，將信訪改造為社會參與公共決策的平臺，強化政府的回應義務，構建全民共建共享的新型治理格局。

涉法涉訴信訪 “信訪+”二元治理結構 法治 共治

一、涉法涉訴信訪改革：問題的提出

實踐中的信訪在法治化、規范化方面仍然存在很多問題，突出表現在訴訪難分和信訪規范化程度不高兩個方面。2013年以來，涉法涉訴信訪改革成為信訪制度改革的重點，改革的目標是“訴訪分離”。2014年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》），提出“實行訴訟與信訪分離制度”。涉法涉訴信訪改革也成為人民法院 “第四個五年改革綱要（2014—2018）”（以下簡稱“四五綱要”）主要內容之一。同年9月，中央政法委印發了《關于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》《關于建立涉法涉訴信訪執法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導意見》和《關于健全涉法涉訴信訪依法終結制度的實施意見》三個文件，分別針對涉法涉訴信訪“入口不順、法律程序空轉、出口不暢”三大問題，就訴與訪的甄別、分流，落實依法按程序辦理，建立涉法涉訴信訪依法終結制度等提出解決措施，包括明確訴訪分離的標準、范圍和程序，建立就地接訪、網絡辦理信訪機制，落實信訪終結程序制度等。黨的十八屆四中全會決定，要求法院盡快推行立案登記制，指向涉法涉訴信訪的源頭治理。上述改革的核心是以信訪工作的“法定化”實現信訪法治化。問題是，信訪與訴訟分離的法定化是否能夠真正實現訴訪分離？

其實，在立法上信訪與訴訟本來就是分開的，訴訪分離正是修改1995年《信訪條例》的立法目的之一。2005年《信訪條例》第14條用概括、列舉加排除三種方式，明確規定了信訪不同于訴訟、行政復議或仲裁等法定救濟渠道的受理范圍。按制度設計者的解釋，條例的目的在于“讓信訪與現行法定救濟渠道的管轄范圍保持一種互動、互補關系”。①國家信訪局編：《信訪條例講話》，法律出版社2005年版，第99頁。在制度經濟學上，這樣的制度安排是有正當性的——在制度均衡狀態下各項制度是互補而非互替的關系。只有互補的制度結構才是有效率的。如果制度之間存在互替關系，就可能發生制度的逆向選擇。然而目前的事實是，信訪制度的實踐遠遠背離了立法初衷，正如童之偉指出的，信訪制度在我國憲法框架下本屬于輔助政制范疇，在歷史上它是我國核心政制效能嚴重不足時應運而生的代償性體制。由于過度強調信訪的作用，讓它承擔起糾紛解決、權利救濟等明顯屬于行政、司法等核心政制的功能，讓信訪取代或者部分取代核心政制，造成信訪與核心政制雙向削弱的“零和博弈”。②參見童之偉：《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》，載《現代法學》2011年第1期。涉法涉訴信訪是典型的例子。大面積的涉法涉訴信訪暴露出信訪與訴訟關系已經演變為互替狀態，而“信訪不信法”情緒的彌散顯示逆向選擇已然出現。有學者運用制度變遷的路徑依賴理論剖析了信訪制度逆向選擇的成因。陳豐指出，由于信訪制度從一開始就選擇了用行政權力主導問題解決的方式，歷次信訪制度改革始終沒有改變這一路徑，反而因強調首長負責制和屬地管理、分級負責而進一步強化，致使信訪制度變遷呈現明顯的路徑依賴。③參見陳豐：《信訪制度變遷：從路徑依賴到路徑創新》，載《江海學刊》2010年第2期。莊士成認為，傳統文化中的“清官”理念、信訪制度初始設定的人治基因和特殊歷史時期形成的權利救濟功能，構成信訪制度的三重路徑依賴，制約著信訪制度變遷的走向。信訪本應逐步淡化的救濟功能由于制度自身的“鎖定”而不斷強化，導致信訪救濟制度與法律救濟制度的摩擦與沖突。④參見莊士成：《我國信訪“困境”的制度成因——一個制度經濟學的分析視角》，載《政治與法律》2011年第8期。

既有研究業已證明的是：信訪制度困境并非立法不明確的結果，而是信訪在治理格局中的錯位與越位所致。按照這個邏輯，僅從細化、落實《信訪條例》規定的層面實現訴訪分離恐怕并不能真正奏效，治本之道必須從治理結構層面探究造成訴訪不分的體制原因，透視可能導致涉法涉訴改革路徑依賴的制度元素，這樣才能從根本上治愈導致訴訪不分的體制問題，創新治理模式，注入新的制度基因，真正實現“訴訪分離”的改革目標，讓信訪和司法制度各自走上良性發展的軌道。

二、“信訪+”二元治理結構與訴訪不分

任何制度的形成都是其所處的社會結構諸因素綜合作用的結果。所謂“制度”，用吉登斯的話概括就是“在社會中歷經時空而深層次地沉淀下來的結構”。⑤參見［英］安東尼·吉登斯：《社會學方法的新規則——一種對解釋社會學的建設性批判》，田佑中等譯，社會科學文獻出版社2003年版，第275頁。換句話說，如果在相當長的時間和特定的空間內，行動者所遵循的規則和憑借的資源被反復持續地再生產時，制度就形成了。制度變遷也是其所賴以存在的規則、資源等社會生態環境變化的結果。近十年來，我國改革進入深水區，各種社會矛盾和沖突凸顯，社會風險較大，迫切需要一個穩定和諧的環境保障改革的深入推進。2003年“非典”后，國家將維護社會穩定、構建和諧社會作為治理目標，加強了各級政府社會管控責任。在維穩壓力下，各級政府都把信訪當作解決糾紛、恢復穩定的重要手段。信訪的社會治理功能得到前所未有的重視，信訪結構擴張、功能泛化，廣泛滲入行政管理、糾紛解決、權利救濟、社會保障等各個政治制度領域；另一方面，信訪機構普遍設立，黨委、政府、人大、政協、法院、檢察院、軍隊、武警、社會團體、國有企業、事業單位等都設有信訪機構承擔信訪職能，并按信訪渠道處理權限范圍內的信訪事項?！按笮旁L”格局下的社會治理結構已經形成一種“信訪+”二元結構。其特點是：兩種不同性質的治理手段和制度并存共生、交錯運行，最為典型的是“信訪—司法”二元結構。

（一）“信訪—司法”二元結構的形成原因

從結構理論看，司法與信訪是兩種性質不同的結構。二者賴以形成和維持再生產的資源和規則均不相同，在制度性質、目的與功能定位、適用范圍上也有明顯區別。但是，基于下列原因，信訪與司法界限模糊，共生并存，交織運作，形成“信訪—司法”二元結構：

1. 信訪功能擴張，信訪與司法邊界模糊

《信訪條例》以正式制度形式擴展了信訪制度的功能，賦予其解決糾紛、權利救濟等新職能，導致信訪功能擴張至司法領域。在維穩政策和壓力型體制下，地方政府社會管控任務日趨繁重，信訪“解決問題”的職能被層層放大。2007年中共中央、國務院《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》將信訪工作的目標確定為“切實維護群眾合法權益、及時反映社情民意、著力促進社會和諧”，該文件將維護群眾合法權益變成信訪的首要功能。同時期“構建和諧社會”的治理目標和維護社會穩定的政策要求，強化了信訪化解糾紛、實現權利救濟的功能，一切進入信訪的訴求都要回應、處理。終于導致信訪功能泛化，模糊了信訪與司法的職能分工與制度邊界，甚至出現了行政權僭越立法權或司法權的現象。

2. 信訪職能變異

《信訪條例》在制度設計上將信訪作為監督司法工作的另一管道，其意在于運用信訪機制強化上級機關對立法、司法工作的監督，但其意外的結果是信訪機構變得龐大而分散。人大、法院、檢察院都設置了專門接待和處理信訪訴求的內設機構。盡管《信訪條例》明確規定信訪機構不受理涉法涉訴糾紛問題，但在實際運作中，政府信訪部門接待和處理了大量民事、刑事、行政糾紛；訴訟案件當事人同時進行信訪的情形大量存在，司法機構的信訪部門也是不堪重負?？梢?，立法上的訴訪分離并未能在實踐中得到實現。信訪功能已經發生變異——在客觀上演變成了訴訟和行政復議之外的又一種糾紛解決的方式，而且兼及權利救濟、維護穩定等多項功能，而不同功能實現的程序與運作邏輯是不同甚至相互沖突的，比如糾紛解決與私權利救濟，需要遵循公平公正原則，按照權利義務一致要求來處理；而維穩則按照政治邏輯，以當事人最終息事寧人為目的，遵循的是力量對比、博弈均衡的規律。信訪與司法交錯并行的狀態，使得司法裂變為一種兼容信訪和訴訟兩種不同結構的二元結構，形成信訪與訴訟“你中有我，我中有你”相互交織的格局。⑥參見王亞新：《非訴訟糾紛解決機制與民事審判的交織——以“涉訴信訪”的處理為中心》，載《法律適用》2005年第2期。

3.法律、司法制度有效性不足，信訪與訴訟之間的逆向選擇

首先，行政復議、行政訴訟公信力不足。全國人大常委會2013年對《行政復議法》實施情況的檢查結果顯示：約60%的受訪者對行政復議缺乏了解甚至根本就沒有聽說過。群眾對行政復議的信任度不高，存有“官官相護”、辦案不公的疑慮，不愿將行政復議作為解決糾紛的首選途徑。其結果是，多數省市進入信訪渠道的行政爭議數量比進入復議渠道的高出十幾倍甚至幾十倍，呈現“大信訪，小復議”的格局。⑦任重遠：《人大常委：群眾信訪不信法主要怪政府》，載“財新網”，http://china.caixin.com/2013-12-27/100622746.html，最后訪問時間：2015年12月14日。行政訴訟也是如此，據最高法院統計，近幾年來全國行政訴訟案件一直維持在十幾萬件，不到人民法院全部受案總數的2%。很多行政訴訟案件被動員撤訴，以判決方式結案的不足1/3，其中原告勝訴率僅為10%。與此同時，大量官民糾紛轉入信訪渠道，由行政糾紛所引發的信訪高達400萬至600萬件。⑧何海波在2001年曾撰文指出，行政訴訟案件撤訴率畸高，判決率不足1/3。參見何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學》2001年第2期。從最高人民法院公布的數據看，十三年來情況沒有明顯變化。參見任重遠：《行政訴訟修法》，載《新世紀周刊》2013年第50期。

其次，起訴難、立案難，把本該通過司法途徑解決的刑事案件、民事糾紛、行政爭議擠到了信訪。偵查機關有案不立、“不破不立”，法院任意提高糾紛案件的受理門檻，對應當受理的民事、行政糾紛不受理，當事人（受害人）不得不向信訪機構尋求救濟。比如信訪人李某的訴求是房屋所有權人與房產開發企業拆遷補償行為不當給其造成損害的侵權糾紛，屬于典型的民事權利義務糾紛問題，因為正好經歷了房改政策落實階段，法院將之定性為“落實政策”問題，屢次拒絕受理，李某只能轉向信訪尋求救濟。

第三，審級救濟不足。我國訴訟法規定的審級制度是兩審終審制，當事人不服一審法院作出的裁判，只有一次上訴機會，實行兩審終審。事實證明，只能上訴一次的制度安排不能有效和完全地吸收當事人的不滿。那些未能吸收掉的不滿不少轉向了信訪、申請再審。

第四，執行難、執行亂引發信訪。盡管執行難是多種因素的結果，而且最主要的變量是市場風險或被執行人執行能力，但法院“裁判—執行”合一的制度安排，在執行不到位的情況發生時，讓付出了時間、金錢獲得勝訴的當事人感覺法院“打白條”，難免心理失衡。因此，對法院執行的投訴頻率一直居高不下。

第五，少數司法人員法律技術和能力不足，加上司法腐敗，給司法公正帶來嚴重損害，司法公信力失落，當事人更依賴信訪尋求公正和救濟。比如信訪老戶劉某就聲稱：“我一開始就不相信法院，就要找政府解決?！?/p>

第六，司法獨立性不足，容易受到外力干擾，法律和程序的有效力不高。當事人認為直接找“說話算數的大領導”更有效?？傊?，當事人深感立案難、上訴難、申請再審難、執行難，加上司法腐敗和司法不公問題，一些本該通過法律和訴訟途徑解決的訴求轉向了信訪渠道。正如有學者指出的那樣，行政復議、行政訴訟、民事訴訟等解決機制在糾紛面前出現了嚴重的缺位現象，最終導致了信訪的越位和錯位。⑨參見張勤、劉晶：《缺位、越位和本位：多元糾紛解決視野下的行政信訪》，載《社會學評論》2013年第6期。

（二）“信訪—司法”二元結構的特點和制度缺陷

從理論上講，結構迥異的信訪與司法不可能完全融合為一個穩定的結構。但是，因為正式法律制度的賦權加上政策推動，信訪職能被植入司法機構，導致司法在處理具體糾紛時，經常與信訪相互交錯，客觀上在同一個糾紛解決過程中可以同時發生信訪和司法行為。在社會治理結構上則形成信訪與司法并存的二元化結構特征。二元結構的特點是兩種不同的結構交錯并存、互相牽制，而不同的制度屬性所遵循的不同運行邏輯和行動規則難免互相沖突。在制度設計上，《信訪條例》顯然是模仿司法的某些特征來塑造信訪的。信訪的“類司法”特征表現在兩個方面：一是功能類似?！缎旁L條例》將行政信訪定位為訴訟、行政復議之外的補充性糾紛解決渠道，賦予其權利救濟功能。二是處理方式上類似?！缎旁L條例》為信訪設計的受理、聽證、質詢、核實、辯論、合議、作出處理決定等方式，明顯仿照行政復議和司法處理糾紛的核心技術，即依據實體規則和程序規范作出裁判的“規范—裁判”模式。類司法的結構使得信訪與司法在表面上出現了合榫的可能。但信訪在本質上是行政管理行為，而司法則是通過法律的判斷行為。前者遵循的是權力運行邏輯或政治邏輯，后者遵循的是法律邏輯；前者的目的是特定時期的社會治理目標（比如維護社會穩定），后者的目的是公正解決糾紛等等。當二者交織為一體的時候，兩套邏輯和規則的不兼容部分就會形成結構沖突，相互之間構成制度經濟學上典型的“互替關系”，其結果往往是兩種制度的零和博弈，雙雙陷入低效能狀態。具體分析如下：

第一，支撐和維系結構再生產的資源是有限的，而信訪與司法都要從中分一杯羹，勢必發生爭奪，形成博弈。而博弈均衡取決于各方主體的力量對比。對于（信訪者）訴訟主體而言，單憑信訪的資源或司法裁判的資源都可能是不夠的，而不得不同時在正式制度和非正式制度中尋求資源，比如政策、道德、人情、社會輿論甚至領導人批示等等。這是大量非法律因素侵入司法過程的結構原因?？傮w上說，信訪體制越有作為，法律規則即愈加疲軟，司法權威也愈加弱化。最高法院沈德詠副院長感嘆：“群眾對司法的不信任感正在泛化成普遍的社會心理，這是一種極其可怕的現象?！雹馍虻略仯骸恫糠秩罕妼λ痉ú恍湃螡u成普遍社會心理》，載《人民日報》2009年8月19日?！靶旁L不信法”現象蔓延，司法公信力跌入低谷。

第二，二元結構下規則的流動性大，制度剛性不足。無論是規范性規則還是解釋性規則，信訪與司法之間都存在天然的差異。換句話說，信訪和司法遵循的規范和獲得社會認同的合法化機制都存在很大差異，導致司法結構的流動性或不穩定。表現為司法同時認可兩套規則，法官同時遵循法律技術邏輯和行政化運作邏輯；（信訪者）當事人可以在兩種邏輯之間恣意游走，任意選擇更有利于己的一套方案。當信訪者發現，按照正常的司法程序無法達到其訴訟目的時，還有信訪方式可以再次表達自己的訴求，甚至可以借信訪給法院、法官施壓。事實上，當事人的信訪行為，甚至威脅要信訪的表示都能影響司法的正常運作。辦案法官在審理裁判階段就不得不考慮案件被信訪的可能，對有重大信訪風險的在辦案件，立案法官和案件承辦法官還將向庭領導進行匯報，在合議庭合議案件，甚至審委會討論案件時，當事人的信訪風險性都會被重點提及并成為裁判結果的重要考量因素。如此，涉訴信訪的問責通報制已經使涉訴信訪越位干預了以審判為中心的訴訟程序，裁判結果有時不得已犧牲部分的公平公正來預防和減少涉訴信訪。黨政領導人對信訪案件的批示、督辦常?？梢愿淖兯痉ǔ绦蜻\作軌跡，比如更多用調解（協調）方式結案、更容易啟動再審程序，甚至直接決定裁判結果等等。法院常常在依法裁判和信訪風險之間走鋼絲。

第三，規則的流動性讓行動者具有雙重行動結構，行為的投機性和尋租空間明顯增多。（信訪者）當事人和（信訪工作人員）法官都有機會根據個案情境和自身利益選擇適用信訪或司法的規則和資源，行為的尋租空間出現，機會主義很容易大行其道。此為權力腐敗、權利濫用的根源。上訪人員利用當前制度、政策等各方面的“空隙”或“機會”，運用“非常規”的信訪方式以實現自己的目的與利益訴求，甚至謀取不正當利益。?參見于建嶸：《機會治理：信訪制度運行的困境及其根源》，載《學術交流》2015年第10期。而在信訪治理中，地方為應付中央的信訪排名考核壓力絞盡腦汁采取各種手段“截訪”“消除登記”、安插“線人”、借接訪之名旅游等等，濫用權力的行為滋生，以至于形成一條“上訪灰色產業鏈”。?人民論壇專題調研組：《拆解上訪利益鏈》，載《人民論壇》2013年第22期。

第四，規則的流動性、行動者的投機性都指向結構的制度化程度不高，信訪、司法各自的制度化都被軟化。實踐中，濫用權力（利）的行為屢屢發生，無法根治，管理者不得不設計更多的規范，投入更多的人力物力督促、檢查、糾偏，增加了結構維持再生產的成本。法院內部實行的流程管理、案件質量評查、越來越嚴厲的行政監督、紀律檢查、無處不在的電子監控系統，不僅耗費了大量的司法經費，而且加劇了司法權運作的行政化，導致行政監管取代法律和程序約束，法律與程序處于失靈狀態。不僅如此，司法還為信訪制度負擔了相當一部分成本。信訪功能的擴張成為在法院系統內與訴訟程序并行的非訴訟糾紛解決方式和權利救濟途徑，一些當事人在起訴的同時進行信訪施壓。而基于前面分析的那些原因，總有一些當事人能夠獲得一些法定訴訟程序內無法獲得的利益，這刺激了更多的當事人選擇信訪來解決問題。如今，每逢重大節假日、全國性會議和政治活動期間，各地法院都要抽調大量人力去勸阻進京上訪，上北京接訪，花錢遣返上訪人員等等，因此耗費了大量的司法資源。涉訴信訪已讓各地法院不堪重負。

“信訪—司法”二元結構缺陷影響著制度運行方向，往往與“法治”的治理目標背道而馳。法治的本質是“政治制度化”，核心是約束權力與保障權利?！靶旁L—司法”二元結構下，信訪、司法制度雙重軟化，制度效能削減；行動者（當事人、法官、信訪工作者）權力（利）沒有約束，機會主義盛行。?前引? ，于建嶸文。信訪被當事人作為給法官施壓的策略，而信訪實實在在影響具體案件裁判過程和結論的案例又強化了當事人將信訪與訴訟交錯運用的動力，這正是涉法涉訴信訪久治不愈的癥結所在。如果不從根本上破除“信訪—司法”二元結構，涉法涉訴信訪改革的路徑依賴將不可避免。

三、改革的路徑依賴與訴訪難分

從《意見》內容上看，其本質是針對涉法涉訴信訪問題的解決，進一步細化《信訪條例》的有關規定，試圖通過受理機關、受理流程、處理方式和監督機制的法定化來實現信訪法治化。但是，上述改革仍然是在政法一體的體制下進行，并未觸及治理結構問題。換句話說，改革無意打破“信訪—司法”二元結構，其重心是細化辦事規則、強化貫徹落實，其結果不過是既有信訪制度的自我強化。從這個角度說，《意見》設定的改革框架的確存在路徑依賴問題。表現為以下幾個方面：

第一，保留了信訪與司法并行的格局。所謂訴訪“分離”仍然停留在《信訪條例》規定的政府信訪職能部門與政法機關內設信訪部門的分工層面。司法機關不僅繼續承擔信訪職責，而且必須“暢通信訪渠道”，“充分尊重和保障信訪人的申訴控告權利”。這意味著，當事人在訴訟的同時仍然可以信訪?！兑庖姟芬笳C關甄別訴與訪，并按照“訴類事項”與“訪類事項”進行分流，前者導入訴訟程序，對于后者由政法機關按照《信訪條例》規定的方式和程序處理，主要是“做好解疑釋惑和教育疏導工作”；對已經依法終結的涉法涉訴信訪事項，“執行信訪終結程序”，即政法機關不再啟動復查程序，不再作為涉法涉訴信訪事項進行統計、交辦、通報。但是，終結不等于不予理會，而是“要配合地方黨委和政府做好釋法明理工作”。

第二，沿用“誰主管，誰負責”的歸口管理方式，突出政府主導地位。歸口管理是一種按照行業、系統分工管理的管理方式，要求各職能部門依據國家賦予的權利和承擔的責任各司其職，按特定的管理渠道實施管理，目的在于防止重復管理、多頭管理和相互推諉。?1954年，為加強對中央人民政府系統各部門工作的領導，把政府工作按性質劃分為若干部門，國務院設立8個辦公室，每個辦公室分管不同的部門，如第一辦公室（政法辦）負責分管內務部、公安部、司法部、監察部和民族事務委員會。這些辦公室簡稱“辦”，其管轄范圍或系統多簡稱“口”，如“農林口”“政法口”等。參見王勁松：《中華人民共和國政府與政治》，中共中央黨校出版社1995年版，第81-83頁。1954年，為加強對信訪工作的領導，國務院提出“分級負責，歸口辦理”原則，指出領導認真抓是做好信訪工作的關鍵，要求各級黨委政府必須為信訪工作配置一套“班子”。規定省級黨委必須有一位書記，省級人民政府必須有一位省長、自治區主席、市長，中央各部必須有一位部長負責信訪工作，做到件件有著落，事事有交待。1957年國務院頒布《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，要求“對于群眾提出的大量的各種各樣的問題，則必須分別歸口交辦”，對歸口辦理做了新的規定，并分別在1958年、1960年、1963年進行了三次修改，強調省、地一級應力求“多辦少轉”，而縣一級原則上應“只辦不轉”。1980年國務院制定了《關于中央各部門歸口分工接待群眾來訪的暫行辦法》，對信訪涉及的問題按來訪人所屬系統或反映問題的性質，歸口由中共中央和國務院各有關部門接談處理。

歸口管理原則的確立，明確了中央政府部門對信訪問題的受理和處理權力，有效強化了中央對地方的監控。但上個世紀90年代信訪潮的出現，信訪大量集中到中央，嚴重影響到首都社會治安和社會穩定，造成惡劣政治影響。1995年制定《信訪條例》時，該原則修改為“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”原則，強調“依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合”原則。2005年《信訪條例》再次重申屬地管轄、分級負責的原則。目的在于強化地方各級政府特別是基層政府解決糾紛、維護社會穩定的職責，但在本質上并未改變“歸口管理”的框架，始終強調黨委政府在處理信訪問題上的主導作用，尤其注重中央和省級黨政領導在處理跨省、越級、復雜突出信訪問題上的責任與作用。

《意見》將涉法涉訴信訪事項統一由政法機關辦理，同時要求各級政法機關配合黨委、人大、政府等信訪部門做好涉法涉訴信訪與普通信訪分流工作；對黨委、人大、政府的信訪部門轉交的涉法涉訴信訪事項，由同級政法機關接收、處理。依靠政府協調解決突出信訪事項?！兑庖姟分赋?，政法機關對與其他黨政部門存在受理爭議的信訪事項、涉法涉訴信訪與普通信訪交織的疑難復雜事項、涉眾型或涉及相關政策落實的涉法涉訴信訪事項，可報請同級處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議，協調相關部門共同化解?！兑庖姟芬蟾骷夵h委政法委要牽頭協調政法機關，建立依法處理涉法涉訴信訪問題會商機制，及時研究解決信訪事項受理工作中存在的問題。這正是2005年《信訪條例》規定的“政府主導、社會參與”信訪工作機制在涉法涉訴信訪工作上的應用。

第三，沿用信訪工作方式與制度邏輯。政法機關內部信訪部門在處理信訪事項時，與政府信訪部門一樣，主要工作方式是“收發”，即采取接收、登記、分流、移送的工作方式。信訪部門并不直接負責具體信訪問題的解決，而是轉交給案件承辦部門（業務庭或其他主管部門）。屬于起訴、申請再審的信訪事項，由立案部門審查、導入相應的訴訟程序，然后由審判庭進行審理。不屬于訴訟問題的，則導入監察、檢察、紀檢等環節，由主管部門負責審查、處理。承辦部門處理信訪事項的方式是：“經審理、復議、復核，原案件辦理沒有問題的，依法維持原結論。存在執法差錯的，依法糾正錯誤、補正瑕疵?！薄耙厌尫ㄎ隼?、化解矛盾糾紛、做好群眾工作貫穿辦案始終，促使當事人息訴息訪?！睆摹坝绣e必糾”和“息訴息訪”的要求看，這種處理方式并非司法程序（再審程序）維護既判力前提下“有限糾錯”的制度邏輯，而是信訪工作的“解決問題”“維持穩定”的制度邏輯。

第四，仍然依賴行政權力解決問題。我國的信訪制度在本質上是對信訪問題的行政處理，就是動用行政權力解決社會矛盾糾紛，處理利益訴求。從1951年信訪制度確立之初，其功能發揮就與黨政領導的個人作用分不開。這種行政權力主導下解決問題的方式歷史上有過很高的效用：1950年代發揮了重要的了解民意、加強對地方政府領導的作用；1970、1980年代大量的平反、糾正冤假錯案，迅速恢復社會秩序等。行政權力和領導人的作用主導問題解決的模式在社會劇烈變革剛剛結束，百廢待興，開始進入社會重建的時期顯得特別有效率，但在社會政治經濟文化均進入平穩發展，規則體系已經建立的時期，這種處理問題的方式對于社會矛盾糾紛的解決和權利利益救濟問題的處理則就不再匹配。民眾更期待按規則辦事，更渴望公平正義的獲得感。盡管《意見》提出的涉法涉訴信訪改革的思路正是要“改變過度依賴行政權力解決信訪問題”的做法，但是從以下幾個方面可以看出，行政解決依然是處理涉法涉訴信訪的基本路徑，對于存在爭議的疑難復雜信訪或者可能矛盾激化、引發群體性事件的“突出信訪問題”來說更是“最后一道防線”：一是繼續采用信訪的首辦責任制?！兑庖姟芬笳ǜ鲉挝粚Ψ狭甘芾項l件的訴類事項，要及時明確責任部門和責任人員，落實首辦責任。二是重視通過行政監控督促信訪工作?！兑庖姟窂娬{司法機關的案件管理部門要“全程監控”，采取“提示預警”的方法，確保符合條件的涉法涉訴信訪事項能夠順利導入法律程序辦理。要求政法機關加強“職能監督和督導檢查”，充分發揮審判監督、法律監督、警務監督、獄務監督作用，及時發現和糾正涉法涉訴信訪工作中有訪不理、有案不立、有錯不糾等問題。三是依靠政府協調解決突出信訪事項?！兑庖姟分赋?，政法機關對與其他黨政部門存在受理爭議的信訪事項、涉法涉訴信訪與普通信訪交織的疑難復雜事項、涉眾型或涉及相關政策落實的涉法涉訴信訪事項，可報請同級處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議，協調相關部門共同化解。

《意見》及其配套措施頒布以來，在中央政法委牽頭下，最高人民法院、最高人民檢察院都先后制定發布了本系統涉法涉訴信訪改革方案。在司法制度層面確立實施立案登記制，旨在降低起訴門檻，保障當事人訴權，暢通訴訟渠道，解決起訴難、立案難問題，從源頭上減少涉法涉訴信訪的發生。在司法機關內部信訪工作層面，是強化信訪工作能力，完善信訪工作規則，強調依法解決信訪問題。一位司法機關信訪部門負責人將改革的主要內容概括為“六個依法”：依法受理、依法辦理、依法答復、依法終結、依法救助、依法打擊信訪中的違法和犯罪行為。就《意見》實施兩年的情況看，路徑依賴和逆向選擇的可能性是很大的。

2014年9月，中央政法委有關負責同志就涉法涉訴信訪改革答記者問時稱：“今年以來，政法機關接待群眾來訪數量同比上升了7.1%，涉法涉訴信訪事項受理率、立案率有了明顯提高，涉法涉訴信訪群眾到黨政信訪部門上訪數量明顯減少。這些情況表明……越來越多的信訪群眾選擇司法渠道反映和解決問題，總體呈現’棄訪轉法’的良好勢頭；越來越多符合受案條件的信訪問題在法律程序內得到受理，依法處理涉法涉訴信訪問題的效果逐步顯現?！?郭洪平、賈陽：《把涉法涉訴信訪問題納入法治軌道解決》，載《檢察日報》2014年9月12日。

但是，筆者主持的一項調研觀察到的情況并沒有這么樂觀。據M省法院統計的數據，2014年全省法院受理信訪35 308件，2015年受理38 980件，2016年上半年受理16 663件。數量仍然居高不下。再看M省檢察院統計的數據：2014年全省檢察院受理信訪42 000余件，比2013年29 545件猛增了1 300多件；2015年更是達到歷史新高的54 000余件，2016年上半年已經接近25 000件。檢察院信訪部門的負責人分析說，檢察院2014、2015年信訪受理量有明顯增加，2015年達到一個峰值，可能與《意見》實施以后司法機關信訪部門暢通信訪渠道，改變了過去“該受理不受理”的做法，因此釋放了一批過去未獲得受理的信訪案件有關。但同期涉法涉訴當事人到黨政部門信訪的數量也是有增無減。據A市信訪局統計數據，2014年受理涉法涉訴信訪2 818件，占全市信訪總量的6.0%；2015年2 954件，占總量的7.8%；2016上半年1 824件，占總量的11.3%。當然，《意見》施行僅兩年的時間，對于問題重疊的涉法涉訴信訪來說，要發生徹底的改變是不可能的，改革究竟能否走上良性發展軌道還有待進一步觀察。但是，涉法涉訴信訪數量居高不下是不爭的事實，當事人同時到司法機關和政府信訪機構信訪的雙重行動邏輯并沒有明顯改變。這表明，至少到目前為止，涉法涉訴信訪改革并沒有改變將信訪與訴訟交錯并行的關系。按照這個邏輯，信訪規則的細化、法定化只會加速“信訪—司法”二元結構的鎖定和自我強化。

四、法治與共治：社會治理新模式

（一）信訪制度改革的理論創新：法治下的共治新型治理結構

信訪難分的改革困境說明，包裹在“信訪+”二元治理結構下的涉法涉訴信訪改革逃不掉頑固的制度慣性，制度逆向選擇問題將會持續發生，改革零收益的風險很大。這提示我們：信訪制度改革僅僅從“法定化”的角度解決規范性問題顯然是不夠的。信訪制度改革之所以陷入瓶頸狀態，與制度設計者和大多數執行者從信訪“法制化”的意義上理解“法治化”有關。實際上，二者有本質區別。法制是社會規范的范疇，是“法律制度”的簡稱。信訪法制化的內涵很單純，就是通過立法把信訪行為規范變為有法律約束力的制度。而法治是治理上的概念，其含義是“通過法律的治理”，因此必須從治理結構層面進行思考。前面的研究證明，深化信訪制度改革、徹底解決涉法涉訴信訪難題，必須站在社會治理的高度，以打破固有的治理結構為中心，探索建構新的治理模式。在這個問題上，治理理論的最新成果很有啟發意義。

當代治理理論的核心命題是：以政府為主體、以縱向命令控制為特征的傳統層級制治理模式，已經無法應對政府面臨的各種危機。國家權力的分權化和去中心化改革，市場、社會組織等多元主體更多地參與公共事務已經成為當代社會治理的趨勢。斯托克指出，“治理”超越了以往的傳統公共行政與新公共管理范式，成為一種新的理論范式。在這種范式下，沒有一個部門能夠壟斷權力與資源，包括政府在內的各個行動者，都需要通過協商而非命令來溝通。政府的職責在于創造公共價值，并綜合運用層級、市場、第三部門等多種機制，來保證公共物品供給的公平性和有效性。?參見田凱、黃金：《國外治理理論研究：進程與爭鳴》，載《政治學研究》 2015年第6期。當代中國正處于社會階層分化、利益主體和利益訴求多元的狀態，社會矛盾多發，現實性沖突與非現實性沖突并存，客觀上要求治理結構轉型。實踐中的信訪訴求開始出現從個體利益訴求向共同議題轉變的端倪。?參見于建嶸：《當前壓力維穩的困境與出路——再論中國社會的剛性穩定》，載《探索與爭鳴》2012年第9期。這在復轉軍人、下崗職工、失地農民、民辦教師等特定群體上訪中尤其明顯。這些群體通常是因體制改革或政策變動利益受到沖擊，感受到社會分配的不公平。他們的信訪訴求介于有理和無理之間，即符合法律、政策精神，但暫時沒有具體法律政策依據，屬于“協商型”上訪。?參見陳柏峰：《特定職業群體上訪的發生機制》，載《社會科學》2012年第8期?，F行的信訪制度無論在資源還是規則上，都無法獨立解決這些問題。涉法涉訴信訪常見類型包括征地補償、房屋拆遷、企業轉制引發的糾紛，也是群體訪容易形成的領域。這部分信訪案件的共同特點是：政策性強，歷史遺留問題較多，缺乏具體法律規范可以作為處理依據，往往屬于兼具訴類事項和訪類事項的訴求。類似涉及政策調整、公共利益的訴求越來越多，對于社會治理而言既是挑戰，也是機遇。它釋放的一個信號是：如何借助民眾關于群體利益乃至公共利益訴求之力，搭建共同治理的機制與平臺，是當下中國社會治理面臨的新任務。是時候從根本上改革當前的治理模式了，而涉法涉訴信訪改革正是一個契機，處理得當可以成為撬動整體治理結構變革的第一股沖擊力。

值得贊賞的是，執政者敏銳地看到了這個契機，適時提出了治理結構轉型的改革方案。2015年10月，中共十八屆五中全會公報提出：“運用法治思維和法治方式推動發展，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平。加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局?！比绻选叭窆步ü蚕怼备爬椤肮仓巍?，那么上述命題的核心概念就是“法治與共治”?！胺ㄖ蜗碌墓仓巍弊鳛閯撔轮卫砟Ｊ降哪繕?，不僅切中當代中國社會治理的要害，而且契合政治制度現代化的趨勢，為信訪制度和涉法涉訴改革指明了路徑。

（二）法治下的共治新型治理結構的要素

1.法治

法治的本質是政治制度化，其核心在于約束權力、保障權利。而制度化的路徑必須以憲法為核心，遵循現代政治規律對信訪重新進行職責界分，符合相對獨立、邊界清晰、相互補充、相互配合、相互制約的要求，同時通過法律保障制度的剛性。這要求從體制層面改革信訪與司法的關系，打破政法一體的體制，實現訴訟與信訪徹底分離。訴訪分離需要兩手抓，同步推進：一手抓信訪體制改革，實現信訪職能與司法機構脫鉤；一手抓司法體制改革，實現涉法涉訴信訪的源頭治理，提高司法制度的有效性。

（1）信訪體制改革。信訪體制改革首先是信訪機構調整與整合，應當改變信訪機構隸屬于地方政府的設置，避免“運動員—裁判員”合一的角色錯位。取消司法機構和各職能部門的信訪職能，整合信訪機構，作為各級人民代表大會常務委員會的內設機構之一，發揮人大匯聚民意、反映民意、代表民意的制度功能。將信訪職能轉歸人大，不僅為民主決策和民主立法提供了匯聚民意的直接管道，而且也契合人民代表履行監督一府兩院的工作職責。這樣有助于理順信訪工作機制，以加強系統性和協調性。?參見于建嶸：《信訪制度改革與憲政建設——圍繞〈信訪條例〉修改的爭論》，載香港《二十一世紀》2005年6月號。

（2）司法體制改革。打破政法一體司法體制，保障司法權獨立公正行使。在管理體制上，改變政治—法律不分的架構，承認司法權獨立行使是司法規律的要求，也是保障司法公正的基本條件。法律是司法權最直接也是最有效的約束。嚴格依法裁判就是堅持黨的領導。司法地方化被認為是破壞司法權公正獨立行使的根本原因。通常認為司法地方化源于法院、檢察院人財物受控于地方政府，因此去地方化的路徑就是將司法權明確為中央事權，隔斷司法機關與地方政府的人財物關系。在實行司法機關人財物中央統一管理尚不具備條件的情況下，試點人財物省級統管就成為退而求其次的方案。其實，對于司法獨立來說，所謂“誰掌握我的飯碗，誰就掌握我的意志”是一個偽命題，因為無論在哪一種政治體制下，司法機關都不可能是自給自足的自治組織，它的人員、經費及其他資源供給都是外來的，司法獨立性保障并不取決于誰來管，而取決于“怎么管”。我國司法權對地方政府的依賴，根本原因是人財物供給關系的制度化程度不高，司法機關和政府之間有太多的討價還價機會和空間。去除司法對地方的依賴，治本之道在于改革司法經費預算制度，提高司法預算的制度化程度。該改革路徑必然指向人民代表大會制度的改革?？梢钥紤]在人大內部設立由人大代表中的審計、會計、法律專家組成的預算專業委員會，提高人大審議能力，切實發揮人大在審核、通過預算和監督預算執行方面的決定性作用。只有讓預算制度真正發揮約束政府權力的功能，才能保證審判權獨立行使。

此外，還有必要建立獨立的司法預算制度。財政獨立是司法獨立的必要保障，大多數國家都采取在國家財政預算中單列司法預算的制度，由議會批準，行政機關保證執行。司法預算制定的步驟是：首先由司法機關擬定初步預算方案，交由行政機關進行平衡與修改，但必須與司法機關協商，不能隨意進行削減，然后由行政機關將預算案提交議會，由議會作出最后的決定。?參見汪家乾：《建立司法預算制度的思考》，載“中國法院網”，http://www.chinacourt.org/article/detail/2004/03/id/109803. shtml，最后訪問時間：2014年8月28日。我國目前實行的是“分級管理、分灶吃飯”的財政體制，地區發展不平衡的現實決定了全國統一制定司法預算非常困難，采取省級司法預算獨立的方案有合理性，關鍵是抓好預算的編制程序和執行保障?？梢钥紤]由地方各級法院根據實際需要提出經費使用計劃，由高級人民法院編制司法預算，經本?。ㄗ灾螀^、直轄市）政府主管部門匯總、平衡，提交人大批準后，政府主管部門按預算撥款，由人大監督執行。

（3）涉訴信訪的源頭治理。修改完善訴訟法律制度，提高司法制度的有效性，徹底解決司法領域中存在的立案難、上訴難、申請再審難、執行難、執行亂、司法不公與司法腐敗等問題。在涉法涉訴信訪改革方面，司法制度第一步已經邁出：改革立案制度，實行登記式立案，保障每個訴求能夠進入法院大門。按照最高人民法院2015年民事訴訟法司法解釋，法院不能事先正式或非正式地規定一些受理與不受理的標準，提高起訴“門檻”，而應讓所有的糾紛有接近司法的機會。司法改革的第二步應當是推進訴訟程序規則的改進完善，充實當事人程序異議權，增強程序在吸收當事人不滿、提高司法裁判可接受性方面的作用。其中，審級制度改革是當務之急，構建符合中國實際的三審制勢在必行。有效的審級制度又以司法權運作去行政化和法院機構改革作為配套，目標指向保障司法權獨立公正行使，保證司法的專業化，提高審判質量。當事人的信訪行為不能作為裁判的理由，黨委、政府和上級法院不得因為當事人信訪而干預案件審理過程。

（4）信訪事項的識別與分流。在隔斷信訪對司法的直接影響的同時，建立起信訪事項與訴訟事項的分流機制，讓進入信訪的可訴性爭議順暢轉入司法渠道，反之亦然。取消法院、檢察院的信訪部門和信訪職能后，當事人對司法裁判有異議、疑問的，通過正常的上訴、申請再審解決。法院收到當事人起訴后，發現不具有可訴性、不適合通過司法途徑解決的訴求，應引導其通過信訪途徑反映。當事人堅持起訴的，法院應當受理，按照法律規定的程序審理后，仍然認為不屬于法律和訴訟解決的問題的，應當作出裁判，充分說明理由，駁回當事人訴訟請求。同樣，信訪部門受理信訪人訴求后，認為屬于涉法涉訴請求的，要引導當事人通過向公安機關報案或向人民法院起訴、向仲裁機構申請仲裁等途徑解決。當事人堅持信訪的，可以嘗試行政調解，在當事人自愿基礎上促成和解。經調解不能達成協議的，在充分說明理由后，可以決定不予受理。當事人可以向人民法院起訴。

2.共治

共治的內涵即社會廣泛參與公共決策，形成全民共建共享的治理格局。信訪如果能夠發揮公民政治參與的公共領域或民主對話溝通平臺的功能，那么就是理想的社會共治平臺。這需要對信訪功能重新定位，改革信訪工作機制，由“受理—轉處”改為“分流—對話”；在司法的社會參與方面，要構建司法過程中的公共領域，將陪審制改造為社會參與司法的制度化溝通平臺。

（1）信訪功能的重新定位。信訪功能定位應當跳出“維穩”的政策思維，理順信訪與核心政制的關系，從政治體制現代化的層面重新定位信訪制度功能。?參見楊小軍：《信訪法治化改革與完善研究》，載《中國法學》2013年第5期；劉旭：《信訪法治化進路研究——以信訪的司法分流為視角》，載《政治與法律》2013年第3期；李修瓊：《信訪的政治進路》，載《鄭州大學學報》（哲社版）2012年第4期；張永和、張煒：《臨潼信訪：中國基層信訪問題研究報告》，人民出版社2009年版，第266頁；等?，F代政治體制的核心是法治，其重要指標是政治的制度化程度。政治制度化程度高的重要標志之一是不同制度分工明確且以立法形式固定下來。特定制度具有自身明確的制度目的與功能定位，可以與其他制度的目的做清晰的劃分，具有其他制度不可替代的作用，該制度才有存在的必要和存續的基礎。從社會認同的角度說，某種制度認同的形成首先取決于該制度與其他制度的識別度。如果信訪與司法、行政、調解等其他制度共享糾紛解決的目的，制度邊界不清、功能混同，不僅影響社會對信訪的認知理解，也會破壞社會對法律、司法和政府的認同。中國特色的信訪制度特有的、不能為其他解紛方式替代的價值，是其民意收集與傳遞的管道功能。但重新定位信訪制度功能，不是簡單回歸該制度功能。在政治現代化和法治建設的大背景下，信訪的民意傳遞功能不能簡單停留在“上傳下達”的傳聲筒的作用，而應當進一步提升為公民政治參與的公共領域或民主對話溝通平臺，服務于保障公共決策與立法的民主性、科學性。信訪的附屬功能是監督，即通過人大代表監督一府兩院工作。

（2）大幅收縮信訪的解紛與救濟功能，向行政ADR轉變。改變信訪功能泛化、過多介入司法等其他制度領域的現狀，不是完全取消信訪解決糾紛的功能，而是防止信訪直接取代司法及其他糾紛解決方式的做法。在司法等制度功能尚待恢復、逐漸增強的過渡時期，信訪制度改革應當采取漸進的策略，逐步收縮信訪的解紛與救濟功能，弱化行政權力直接調配解紛資源的制度邏輯，提高信訪解紛的中立性、規范化程度?？梢越梃b歐洲的“行政監察專員”制度，將信訪的解紛功能改造為行政ADR（替代訴訟的糾紛解決）。行政監察專員（Ombudsman，也稱“申訴專員”）是不受任何黨派政治影響的獨立監督行政權力運行的公共官員。監察專員由議會或政府首腦任命，負責處理公眾對政府部門違法行政和不當行政的申訴，享有調查、報告以及對個案處理和行政程序規范的建議權。該制度創始于瑞典，目前已經遍布80多個國家和地區。監察專員制度的功能主要在于行政監督，也發揮著行政解紛、促進政策和制度改革的功能。該制度具有獨立性（獨立于任何政治黨派）、非正式性（靈活性）?這是指在不違反法律強制性規定的前提下，對既有規則和程序進行變通，為當事人提供特殊救濟，如道歉、物質補償救助、特殊待遇（職務、任職條件等）以及任何當事人能夠接受的結果；可以采取協商、調解和裁決等方式。、社會化（開放性）?申訴專員最初是作為行政官員為公眾提供服務和救濟的，目前則逐步向社會化方向發展。很多公共領域和行業的申訴專員由行業監管機構和行業協會選任，具有獨立調查、處理（調解和裁決）投訴案件和糾紛事項的權力。等特點。結合我國信訪制度發展歷史與現狀，可以借鑒該制度，強化信訪的監督與替代性糾紛解決功能，從賦予信訪機構獨立監督、建議權開始，逐步脫離政府職能部門性質，走向獨立于政府的人大內設機構建制。

（3）引入第三方力量，提高信訪公信力。社會組織參與信訪矛盾化解難題則是信訪制度改革的內生需求。在社會轉型過程中，面對社會矛盾多發、多元利益沖突、結構性矛盾解決難度大等問題，客觀上需要社會組織發揮獨特的作用。而社會組織的非官方、非營利和專業性強的特點，有助于消除信訪人對信訪工作的不信任，更有助于提高信訪事項處理的質量與效果。從這個意義上看，社會組織作為社會中的一種重要力量，可以發揮聯系政府與公民的橋梁和紐帶作用，能促進實現民眾與政府的溝通對話。?參見楊國平：《轉型期社會矛盾化解與社會組織的發展》，載《人民論壇》2015年第5期。A市信訪局2011年4月創建的“預防和化解突出信訪問題專家智囊團”（以下簡稱“智囊團”）就是引入第三方社會力量、提升信訪工作實效的有益實驗。智囊團依托A市若干高校，聘請專家20余人組成，跨越社會學、法學、政府管理學、心理學等等不同學科領域。智囊團工作機制采取“專家包案”方式，即選擇矛盾突出、問題疑難（通常是信訪老戶、長期無法解決）的信訪事件，根據當事人訴求和信訪案件自身的特點，由包案專家介入信訪工作，通過聽取信訪人陳述和被信訪行政部門工作人員介紹，查閱有關證據資料，提出解決方案，進行協調。專家們發揮自身專業特長，分別從法律、公共政策、心理等等方面對當事人進行講解、疏導，居中協調，促進溝通，直至提出解決方案建議。智囊團成立三年來，有效解決了一批疑難復雜突出信訪事件，成功率達到80%。智囊團于2013年組建成非營利性組織“信訪工作專家智囊協會”（以下簡稱“協會”），獲民政部門登記。2015年11月，A市信訪局在協會工作基礎上，依托M省紫金傳媒智庫建設“信訪社會矛盾研究中心”，圍繞信訪工作改革與發展、社會矛盾化解等問題開展智庫建設。此舉無疑有助于拓展協會的工作，促進第三方力量更加深入地參與信訪工作。事實證明，第三方力量的介入在提高信訪事件化解的實效性和公信力方面的作用顯著。前述李某某的信訪案件，即是由于法學專家的專家意見，法院改變了原先“落政問題”的看法，從而決定按照拆遷糾紛受理了案件。劉某某的信訪案件也因第三方專家對其進行心理疏導，從而有效地回到問題解決的框架和思路上。引入第三方力量解決突出信訪問題的經驗證明，信訪工作未來的發展方向是專業化。無論是信訪事項分流還是發揮ADR作用，都需要專業知識與技術為保障。信訪專業化發展可以從信訪工作者隊伍建設開始，加強信訪工作人員法律知識、社會工作、心理學等專業知識與技能的培訓，采取專兼職結合方式，邀請人大代表、政協委員、新聞媒體以及其他領域專家參與，發揮律師和各種非政府組織的作用，提高信訪的專業化和工作能力。

（4）司法的社會參與。司法領域的共治即社會參與司法的制度建設問題，社會參與司法的方式可以是多元化的，包括旁聽庭審、人民監督員制度、輿論監督等等，但法律程序意義上的制度化安排主要是陪審制。陪審制的目的是拉近法律與社會的距離，讓裁判體現民意。所謂讓裁判體現民意，并非直接根據民意作出裁判，更不是將糾紛付諸“公眾審判”。陪審制的運作機理是“社會參與加法官論證”，即由陪審員將社會日常生活經驗和樸素正義感帶入司法，與職業法官的法律解釋、法學原理進行對話，通過合議制“求同存異”的原理尋求法律與社會觀念的重疊共識。以此作為裁判的理由，有助于最大限度地獲得社會認同。在這個意義上，陪審制堪稱司法過程中的“公共領域”。我國的人民陪審制存在制度目標不明、法院目標置換、脫離社會等問題，沒有發揮應有的作用。當前改革完善陪審制的核心是去除審判權本位主義的制度設計，通過改革陪審員產生方式，增加陪審員數量，規定涉及公共利益和社會爭議大的案件必須適用陪審制等等舉措，激活陪審制的溝通機能，讓民眾意見有序進入司法，保障司法的公共理性，提高司法公信力。

［學科編輯：陳愛武 責任編輯：王 艷］

The confusion between the mechanism of litigation and that of complaint letters and visits is a prevailing problem with the practice of the system of lodging complaints through letters and visits. This falls far short of the purpose intended by the “Regulation on Complaint Letters and Visits”，which is to ensure that the complaints are filed in accordance with the rule of law. The dual structure of “complaint letters and visits + ” is the root cause for the confusion between litigation and complaint through letters and visits. The reform of teasing out complaints which should be resolved through litigation and trial fails to overcome the current difficulty and shows clear path dependence. Putting the system of complaint letters and visits into the track of the rule of law cannot be confined to “being defined by the law”，but depends on finding a way out through innovating the mode of governance. One approach leading to this way is，within the framework of participatory governance in accordance with the rule of law，to re-define the function of the system of complaint letters and visits，and at the same time to promote the reforms in both the complaint system and the judicial system. Taking as the prerequisite the effective implementation of the laws，we can transform the complaint system into a platform where people can participate in public decision，impose greater duty on the government to respond to people’s concerns，and form a new mode of governance constructed and shared by all Chinese people.

complaint letters and visits subordinate to trial；dual structure of “complaint letters and visits + ”；rule of Law；participatory governance

* 南京大學法學院教授、博士生導師，中國法治現代化研究院研究員，紫金傳媒智庫信訪與社會矛盾研究中心主任。