淺析“省直管縣”體制改革中存在的問題及對策

(鄭州大學公共管理學院 河南 鄭州 450001)

淺析“省直管縣”體制改革中存在的問題及對策

閆茜茜

(鄭州大學公共管理學院河南鄭州450001)

改革開放以來，我國國民經濟發展取得長足的進步，但隨著改革的日趨深入，市管縣體制已經難以適應我國未來經濟社會發展的要求。因此省直管縣體制改革應運而生。但是在改革過程中，引發了例如省市縣之間的利益關系更加復雜、垂直管理體系制約改革的深入發展、財權與事權不相配等一系列問題。因此，省管縣體制改革中有一系列問題亟待去關注并得到解決。

省直管縣；改革；問題；對策

一、“省直管縣”體制改革的背景及現階段的發展狀況

(一)“省直管縣”體制改革的背景

我國市管縣體制20世紀80年代初期逐步得到確立。當時我國社會主義市場經濟尚處于初建階段，市管縣體制的確定，有助于強化中央集權，促進政治穩定，有利于發揮中心城市對于周邊區域在社會經濟及政治方面的輻射帶動作用，密切城鄉之間經濟社會聯系。然而隨著著我國社會的日益發展，尤其是城市化、工業化和市場化進程的不斷加快，原有體制的弊端日益顯現。因此市管縣體制的改革亟待被提上日程。

(二)“省直管縣”體制改革的發展現狀

“省直管縣”體制主要體現在原有的管理層級減少，管理幅度增加。改革的目的在于解決縣級政府普遍存在的財政困難等問題，實現基本公共服務均等化。通過省管縣體制改革，逐步形成了決策科學、分工合理、權責一致、監督有力的省管縣體制。城鄉一體化進程加快，直接推動了區域性中心城市建設的步伐。但是在改革過程中，一些新的問題不斷涌現。是以對“省直管縣”體制改革過程中出現的問題進行探究分析，找出問題發生的關鍵所在，在今后的改革過程中比避免類似問題的發生，使改革順利進行。

二、“省直管縣”體制改革過程中存在的問題

(一)“省直管縣”體制改革過程中呈現的市縣政府之間的利益博弈

“省直管縣”體制改革通過轉變管理體制，減少原有的管理層級，增大管理幅度。市和縣之間由原本的行政隸屬關系轉為平級關系，地方政府之間的利益格局出現變化，經常出現市縣各級政府之間爭利的情況，這種情況的發生對“省直管縣”體制改革的進一步發展產生巨大的消極影響。首先，市縣兩級政府會以不同的態度來應對改革。在“直管縣”體制改革中，中央和省級政府的財政撥款直接下放給縣級政府，縣級政府能夠集中更多的財力物力去促進本地經濟社會的發展，縣級政府對此持積極姿態，與此形成對比的是，市級政府的財力必將大幅銳減，市級政府存在消極態度來應對改革；其次，權力博弈使得市級政府不能夠徹底將權力下放。市級政府為了保障自身利益最大化，必將采取盡可能多的手段以期謀求最大利益。最后，由于我國市管縣體制確立較早，在長期的社會發展過程中，地級市多數已經成為當地的區域中心，即使縣級在行政上與地級市平級，也很難立刻改變縣級政府對市級政府的長期依賴，這些因素也會導致市級政府成為改革深入發展中的障礙。

(二)易造成導致省級政府管理幅度過寬，管理難度提高

省直管縣體制改革之后，省級政府直接對縣級政府進行管理。這就必然造成省級政府的管理幅度的加大和管理難度提升。資料顯示，我國目前省級行政區域劃分普遍存在管理區域過多以至于省級政府很難對于全部區域進行直接管轄。因此在省直管縣體制改革中，省級政府管理幅度過大的問題，不利于省級政府從整體上管理經濟社會發展事務，不利于地方經濟的長遠發展。因此要使改革能夠達到預期的目標，對我國目前的行政區域進行規劃調整是不可缺少的一部分。

(三)對既有的機構改革成果造成沖擊

省直管縣體制改革后，縣級政府接受省級政府的直接領導，因此與省級各項工作進行對接成為其必不可少的程序，縣級政府也接手了部分以前由市級政府進行的工作，管轄的事務必然增多，責任也會相應增大，會造成現有人員編制不足的問題，必須擴大現有的編制和人員，導致政府機構規模擴大，導致改革的經濟成本增加，管理機構會進一步擴大，繼而對現有的改革成果造成沖擊。

(四)垂直體系的條塊管理問題依然存在

由于歷史原因和改革開放初期經濟社會發展的需要，我國很多部門例如海關、工商、煙草、稅務、土地、質檢、藥監等依然實行自上而下的垂直管理體系，對于垂直管理體系在我國經濟發展中所產生的作用，我們必須予以承認，尤其是在打擊地方保護主義層面上，垂直管理發揮著巨大的作用。但是這種管理方式造成了一級政府完整管理體系的破裂造成定位不準確、權責不明確現象的發生。因此如何處理垂直管理體系造成的權力割裂的是省直管縣體制改革中必須面對的問題，也是必須予以解決的問題。

(五)在省直管縣體制改革過程中，相關配套政策措施不到位

我國各項法律和行政法規均針對市管縣管理體制的實施做出了明確的法律保障，但是對于省直管縣體制改革，我國現行法律法規無法對在法律層面上進行支持與保障，相關監督措施和約束機制也沒有建立，國家和地方相應的配套政策措置也沒有到位。隨著我國城市化進程的不斷加快，一些縣市外來人口不斷增加，按照以往的依照戶籍人口的比例設置行政事業單位人員編制的做法已經遠遠不能適應經濟和社會發展的需要，此外，權力下放不到位，配套措施跟進不到位也是亟待解決的問題，行政審批權仍大量掌握在上一級政府手中，縣級政府在處理設計行政審批事項的過程中無法快速處理，造成過程拖沓，進展緩慢。

(六)對區域性中心城市的發展產生不利影響

由于我國城市化和工業化發展的不平衡，某些區域性中心城市的發展離不開周邊縣市對其的支持，因此在省直管縣體制改革會對這些城市自身的發展帶來不利影響，同時也不利于地區城市化的發展。一旦區域性中心城市不能在行政上領導周邊縣市，二者在行政層面上所處地位相同，那么對于區域性中心城市的發展將會是巨大的挑戰。

(七)易造成應對突發性公共事件的能力的降低

在原有的市管縣體制中，由于縣級政府受市級政府的領導，對于市級政府有較大的依賴性，縣級政府的基本任務是服從市級政府命令并執行市級政府所做的決策。很多縣級政府長期聽命于市級政府，長此以往造成其在日常工作過程中，工作方法落后，工作效率低下，不能適應日常工作的需要。一旦遇到突發性事件，政府很難盡快做出反應，執行能力必然受到影響，這也是縣級政府在省直管縣體制改革后會遇到的巨大挑戰。

三、對“省直管縣”體制改革中存在問題的建議

(一)明確市縣兩級政府的功能所在，確定各級政府的職責權限

省直管縣體制改革之后，市縣之間由原來的上下級領導與被領導關系關系轉變為平級關系，因此必須對市縣二者之間的關系重新做出全新的調整和規劃。省直管縣體制改革不僅僅是減少管理層級的問題，其本質是在將行政管理層級進行壓縮之后，對于省市縣之間的權利與責任進行重新的調整與分配。省級政府的主要責任是在宏觀上把握一省經濟發展方向，協調統籌各地經濟發展；市級政府應該積極貫徹中央和省級政府的規定，根據自身的特點和國家政策的要求積極促進自身經濟和社會事務又好又快發展，加強本地基礎設施建設，提高公共服務能力，為經濟和社會的協調發展發揮主導作用；最后，縣級政府必須快速提高自身的行政能力和水平，提高政府工作的效率，提高自身的管理能力和管理水平，不斷完善社會服務和社會保障體系，同時，還要充分完善與省市兩級政府的銜接體制，使得各項工作能夠順利開展。

(二)對省級政府的管理幅度進行合理的調整

目前對省級政府的管理幅度的調整一般有這樣三個方法。一、對省級行政單位的數量適當進行增加，縮小現存省級行政單位的規模。我國目前的省級行政區域劃分中普遍省級行政區劃分過大，省級政府很難對下屬各縣做到直接管理，因此縮小當前的省級行政區劃規模，增加省級數量，更符合我國當前及以后的發展趨勢，這樣做有助于做到因地制宜，提高競爭優勢，減少改革過程中遇到的阻力。二、增加直轄市。我國目前存在一些經濟發達人口眾多的特大城市，由于各種歷史和現實因素的影響，這些城市的作用并沒有得到最大限度的發揮。如果這些城市成為直轄市，行政級別上達到與省級同等的位置，在政策上給予更多優惠和支持，使其充分發揮對區域內其他地區的輻射帶動作用，促進整個區域的均衡發展。三、對我國現有的縣域規劃也要進行適當的調整。通過研究我國目前的實際情況可以發現，由于我國目前縣域劃分中，存在大量縣域面積狹小，經濟發展落后，可持續發展能力不強的地區，因此，在我國進行縣域規劃調整有著很大的發展空間。

(三)對我國現存的垂直管理體系進行有效改革

隨著省直管縣體制改革的進行，垂直管理體制已經不能適應新形勢下我國經濟社會的變化發展。因此，省直管縣體制改革后，必須對于垂直部門權力進行重新配置與劃分，建立更加高效、便捷的工作流程和機制。凡是能夠改為塊狀管理的，改為塊狀管理，對于不能完全改完塊狀管理的，采取條塊結合，塊狀為主的管理模式，對于不能進行塊狀管理的部分必須對其權力和義務做出明確的劃分，對于必須保留的垂直管理體系，需對其進行必要的調整，給予地方更大的自主調節的權力。對于塊狀管理和垂直結構在省直管縣改革之后的關系要多加注意，不能使雙方之間的權力關系變成相互合作的壁壘，要使雙方的合作都有益于經濟社會的發展。

(四)“省直管縣”和建設區域性中心城市兩者之間的的關系必須得到有效的協調

目前，在經濟發展比較落后的地區，區域性中心城市發揮的作用的尚不強大，作為區域性中心城市并不能最大限度的發揮對于周邊其他地區的輻射帶動作用。因此在“省直管縣”體制改革的同時，省級政府也必須注意加大對地區中心城市的扶持力度，在政策上盡量予以傾斜。是區域性中心城市充分發揮其作用。也可以通過實地考察，對一些離市區較近，但是區域狹小，缺乏發展空間的縣撤掉，變成地級市的新城區，在實際操作過程中，盡可能的讓地級市政府享受到省里的相關優惠政策，直管縣改革之后，對于縣域和中心城市的關系，也必須要協調發展，使雙方都能夠從對方的發展上獲得益處，使雙方共同發展進步。

四、結語

“省直管縣”體制改革，是我國行政體制改革的重大突破，必須予以長期堅持發展下去，對于此項改革必須予以高度的重視。首先，在改革過程中，必須對現有的問題進行深入的分析與思考，并充分征求廣大群眾的意見，使得改革可以切中實處，；其次，改革必須要有相關法律和制度的保障，必須要加強立法活動，從法律角度支持和保障“省直管縣”體制改革的順利進行；最后，建立健全監督約束機制，要確保此項權利的使用是合乎法律要求的。由于行政體制改革的復雜性，因此，在改革進行過程中，我們必須以實際情況為準，結合以前改革過程中得到的經驗，把二者結合起來，不斷調整政策，使其符合實際需要。符合社會發展的需要，為我國經濟建設的發展做出貢獻。

[1]龐明禮.對“省直管縣”改革問題的理性反思[J].武漢大學學報(社會科學版).2009.

[2]曹明.省直管縣體制改革的衍生問題與對策研究[J].中州學刊.2014.

[3]姜秀敏，戴圣良.我國“省直管縣體制改革的阻力和實現路徑分析”[J].東北大學學報(社會科學版).2010.

[4]寇鐵軍，周波.我國省直管縣體制改革的實踐挑戰及推進建議[J].湖南財政經濟學院學報.2011.

[5]孟白.中原經濟區建設中的省直管縣體制改革研究[J].決策觀察.2015.

閆茜茜(1991-)，女，漢，河南焦作，研究生在讀，鄭州大學，研究方向政府管理理論與績效評估(行政管理專業)。