農村幼兒園布局調整的挑戰、評價與策略

吳玲+汪秋萍+葛文怡

關鍵詞： 農村學前教育；幼兒園布局調整；挑戰；評價；策略

摘要： 以安徽省各地市300多名來自農村的幼兒教師、園長和教研員為研究對象，參照發達省市毛入園率、園所類型、教師隊伍、管理體制等基本維度，對安徽省幼兒園的辦園主體、地理環境、園所位置、辦園規模、服務半徑、背景條件等主要因素與指標進行調查。第一部分聚焦實踐挑戰，指出近年來我國學前教育有長足發展，但亟需通過布局調整完善發展；第二部分提出評價標準，根據影響因素、目標價值和評價指標分析不同背景條件下實踐所存在問題；第三部分總結工作思路，從思想意識、體制機制和工作抓手等三個層面提出農村幼兒園布局調整的推進策略?；趯嶋H調查的分析，應對我國農村學前教育工作改進具有一定實踐指導價值。

中圖分類號： G610文獻標志碼： A文章編號： 10012435（2016）06077109

Key words： rural preschool education； kindergarten layout and adjustment； challenges； evaluation； strategies

Abstract： Taking 300 objects，including preschool teachers，leaders and researchers from regions in Anhui province，referring to the gross enrollment rate，kindergarten type，teaching staff，and management system of developed regions，investigate into the main part，geographical environment，location，scale，service，radius and background conditions of kindergartens in Anhui province.The first part focuses on the challenges of practice，pointing out that although there has been a significant development for preschool education in China，the overall layout needs urgent adjustments.The second part puts forward the evaluation standard，based on the different background conditions according to the influence factors，target and value，evaluating index.The third part offers the improvement of the work，such as the strategies for adjusting the layout of rural kindergarten from ideology，system and key work.The original analysis based on practical investigation is significant to improve our country's rural preschool education.

所謂“幼兒園布局調整”，就是對作為公共學前教育組織的幼兒園（包括幼兒園、托兒所，簡稱園所）數量質量、類型結構與時空位置重新進行規劃安排。相關的研究，關乎布局調整的問題背景、價值目標和推進策略等方面的討論。我們認為，學前教育作為終身學習開端和重要的社會公益事業，是國民教育體系的重要組成部分。作為我國教育發展中的弱勢和邊緣，農村學前教育面臨多重挑戰，需求與供給矛盾突出，幼兒園布局調整中的問題層出不窮。當前我國農村學前教育改革需要頂層設計與底層行動的密切配合：前者作為改革場域中的頂層，政府的所作所為有其自身的邏輯，需要政府從農村學前教育現狀出發，結合現代化進程制定有效的資源投入和布局調整的原則與策略；后者主要作為改革場域中的一線，則需要主管部門和幼兒園加大管理力度，依法依規辦學，從而保障農村幼兒公平享有學前教育。

本文結合我們對安徽省農村幼兒園布局的調查研究，以期從理論實踐的結合上對學前教育資源配置問題展開探討，進而提出具體的評價指標和推進策略。

一、新形勢下農村幼兒園布局上的困境與挑戰

幼兒園布局調整的實質，是學前教育資源重新分配的公共利益決策。顯然，對于我國農村學前教育發展來說，資源投入多少，有無規劃安排和規劃安排得如何，意義重大而現實。

相當長時期以來，“窮國辦大教育”是我們聽到的有關教育“國情”的政策宣示和管理解釋。其實，統計數據和比較研究都表明，我國教育財政比例常常低于世界平均水平——長期達不到鄧小平同志很早提出的占GDP 4%的基本要求（直到2012年才達到）。而在這較少的教育經費里，投在高等教育的比例又遠超過世界平均水平，擠占了基礎教育尤其是學前教育經費，形成長期的“大大、小小、欠幼”教育經費局面。這是對我國過往教育投入結構的形象描述，即大塊的錢用在高等教育，小塊的錢用在基礎教育，對學前教育熟視無睹。參見龐麗娟《中國教育改革30年（學前教育卷）》，北京師范大學出版社2009年版。

新中國前35年，公辦園一枝獨秀。市場化改革后，公辦園經過“關停并轉”所剩無幾，民辦園“自然”生長占據主導。農村學前教育事業嚴重落后，不要說優質的公辦園，連簡易的園所都很少?！伴L期以來，我國學前教育財政投入總量嚴重不足。在公共教育經費中，十余年來一直只有13%左右被用于學前教育?！盵1]學前教育事實上被“邊緣化”。在相當長一個時期，我國涉及幼教的幾次變革，大都是作為其他改革的適應性調整，實際上是被“沖擊”。如企事業單位“減員增效”分離辦社會的職能，就把幼兒園推向市場；國家機構改革，幼教管理隊伍就被精簡合并；教師定員定編，幼兒教師就被排除在轉正條款外；取消農村教育費附加，幼兒教師工資失去來源就變成幼兒園自籌。本輪學前教育的受關注，也是入園難、入園貴倒逼之結果。根據教育部統計資料，我國幼教資源總量嚴重不足，截止2009年，學前三年毛入學率僅為509%，經費缺保障，隊伍不穩定，管理多缺位。

因為上述因素的制約，導致學前教育的布局比其他層次的教學機構存在著更為嚴重的不平衡問題，包括城鄉不平衡、區域不平衡、園際不平衡。

以城鄉不平衡為例，我國城鄉學前教育的發展差異十分顯著和嚴峻。近40年來，前30年，我國農村學前教育資源嚴重缺乏，全社會尤其是基層政府缺乏應有關注和必要投入，不少鄉鎮連一個公辦園都沒有。民辦園也多選擇交通便利、經濟富裕、生源多的地方。來自農村的園長們普遍認為，農村園主要面臨三個挑戰：一是生源、二是師資、三是家長觀念，常常是“缺人、缺錢、觀念舊”。農村幼兒長期處于無園可入尤其是無法就近入園的境地。于是，不少留守兒童，成為散養“野孩子”，誘發了一系列問題，悲劇觸目驚心。有些地方為改變農村幼兒無園可上局面，讓幼兒進入小學，隨班跟讀以提高入園統計率，幼兒成為小學“陪讀生”。

以安徽省為例，到2007年，全省專任教師配置的達標率不足20%。截至2013年底，全省應有專任教師應有111967，實際上只有51120人，僅達約46%。農村幼兒園專任教師比例，不足城市的四分之一，入園率則低近40個百分點。盡管教學人員城鄉配置差異與學前教育空間布局（狹義布局）不能完全等同，但它卻是資源配置進而影響幼兒園布局的具有決定性的因素。

近年來，我國各級政府投入大量財政資金發展學前教育，學前教育事業迎來空前發展機遇?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》為農村學前教育的發展描繪了藍圖。2010年，國務院出臺《關于當前發展學前教育的若干意見》，對學前教育發展做出全方位設計，尤其是實施了“農村學前教育推進工程”和中央財政支持的系列項目，以縣為單位連續實施第一、第二期“學前教育三年行動計劃”。由此，各地以更積極態度發展學前教育，落實“行動計劃”，統籌城鄉尤其是農村幼兒園的布局。

根據教育部網站資料，實行“行動計劃”五年來，我國學前教育投入和幼兒教師迅速增加?！敖刂?014年，全國幼兒園共2099萬所，在園幼兒40507萬人，比2009年分別增加了717萬所、1393萬人，增長了519%和524%；全國學前三年毛入園率達705%，比2009年提高了196個百分點，成為我國近年教育事業發展上的一大亮點?！?[2]安徽省情況也是如此。2014年4月安徽省人大常委會通過《安徽省學前教育條例》，6月教育廳發布《保育員工作常規》。截至2015年，全省幼兒園共6988所，在園幼兒1857萬人，學前三年毛入園率達801%，比2009年都有大幅提高。長期積累的“入園難”問題初步緩解，原來擴大著的城鄉差距得到一定程度遏制。

但是，由于歷史欠賬過多，農村學前教育情況雖有較大改善，但總體城鄉失衡的格局依舊。以專任教師為例，截至2015年底，安徽全省僅有專人教師66604人，約為應有比例的50%。農村幼兒園專任教師比例更低，約為城市的1/4，入園率則低30多個百分點。公辦園占比極小，大多數幼兒園條件簡陋，幼兒教師量缺質低。這意味著，我國學前教育資源供需矛盾將長期存在，而農村學前教育中的師資補充不暢、收支結構失衡、體制機制缺失、質量效益不高等方面問題也將長期存在，農村幼兒就地就學優質公辦園成為奢望。

2013年3月到2015年12月間，受教育部項目“農村幼兒園布局調整研究——以安徽省為例”的資助，課題組就農村學前教育布局問題進行較大范圍的問卷調查。問卷共設20題，其中17個單選題，3 個多選題；有258名調查對象參加，主要是參加安徽師范大學“國培計劃”的幼兒園園長和教師，分多次實施（如有效問卷回收在98%以上）。問卷對象258人基本信息如下：（1）教齡：13年占198%；46年占159%；710年占12%；1115年占198%；1620年占159%；21年以上占167%。（2）年齡：25歲以下占213%；2630歲占182%；3140歲占391%；4150歲占202%；51歲以上占12%。（3）身份：園長占519%；普通教師占419%；其他身份占62%。（4）職稱：（缺失1份，總和不足100%者因此）中學高級占23%；小學高級和小學一級各占217；小學二級占101%；無職稱或職稱不明者占438%。（5）專業：學前專業占705%；教育類專業占236%；非教育專業占54%。（6）學歷：中專以下占08%；中專（含高中、職高）占66%；大專占554%；大學本科占345%；研究生占04%；學歷不確定的占23%。

根據調查和討論，課題組對安徽省農村幼兒園布局形成如下主要認識：（1）獨設公辦園極少，民辦園和校辦園占比大，并且各地差距大，如2013年最少的鳳陽1%，最多的渦陽95%；（2）入園率較發達省市低，數量難滿足幼兒就近入園需求，如2013年比上海低20個百分點；（3）城鄉入園率差距巨大，平均差距40個百分點，最大差距70個百分點；（4）園所選址隨意，服務半徑差距大，公辦園數量極少且分布集中，仍有不少農家個體園不在統計中；（5）投入缺口大，辦園條件差，財政投入主要用于城鄉公辦園，多數農村園自然生存，基本設備缺乏并且反映后續無保障；（6）相關組織不健全，縣域差距極大，服務監管體制不完善，各級主管部門中幼教專干缺乏，常被忽視；（7）教師待遇差，缺乏培訓機會，編制主要用于少數公辦園，有無編制待遇差距達數倍；（8）農村園與小學有強烈的物質與精神“依戀”，不少園依然附設于小學或在其原點改建，“小學化”傾向嚴重。

基于調查，我們認為，解決學前教育尤其是農村幼兒園布局問題，有利于促進我國教育的均衡發展和整體水平。當前，我國農村學前教育發展挑戰和機遇同在，城鄉幼兒園布局亟待調整完善。[3]

二、農村幼兒園布局調整的評價標準

“布局”的本質是公共資源分配。農村幼兒園布局調整研究的重點是資源配置的依據，即作為社會背景的影響因素、作為目標選擇的價值理念和作為評估標準的指標體系。作為公共學前教育資源，既體現為人力、物力和財力等方面的顯性資源，也體現為時間、空間和信息（政策）等方面的隱性資源。如何把握其發展背景、目標和評價，順應其發展方向，對學前教育事業健康發展意義重大。

（一）農村幼兒園布局調整的影響因素

幼兒園布局調整涉及教育、人口、土地、生態、人事、投融資等多方面，實現農村幼兒園布局科學化，應首先明確調整的各種影響因素及其限度。

1.生育政策調整導致的人口數量的增減給農村學前教育布局提出新要求。2013年的十八屆三中全會和兩年后的五中全會，中國大陸先后啟動“單獨二孩”和“全面二孩”政策。我們認為，生育政策調整的影響是重大而長遠的，但它給教育帶來的增長預期被人無意中“高估”了。我們進一步認為，生育政策放開后新增人口對教育沖擊集中體現在“城鎮”中的“鎮”——“鎮”是對城鄉各種影響的載體和焦點。參考各種預測并根據我們的經驗推算，上述政策實施后，我國年生育總量將明顯上升：從每年1700萬左右上升到2000左右，年增300萬左右，新出生高峰不可避免。其中，學前教育領域出現最早，峰值在2019年。幼教招生規模、師資來源和經費投入面臨前所未有壓力。我們課題組預估，安徽省人口因素帶來的適齡生源增長，在全國將處于較高水平。同時，我們還認為，此次出生高峰后，將出現長期的出生“低迷”（即總和生育率遠低于代際交替的21并長期停留在15以下），這更需要我們有所預警，適時進行幼兒園布局調整，猶如前些年義務教育的“撤點并?！?。

2.以城鎮化為導向的城鄉關系使農村學前教育產生多種可能走向。據最新資料，截止2015年底，我國實際城鎮化率已超過 57%，城鎮常住人口超過8億。 “城鎮化”并非人口在地理上的簡單轉移，其內容是文化意義上的心理融合，形式是身份平等和公共服務平等。新型城鎮化的實質，是人的生產與生活方式的現代化，要義是以人的福祉為旨歸。城鎮化的快速發展對社會產生巨大影響，必然引發教育布局隨之而變。但是，隨著城鎮化和新農村建設的同時啟動，城鄉人口變遷并不一定只向城市流動，更可能呈現多向互動、一向為主和階段反復的特征。這其中不僅有：要不要建園、建多少園的問題（有關總量判斷），還有建什么園（有關質量要求），在什么地方建園（有關布局當否）的問題。我們認為，我國基礎教育將出現城市集團化、城鎮大班化、鄉村空?；?、教學點復式化的多極分化并存的態勢。在中國尤其是安徽這樣的農業大省，沒有農村學前教育的發展，就沒有完整意義上的學前教育。對此，社會各界需要進一步提高認識，真正使城鄉幼兒園布局做到兼容兼顧、優化布局、多元一體，集約高效。

3.適齡生源不斷隨戶籍管理的松緊在“市”“鎮”“鄉”中流變。受城鄉差異、人口觀念與政策掌握、資源投入等因素影響，我國社會不平衡發展的累積差距使城鄉教育的“洼地效應”與“高原效應”相形益彰。農民工群體成為我國隨遷現象的主要對象。目前，我國農民工群體總量達到27億，并且進入“新生代”?？偭砍^125億的新生代農民工，幾無務農經歷及技術，實際上成為產業工人主力軍。如果他們既不能融入城市又不能回歸農村，將成為嚴重的社會問題。當務之急，是要在頂層設計基礎上制定配套政策； “居者有屋住”和“子女有學上”是最重要因素。[4]在城鎮化和新農村建設中，農村常住人口變化很大，原有居民產生較高教育期待。他們不僅重視子女早期教育的水平，還積極參與到子女教育中?！?0后”“90后”的農村父母對子女早期教育和未來教育有極高訴求，其烈度不僅超過其父母而且超過同齡的城市父母。[5]顯然，新生代農民工是否處于“漂移狀態”，對于城鄉教育資源和幼兒園布局十分重要。一方面，適齡幼兒家庭的選擇意愿，是直接的影響因素；另一方面，幼兒園布局和教育投入分擔是否合理，反過來又影響著適齡家庭的選擇意愿。

（二）農村幼兒園布局調整的價值目標

價值目標涉及意義評判，這是幼兒園布局調整的理論基礎和指導原則。受多層面復雜因素的綜合影響，農村人口變遷速率加快，學前教育供求矛盾日益加劇，入園難與缺生源、上學遠與鄰托管、大班額與復式班等問題交錯互滲?？傮w而言，拓點擴容是解決問題的主旋律，減員增效則是破解困境的基本思路。我國農村幼兒園布局調整的價值目標，主要體現在以下三個方面。

1.弘揚公平價值，提升農村學前教育的品質。評價一個國家的教育，不僅要看培養了多少優秀人才，還要看是否有助于社會公平正義。農村幼兒園布局調整，是一個牽涉億萬農民受教育權的根本問題。因為，現代教育是社會成層的主要機制，而學前教育公平是教育公平的起點——沒有學前教育公平，教育公平就打了折扣。

我國學前教育的差距，體現在群體、園際、區域和城鄉等各個層面，其中城鄉差距影響最大。幼教師資的巨大差距，就是典型。通過課題研究，我們認為安徽省需要重點解決連片特困地區、皖北游民集中地區、大別山革命老區等學前教育資源的短缺問題；與此同時要密切了解并努力解決城鄉結合部學前教育資源波動不居的問題；重點關注農村弱勢群體尤其是殘疾兒童的早期教育干預，并增加其入園機會。值得高興的是，近年來全社會倡導公平理念，這為消除城鄉學前教育差距提供了新契機。城鄉學前教育起點、過程和結果的全方位公平，都開始受到關注。

2.契合發展規劃，促進農村社會的現代化。由于“布局”講究空間配置、價值目標和呈現方式的合理性，因而學前教育布局應與相關的規劃相協調。因為，我國“社會發展規劃”作為一種戰略性、導向性的公共政策，在社會各個領域管理包括現代化進程中具有重要功能（如我國每五年政府和企事業單位制定的“五年規劃”）。2016年3月，國務院向全國人大提交并通過了我國《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要（草案）》。在“十三五規劃”中，特別強調“持續增進民生福祉，使全體人民共享發展成果”，要求努力補齊民生保障短板，朝著共同富裕方向前進。

顯然，農村幼兒園布局調整，要努力契合區域整體規劃，不能簡單套用城市模式，而是要以適當而有特色方式促進農村社會現代化。例如，幼教普及率尤其是學前2年和3年的普及率，不能套用城市模式；園所的運作方式不能套用城市，如是否都搞全日制等。擴大農村學前教育的資源，要重點解決好集中連片特困地區的資源短缺問題，努力增加殘疾兒童入園機會?？傊?，使農村學前教育在共享城鄉發展成果的同時，也能以適當方式促進農村社會現代化。

3.增強效益意識，降低幼兒入園成本。幼兒園布局調整教程中必須兼顧經濟效益、社會效益和教育效益。[6]課題研究發現，迄今我國很多管理者包括學前管理者存有“做大做強”情結。如果以五分法（微型、較小型、中型、較大型、超大型）劃分，我國城鄉幼兒園在規模上存在著“大的過大，小的過小”的問題，同時存在著公辦園大多規模過大民辦園不少規模過小的問題。對此，課題組參考相關研究，并進行了教師、園長訪談。國外有研究表明，生均經費與學校規模間存在“倒U 形”關系，即起初生均經費會因規模變大而下降，但當規模超過某個限度時，由于交通、食宿、安全、管理和“時空”等成本增加，生均經費即效益會不升反降。[7]伴隨校園暴力和幼兒園隱患的涌現，人們也體會到小規模幼兒園更能營造溫情氛圍和提供安全保護。[8]因此，幼兒園布局調整決策者要在關注總成本收益前提下，統籌考慮各利益主體的成本收益，避免成本的“轉嫁”和利益的“惡性”爭奪。

農村幼兒園布局調整應兼顧人文與科學，協調價值理性與工具理性。價值理性主要解決是否“應該”問題，工具理性主要解決是否“合理”問題，其要義是堅持“多元一體”信念，符合三個“有利于”要求：在社會效用上，要有利于推進城鄉一體化；在經濟效用上，要有利于提升教育資源利用率；在教育效用上，要有利于促進幼兒健康發展。

（三）農村幼兒園布局調整的評價指標

幼兒園布局在某種意義上就是努力使各種價值目標實現“兼容”與“兼顧”，在彈性空間中達成某種“基本標準”。這些“基本”的標準，包括服務人口、基礎設施、園所規模、人員編配四個“一級指標”。以此為基礎，還可根據“可容忍原則”形成幼兒園布局的“底線指標”（“二級指標”），逐漸構成“指標體系”。

“指標體系”的研制，是一項需要考慮影響因素、價值目標和各方利益的綜合性極強的專業技術工作。對此，我們已思考多年，還沒有看到公開系統的討論。因為，除了要素列舉與剔除、因素替代可能與限度等方面識別的巨大工作量，還有價值共識達成和計量模型形成的智力復雜性。限于篇幅，我們在此僅對其中的“一級指標”略作討論。

1.人口覆蓋與服務半徑。作為一項公共服務，學前教育要考慮覆蓋一定人口和服務半徑，即“服務人口”。人口密度越大，服務半徑就越??；幼兒園數量過少，服務半徑就會變大。在農村幼兒園布局中，主管部門應將關注點從教育的規模效益轉移到質量與公平上來，促進園際資源配置的均衡，保證幼兒受教育權利和就近入園。近年來，各級政府規劃中大多有若干人口或行政區設立一所公辦園的規劃。如安徽省政府2010年規劃，每3萬常住人口或每個鄉鎮設立1 所公辦園。參考義務教育階段的實證研究，[9]我們認為，中國幅員廣大，地理環境和交通狀況差異極大，以當地居民步行（包括大眾交通工具）為標準，絕大多數農村家長送孩子上幼兒園的單程時間，以20分鐘以內較為合理。

2.功能設施與設備配置。學前教育服務需要一定物質載體，常被人簡稱為“硬件”配置。對新建園來說首先是選址，對于已定址的老園來說更多是擴建和設施調整。新建多少園？在哪兒建園？各園的規模？更多的是投資者和主管部門的責任；建什么園？園內如何布局？設備如何配置？更多的是專業組織和幼兒園管理者的責任。其中，建筑是園內布局核心，在社區功能布局中有重要影響。布局調整應以“物質文化”視野規劃，使幼兒園各種設施富有文化含量和教育性格。[10] 96功能設施和設備的配置，主要涉及活動室、寢室、衛生間、衣帽儲藏間、音體活動室、醫務保健室、隔離室、晨檢室、廚房消毒間、洗衣房等。對此，常常有各種基本要求，如“幼兒園設計規范”等，可通過統一的指標體系進行度量，容易做到標準化。由于各地發展階段和發展水平的不同，實踐中常有“高配”、“中配”和“低配”之別。這樣，既可有規范化要求，又可分類指導、分理管理。各地要重視推進標準化建設，規范幼兒園“硬件”配置，并按統一標準考核相關工作。

3.園所規模與班級員額。園所規模和班級員額對教育效用、經濟效用和社會效用有不同影響：前者的影響主要表現為幼兒參與度、人員歸屬感和人際關系親密度等方面的變化，后者的影響主要表現為教學方式、班級管理等方面的變化。所謂適當規模是公平與效益的兼顧，教育、經濟和社會三方面效用的調適和整合。中國學前教育研究會前任和現任理事長馮曉霞、虞永平教授都指出，幼兒園不是企業，不是軍營，不宜提“做大做強”；“要警惕盲目追求辦園規模的沖動”。值得肯定的是，學界主張得到官方的“體制確認”：2016年3月實施的《幼兒園工作規程》較1996年版本有重要修改完善。如在第二章“幼兒入園和編班”中的第十一條，幼兒園規模由“不宜過大”明確改為“一般不超過360人”。參見謝湘《幼兒園不宜提“做大做強”》《中國青年報》2010年11月25日；虞永平《警惕盲目追求辦園規模的沖動》《中國教育報》，2012年4月22日。課題研究中我們發現，“適度規?！眴栴}在農村園布局調整中還沒有引起重視。我們認為，小班額和中小園，代表了世界幼教發展趨勢。我國各級教育的平均班額，高于世界平均水平尤其是遠高于發達國家水平。因而，在城鄉幼兒園布局中，中型園（5-9班，160-250人）應是主要選擇。其中，中型園是城鎮應發展的重點，中小型園是農村應發展的重點。我們認為，幼兒園的班額，大班應少于35人，中班應少于30人，小班應少于25人，小小班（托兒班）應少于20人；每級應少于4個班；全園幼兒少于360人是幼兒園規模的合理“上限”。當幼兒達到人數上限13倍時，應拆分為兩個園；當每班達到額限13倍人數時，應拆分為兩個教學班。

4.保教與教輔人員配備。人員的數量質量是幼兒園布局內在的隱性因素，主要體現在人員素質如學歷、職稱的結構以及培訓等指標上。幼兒園教職工包括專任教師、保育員、管理人員、工勤人員，其中保教人員是重中之重。滿足保教工作需要是人員配備的實踐依據。幼兒園應按照服務類型、教職工與幼兒的一定比例配備人員，其實質是規范辦園行為，促進隊伍建設和幼兒健康成長。其中的焦點，是保教人員的配備。為此，世界各國普遍大多有“幼兒園教職工配備標準”或參照中小學配備標準執行。這些“標準”，不僅是辦園標準的重要內容，也是促進隊伍建設的重要手段。令人高興的是，我國幼兒園教職工的配備有了“國家標準”（參見教育部網站《幼兒園教職工配備標準（暫行）》）。該《標準》盡管還是暫行的，但它體現了主管部門致力于管理規范化的努力。我們體會，人員配備“茲事體大”，應受到更多重視。換言之，除了通常的規范管理，還應體現更多科學性的“講究”。[11]

三、農村幼兒園布局調整的推進策略

根據以上調查分析可以看出，農村幼兒園布局調整是一項政策性、科學性和藝術性都很強的工作，不僅需要在思想上有科學理念引領、做好發展規劃，而且需要在體制上明確責任，依法科學貫徹，構建管理體系，還需要在工作上有示范抓手，切實推動工作，實現動態平衡基礎上的有效配置。農村幼兒園布局調整的目標是，既要“有園上”還要“上好園”，因而，不僅要尋求最優空間布局，還要尋求最優價值布局；不僅要兼顧當前布局與未來布局，還要協調多種價值目標。

（一）拓寬總量，實施弱勢傾斜，將農村學前教育納入區域發展規劃

我國學前教育財政經費不僅低于發達國家，也低于世界平均水平；農村學前教育更是處于邊緣地位。因此，只有政府及教育人員率先提高認識，樹立科學農村學前教育理念，大力營造氛圍，才能使社會更新觀念。國務院《關于當前發展學前教育的若干意見》提出：“政府要深入調查，準確掌握當地學前教育基本狀況和存在的突出問題，結合本區域經濟社會發展狀況和適齡人口分布、變化趨勢，科學測算入園需求和供需缺口，確定發展目標?！鄙院蟀l布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確規定各級政府要把發展學前教育納入城鎮、新農村建設規劃，建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制；進一步明確了政府在農村學前教育發展中的主要的責任?！兑庖姟泛汀毒V要》表明了中央的認識、態度和決心，明確了以均衡為基礎的弱勢傾斜原則。2015年發布的《安徽省第二期學前教育三年行動計劃》，要求實施行動計劃要堅持公益普惠、廣覆蓋?；?、可持續發展、政府主導和法制治理的原則。各級政府還可以學前教育“義務化”為目標，當前我國實行10制義務教育（9年中小學+1年幼教）的條件已成熟，學前教育作為義務教育應進入立法階段。學前教育“義務化”之所以值得期待，因為它表達的是政府主體責任：作為資源統一調配者，政府可通過政策引領公平教育，使每個人全程都有機會分享社會發展成果。如能建立學前1年義務教育制，逐漸向2年、3年過渡，農村幼兒園布局的價值目標將順利實現。努力擴大公辦和普惠性民辦園覆蓋面，優先解決農村幼兒“難入園”問題。

主管部門要根據轄區城鄉發展實際，客觀評估區域資源承載能力包括潛在資源狀況，實時監測適齡人口狀態，堅持頂層設計、分級負責、優先安排、合理布局、配套建設、規模適度、方便就學的指導思想，全面、準確收集各種信息，做好可行性研究，最大限度拓寬農村學前教育資源總量，為學前教育管理提供依據。一方面，根據新農村建設和小城鎮建設要求，結合人口密度、生源趨勢、環境交通等因素，統籌兼顧，配足教育用地并且相互之間可適當置換，合理制定布點方案，協調投資主體行為，有效覆蓋服務半徑，均衡區域內的教育資源配置。另一方面，依據底線標準規劃和幼兒園布局方案，解決城鄉幼兒園數量、規模、質量問題，努力做到保運轉、保安全、保發展，保證農村園健康發展。尤其是要注意盤活公共設施尤其是公共校舍等資源，如運用義務教育撤點并校后的空置校舍改建擴建幼兒園，充分利用鄉鎮文化站、村寨服務站等公共設施附設學前班點等提供普惠性服務，提高農村學前教育普及率。

當代社會變化節奏加快，學前教育供求關系也不斷變化。這不僅要求我們根據轄區各種資源條件，將幼兒園納入新農村公共服務統一規劃，對其類型、數量、規模、地域分布等方面因素適當定位，使之與自然環境、社會發展的規模速度等動態適應；努力在綜合分析基礎上構建布局規劃與彈性總量間的模型，低、中、高各層園合理分布，揚長避短地尋找能有效實現目標的策略。在幼兒園布局調整時，既要重視“空間”規劃，又要重視“要素”規劃；既要將幼兒園布局納入社會發展總體規劃，又要與其中子規劃特別是城市規劃、產業規劃等銜接，努力實現“多規合一”，避免“九龍治水”、追求政績或應付差事下造成的資源浪費。近年各地新建、改擴建了一批基本達標的公辦園。在回應“新建公辦園的布局是否合理？”時訪談對象普遍反映，所在地基本都做到了建設公辦園，但不少處于閑置空轉狀態，并沒有發揮應有功能。有些基層領導不能實事求是，有的地方明明旁邊就有一所或幾所民辦園或其他園，已經供大于求，還依舊白手起家新建一所公辦園，好像只為完成任務。這與不少人的設想大相徑庭，也是我們之前沒想到的，這至少說明現在農村新建公辦園的布局不夠合理。不少訪談對象指出，由于生源、辦園模式和家長理念等方面原因，再大規模建設公辦園必然導致資源浪費?？磥?，實現“開源”和“節流”的動態適應需要實踐智慧。真正做到適應新形勢以區域發展規劃引領的幼兒園布局的優化。

（二）強化政府責任，優化資源結構，構建廣覆蓋多層次的農村幼教體系

學前教育在我國長期被視為社會福利，“在管理體制存在著政府職責定位不清晰、職能轉變不到位、各級政府與政府各部門間職權責劃分不盡合理、管理機構和人員設置不健全等問題”，[12]在教育管理功能和人員組織上也存在很多問題。在教育主管部門中，學前教育管理常常由某個負責基教工作的低層級人員兼任：即使是教育部幼教處，也只有個別專職干部；不少省區，連專職干部都沒有，更不要說縣市。我們認為，學前教育發展也應以體制改革為突破口，消除制約事業健康發展的體制性障礙，理順并充實中央、省、縣（地）三級政府管理職能，實現管理主體與財政保障兩個重心的同時上移。具體探索并逐漸實行“中央規劃、省級統籌、縣管為主、鄉村配合”的農村學前教育運行機制。 [13]

多年來，國家一直鼓勵社會力量興辦園所，但此策在農村難以奏效。因為，農村有意愿和實力的社會力量很小，政府沒有落實投入的主體責任，單靠公民個人舉辦園所力量是有限的，農民難以承擔子女的學前教育成本。償還“歷史欠賬”，改變城鄉學前教育的不均衡狀態，向農村學前教育傾斜，向貧困地區傾斜，縮小城鄉和地域差距，需要建立以政府為主的農村學前教育投入分擔機制。政府及其主管部門，一方面要完善幼兒教師待遇保障機制，把幼兒教師待遇納入財政預算，建立財政經費為主、社會廣泛參與投入的機制；嘗試通過生均財政撥款方式，解決好在編與非在編教師待遇問題，逐步實現“同崗同酬”。另一方面，鞏固并擴大公辦園所的比例，增加農村學前教育的資源供給。

師資和人員保障是布局能否有效調整的關鍵，應通過完善教師編制和用人制度化解農村師資配置問題。按照現有學前教育的職前、職后教育體制和所設專業推算，安徽省在相當長時期難以達到《暫行標準》要求，如幼兒園發展中所需的保育員就無法滿足需要。全國大多數省區的情況，也大同小異。這就要求主管部門積極落實中央政策，設置崗位分工更為明確、人員構成更為合理的學前教育管理部門；完善幼兒教師的編制與配備，新增教師編制著重向農村傾斜，具體探索以多種方式逐步補足配齊農村園所各類教職工，補齊短板。還可通過調整內部不同階段（大、中、小學）管理崗位的辦法，使閑置資源向學前教育流動。與此同時，還要創新公辦園用人制度，嚴格實行幼教資格準入和注冊制度，嚴格園長和教師的持證上崗制度，嚴把保教人員入口，逐步解決農村幼兒教師編制和社會保障，優化幼兒教師年齡、學歷、職稱的結構。還可充分利用“農村特崗教師”（大學生支教）等再調配措施和途徑加大農村幼教師資供給量，為農村幼教注入新鮮血液，充分調動農村幼兒教師積極性，化解農村幼兒教師配置問題。

（三）以“計劃”為載體，抓中心園示范，推動農村幼兒園布局調整工作

農村地理環境復雜，社會發展極不均衡，這決定了農村幼兒園布局不能以新建正規學前機構為唯一路徑。進一步推進幼兒園布局優化，還需要尋找更為有效抓手——這種探索在基層實踐很豐富很鮮活。關鍵是，有沒有人關注和如何總結提升。

“學前教育三年行動計劃”是我國近年來重視并推動學前教育發展的指導方針。課題研究中，我們發現，與許多省市一樣，安徽省把發展農村學前教育納入總體發展規劃，結合首期“學前教育三年行動計劃（2011-2013年）”，確定發展目標，新建、改建、擴建農村園及提升農村園辦園條件，促進了農村學前教育發展，幼兒園布局調整也取得顯著成效。規劃2016年全省學前三年毛入園率達80%的目標已在2015年提前完成，作為我省唯一全國學前教育實驗區的寧國市也有了可供總結推廣的實踐探索。如何根據農村學前教育實際及人口流動趨向，借助“行動計劃”，持續努力增加資源總量，以教師隊伍建設為重點、體制機制改革為核心，促進城鄉教育均衡高效發展，是一個值得各方關注和總結的問題。這在很多省市可能具有普遍意義。[14]

如何使農村幼兒不僅有學上，還能有基本的質量保證，是有識之士共同關心的焦點。值得指出的是，根據“中新在線”2月1 日報道，甘肅將在2016年實現3年免費學前教育全覆蓋。鄉鎮中心幼兒園是農村幼教的“旗艦” [15] ，就其職能而言可分為“輻射型”和“集團型”兩種運作模式：前者是指對本鄉鎮或相鄰鄉鎮有業務指導的幼兒園，后者是指具有兩個以上分園的中心幼兒園——兩種模式各有特點，可根據實際情況選用。實施以鄉鎮中心園建設為示范的項目工程，符合家長的意愿和國家發展普慧園的政策，有利于實現以標準化為標志的規范管理，強化農村幼教造血功能，使幼兒園布局調整落到實處。我們認為，中心園建設要起到兩個方面的“示范”作用：一是推進辦園條件的標準化建設，規范辦園行為；二是加強課程與質量監管，挖掘鄉土資源。從而利用“后發優勢”，發揮幼兒園布局調整的引領作用，實現農村學前教育事業的跨越發展。

最后，應強調的是，本研究成果是基于較長時段的調研而形成的。本課題“十一五”創意，“十二五”立項，歷時6 年之久，研究工作得到來自省內10多個地市300多名農村幼兒教師、農村園園長的大力配合，一些縣市教研員也給以熱情支持。課題研究參照發達省市（如京、滬、江、浙、粵等）有關情況和經驗， 以學前教育毛入園率、園所類型、教師隊伍、管理體制等為基本維度，對安徽省幼兒園的辦園主體、地理環境、園所位置、辦園規模、服務半徑、背景條件等因素指標進行分析，揭示幼兒園布局調整取得的積極影響、存在問題，并提出改善工作的策略建議。課題組成員相互激勵，參閱大量文件文獻，提出很多獨特見解，在論文字里行間均有所體現。期望這些基于實際調查的思考以及相關的政策建議，會對我國農村學前教育事業健康發展產生積極作用。

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責任編輯：馬陵合