著力提高南疆精準扶貧規范化法治化的思考

（中共新疆區委黨校，新疆 烏魯木齊 830002）

著力提高南疆精準扶貧規范化法治化的思考

周斌

（中共新疆區委黨校，新疆 烏魯木齊 830002）

新疆南疆四地州是少數民族聚居地區和貧困人口集中連片地區，為此，南疆需要在過去工作的基礎上推進精準扶貧工作，提高規范化法治化水平。一是推動精準扶貧、精準識別工作邁入法治化軌道；二是村黨支部發揮領導作用和依法行政有機結合起來；三是不斷完善工作程序和標準，提高決策科學化水平；四是將“扶志扶智”作為精準扶貧的著力點。

南疆；精準扶貧；法治化

黨的十八大報告指出，“繼續實施區域發展總體戰略，充分發揮各地區比較優勢，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區扶持力度?！雹?。新疆南疆四地州（指喀什地區、和田地區、阿克蘇地區、克孜勒蘇柯爾克孜自治州，下同）是少數民族聚居地區和貧困人口集中連片地區，如何在以往工作的基礎上推進精準扶貧工作，提高規范化法治化水平，是一個需要深入研究的課題。

一、推進南疆精準扶貧工作的重要意義

南疆呈C型環繞塔克拉瑪干大沙漠西部、北部、南部，屬國家級貧困地區。其由西向東連成一片，形成了少有的整體貧困，貧困面廣，貧困程度深，80%的縣市都是國家扶貧開發重點縣。從當前情況看，南疆絕對貧困人口占全疆的85%，低收入貧困人口占全疆的72%，重點貧困村占全疆的77%。同時該地區也屬少數民族聚居區，特別是和田、喀什地區維吾爾族人口集中。

近幾年，在中央和自治區政策大力支持下，南疆經濟發展迅速，尤其是工業發展很快，加快了經濟社會的工業化進程。但是，與全疆水平相比，南疆三地州農業的比重高，工業的比重低。農民收入結構趨于單一，基本收入主要來自第一產業，占到農民純收入的90%。農業基本上是以傳統生產方式維持簡單再生產，基礎設施落后，生產技術水平提高緩慢，耕作粗放，農民生活水平始終處于低水平半自給狀態，其結果必然陷入人口多、耕地少、農民收入水平低的境況。經濟發展的社會化、市場化、科技化水平低，呈現出低投入、低產出和低商品率的發展態勢，使得南疆陷入“低收入—低投入—低生產率—低商品率—低產出—低收入”的惡性循環之中。

由于自身積累少，經濟基礎薄弱，南疆貧困狀況具有很大的不穩定性。一方面，當農產品價格尤其是棉花和林果產品價格上漲時，農民收入就會有較大幅度提高；當農產品價格尤其是棉花和林果產品價格下降，而農資產品和部分工業產品價格上揚時，許多農民增產不增收，甚至減收，很容易因此而返貧。另一方面，當發生自然災害時，一些貧困人口往往剛脫貧，因抵御自然災害能力差，又會在經濟上蒙受巨大損失，可能再一次返貧。同時，貧困家庭中一旦有人患大病，則返貧現象更嚴重。

南疆貧困地區基本生產生活條件差，基礎設施建設嚴重滯后。特別是農田水利、電網改造、交通運輸、通訊等方面，成為制約農村經濟發展的瓶頸。一些水利設施缺乏骨干樞紐工程，現有工程老化不配套。

因此，南疆面臨脫貧致富的任務還十分艱巨，推進狀況對新疆乃至全國的和諧穩定發展將產生重要影響。不實現南疆的全面小康，就沒有新疆的全面小康；沒有南疆的和諧穩定，就沒有全疆和全國的和諧穩定。在以往取得很大成績的基礎上，南疆進一步精準扶貧就非常必要。

二、值得借鑒的做法和經驗

1、不斷調整扶貧開發機制

反貧困戰略機制調整的重點應是加大市場機制在扶貧開發工作中的作用，實現由計劃經濟封閉式扶貧向市場導向型開放式扶貧的轉變，實現由政府是單純扶貧主體向工商企業和貧困農牧戶成為反貧困主體的轉變，最終建立起開發式市場扶貧的新機制。不是用行政命令方法使大量的工商企業進入貧困地區市場，而是要充分發揮市場機制的作用，再輔助于政策的調整和利益的趨動。政府應著力于創造出能產出更多利潤的投資環境，筑巢引鳳，吸引工商企業到貧困地區創業和發展。只有不斷完善市場機制，使其在南疆資源配置中發揮決定性作用，才能打破本區域自給自足落后的封閉生產模式，貧困農牧民才有可能將自己的產品轉化為商品，將資源優勢轉化為經濟優勢增產增收，如期實現擺脫貧困的目標。

2、不斷創新扶貧方式

以前，政府對貧困地區主要采取了“救濟”的方針，結果是“年年救濟年年窮”，形成“越輸血越貧血”的局面。這種“救濟”在一定程度上養成了一部分人的不思進取的思想和習慣。所以，必須“變輸血為造血”，經濟開發應著眼于提高貧困地區自身的生產能力，在國家的大力扶持下，依靠自身力量，走自我發展的道路。政策推動和資金支持的目的，主要是為了扶持民族地區依靠自身力量尋求發展的能力。在扶持方式上，對到戶項目由財扶資金全額投入向財扶資金主導、引導農民適當投入相結合轉變。比如，國家通過安排部分試點資金，以一倍的投入引來了邊境縣鄉及群眾十倍的投入，增強了邊境少數民族地區自身的造血功能，使廣大群眾通過項目帶動，逐步走上致富之路。

3、制定運作“六看”法精準識別貧困戶

“六看”：一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看家中有沒有讀書郎，五看家中有沒有牛羊，六看家中有沒有欠賬，其中每項都有分項和賦分。工作流程為：成立精準扶貧貧困對象核查工作組→召開會議安排部署→按照“六看”法入戶核查、評估→公示→通過“四議、兩公開”程序決定貧困戶名單→公告→按照致貧原因進行分類→制定扶持措施、脫貧計劃→落實責任、簽訂責任書→考核、評估。

4、對照“六看”法，開展“三步走”，確保精準識別

一是聯系小隊干部開展“一查”，即逐戶核查。對照“六看”法，按照6大總體指標體系和26項具體指標體系，由聯系小隊干部逐一入戶、核查。二是各村聯系干部進行“雙考”，即村與村干部交叉考、組與組干部交叉考。組織各村聯系干部首先交叉就聯系的組進行互相檢查，然后進行村與村相互交叉檢查，對初步確定的幫扶對象名單逐一進行再次入戶核查。對不符合標準的人員進行及時調整，進一步“擠壓水分”。三是負責幫扶干部落實“三訪”，即訪清楚家庭成員現實情況、訪清楚家庭經濟現實狀況、訪清楚致貧原因，全面掌握是否符合幫扶標準。按照幫扶工作任務要求，各負責幫扶干部對幫扶對象開展全面、細致的談話走訪，對家庭成員變化、經濟狀況、貧困原因等進行全面了解，并有針對性地制定幫扶舉措。

5、弄清制約經濟發展和脫貧致富的因素

一是缺土地，人均耕地少，因土地調整政策，部分年輕人沒有土地。二是知識貧乏、缺少勞動技能。村民由于文化水平低，學技術、做生意都受到很大限制。要改變落后貧困的面貌最根本的還是要提高文化水平。尤其是要學好國家通用語言，才能真正走出去，開闊眼界，找準市場，發展生產。三是思想貧困，學技術、外出打工、種好地發家致富的主觀意愿不強烈，安于現狀。四是因病、因殘、因學等其他原因致貧，占有一定比重。

三、著力提高精準扶貧、精準識別工作規范化、法治化水平

1、推動精準扶貧、精準識別工作邁入法治化軌道

新疆工作的大政方針是堅持依法治疆，同樣南疆精準扶貧、精準識別政策措施的制定和實施也要依法進行。這項工作在南疆乃至在全國都是一項創新。應總結成功經驗和存在的不足，推進工作規范化、法治化進程。通過各級人民代表大會將各項政策措施轉化為法律、法規，真正做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。大力加強法治宣傳和教育，增強人們的法治意識和法律知識，使廣大干部群眾都能認識到，精準識別必須依法進行，而不是由某些人說了算。

2、村黨支部發揮領導作用和依法行政有機結合起來

村黨支部是黨在農村執政的基礎，是黨的方針路線和國家政策法律在廣大農村得到貫徹執行的最前沿“指揮所”和“戰斗堡壘”。在南疆精準扶貧、精準識別的操作規程中，村兩委在很大程度上是組織者、實施者，只有加強黨的領導，充分發揮村黨支部的領導作用，才能順利推進工作達到目的?？赏ㄟ^黨課教育黨員要識大體、謀大局，高風亮節，起到模范帶頭作用，幫助村兩委、住村工作組把真正需要幫助的貧困戶識別出來。同時，要規范村兩委的工作職責，把權利關進制度的“籠子”。隨著精準扶貧工作的推進和經驗的積累，為科學制定村兩委的權利清單、責任清單，增強透明度，讓權利在“陽光”下運行創造了一定條件。

3、不斷完善工作程序和標準，提高決策科學化水平

一是精簡和科學設置工作程序。在精確識別中，對幫扶對象的確定、核查要求反復入戶和“擠水分”，但工作內容大致相同，而且前面的工作流程顯然更細致、更全面、更精準，而后面的一些核查工作基本是重復且達不到更完善的程度，因而難以達到預期的核查效果。所以，科學設置決定程序和糾錯程序，發揮好核查的作用還需要探索。二是進一步明確劃分決定權，形成民主決策的機制。精準識別工作政策性要求非常高，很難用一種簡單的方式進行，需要兼顧各方、防止遺漏，因此，需科學劃分村民、村干部、扶貧干部、村兩委、上級部門各自的決定權和承擔的責任，尤其是在打分環節，應組織各方人士共同參與，把這個環節搞扎實，“基礎不牢地動山搖”，在此基礎上再設置決定程序和糾錯程序。

4、將“扶志扶智”作為精準扶貧的著力點

一是加大投入力度支持南疆教育事業的發展。做好14年義務免費教育工作，加大對南疆學生讀大專院校的免費范圍、扶持力度，提高職業教育的培訓范圍和水平。二是堅定不移推進“雙語”教育。只有這樣，才能提高青少年和成年人的文化素質，打破原有的思維模式和行為方式，增強社會交往和參與社會工作的能力。三是發展“嵌入式”的社區發展模式，促進社會結構和文化氛圍的轉變。四是鼓勵和支持農民到外地打工，促進他們轉變觀念，提高工作技能，增加經濟收入。

注釋

① 胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，2012年11月8日.

[1] 李翠錦、劉林：新疆農村貧困程度測度與扶貧資金動態績效分析[J].西北人口，2012（3）.

[2] 阿布都外力·依米提：新疆農村貧困問題及其最低生活保障制度[J].中國人口·資源與環境，2010（8）.

[3] 沈陽：新疆農民參加農村社會養老保險的影響因素分析[J].特區經濟，2011（2）.

[4] 李佐軍：引領經濟新常態，走向好的新常態[J].國家行政學院學報，2015（1）.

（責任編輯：張瓊芳）