上海樓市主線政策大回顧

文/任晨瑩

上海樓市主線政策大回顧

文/任晨瑩

2016年，國內部分城市房地產市場出現“過熱”現象。在各地密集出臺“930系”樓市調控之前，由于延續了2015年樓市刺激需求、去庫存的基調，國內多數一二線城市出現了房價連續多月大幅上漲的局面。同時，高價地成交潮也在全國不斷蔓延，百億總價地塊高達7宗。作為一線城市，上海房地產市場在這一年里同樣經歷了大起大落，春節過后量價飆升，限購升級后短暫降溫，接著高價地成交效應再燃樓市，限貸加碼后步入嚴冬。2016年12月的中央經濟工作會議對中國房地產市場提出了“房子是用來住的，不是用來炒的”這一新的定位，想必在2017年里，中央將會有更進一步的調控措施，因地制宜、因城施策，讓投機的炒房者知難而退，確保房地產市場能夠平穩健康發展。

政府出手調控已經成為中國房地產市場的常態，回首過去，目前上海樓市的五類主線調控政策源起于何？它們又是如何發展變化的？如今的作用又怎樣？下面將進行深入分析。

一、限購政策

限購政策回顧:

2010-10-7“滬十二條”

暫定本市及外省市居民家庭（包括夫妻雙方及未成年子女，下同）只能在本市新購一套商品住房(含二手存量住房）。

2011-1-31“滬九條”

暫定在本市已有1套住房的本市戶籍居民家庭、能提供自購房之日起算的前2年內在本市累計繳納1年以上個人所得稅繳納證明或社會保險（城鎮社會保險）繳納證明的非本市戶籍居民家庭，限購1套住房（含新建商品住房和二手住房）。

2013-11-8“滬七條”

非本市戶籍居民家庭在本市購買住房繳納稅收或社保年限從“能提供自購房之日起算的前2年內在本市累計繳納1年以上”調整為“能提供自購房之日起算的前3年內在本市累計繳納2年以上”。

2016-3-25“滬九條”

提高非本市戶籍居民家庭購房繳納個人所得稅或社會保險的年限，將“自購房之日起計算的前3年內在本市累計繳納2年以上”，調整為“自購房之日前連續繳納滿5年及以上”；企業購買的商品住房再次上市交易，需滿3年及以上，若其交易對象為個人，按照本市限購政策執行。

（一)調控原因：樓市非理性增長、升溫過快催生限購升級

自2015年中央號召去庫存、刺激需求以來，上海樓市始終十分火爆，2016年春節更是迎來一波明顯爆發。在部分媒體和中介對大幅漲價房源個案的過度渲染和推波助瀾下，賣方心態膨脹、買方內心恐慌，買賣雙方地位懸殊，跳價時有發生。而一些投機需求也趁機入市，令原本供需矛盾十分突出的樓市雪上加霜，短期內成交量、價非理性增長，市場熱度明顯過高。為促進房地產市場平穩健康發展，堅持以居住為主，貫徹落實國家關于房地產市場“因城施策”的管理要求，“滬九條”適時落地，對“限購”進行了全面升級加碼，并加強資格審查，將住房限購審核從房產登記環節前置至交易備案環節。新政快速穩定了上海樓市，使房地產市場逐步回歸理性。

（二)調控效果和影響：短期效果顯著，限制樓市過快升溫

限購升級后，市場迅速作出反應。2016年4月份成交量回落至2萬套以下，二季度月均成交量也維持在2萬套左右；價格方面，4月份成交均價出現環比下跌,凸顯短期效應。但由于其他配套緊縮政策并沒有同步跟進，單獨的限購升級對市場長期走勢影響不大。對于已經被限購了六年的上海來說，通過行政手段干預需求這樣的調控方式，確實可令樓市上行趨勢放緩。不過，延長非滬籍居民購房家庭繳納社保的年限，雖然能夠在一定程度上抑制投機、投資需求，但也會誤傷一部分確實的剛性需求，并且此類需求并未消失，只是延后釋放。整體來看，本次調控具有明顯的短期效果，對近期上海樓市過快升溫起到抑制作用。

二、限貸政策

限貸政策回顧：

2010-10-7“滬十二條”

居民家庭貸款購買商品住房的，首付款比例不得低于30%；貸款購買第二套住房的，首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于基準利率的1.1倍；貸款購買第三套及以上住房的，停止發放住房貸款；非本市居民在本市購買商品住房申請貸款，應提供從申請之日起算的前2年內在本市累計繳納1年以上的個人所得稅繳納證明或社會保險(城鎮社會保險)繳納證明。

2011-1-31“滬九條”

居民家庭向商業銀行貸款購買第二套住房的,其首付款比例不得低于60%,貸款利率不得低于基準利率的1.1倍。為改善居住條件購買第二套住房的,住房公積金個人貸款首付比例不得低于60%,貸款利率不得低于基準利率的1.1倍。

2012-7-26

對貸款購買第二套住房的，按照現有政策，嚴格執行“認房認貸”的認定標準、首付款標準、貸款利率標準；嚴格執行差別化公積金貸款政策，支持首套自住性購房和符合條件的本市居民購買共有產權保障住房（經濟適用住房）個人住房公積金貸款。

2013-3-30上?！皣鍡l”

嚴格執行第二套住房信貸政策，重點強化對異地、外籍、離異、低齡人群等借款人的貸款資格審查，不得向不符合信貸政策的借款人違規發放貸款；嚴禁發放第三套及以上購房貸款。

2014-10-13

對擁有1套住房并已結清房貸的家庭，如購買第二套普通住宅，銀行執行首套房貸政策。

2014-11-7

對無住房公積金貸款記錄或已結清住房公積金貸款的家庭，購買首套自住住房，執行首套房貸款政策；對擁有1套住房并已結清住房公積金貸款的家庭，為改善居住條件再次申請住房公積金貸款購買普通商品住房的，參照首套房貸款政策執行。

2015-4-9

購買首套住房公積金貸款，個人最高貸款額度調整至50萬元，家庭最高貸款額度調整至100萬元；繳交補充公積金的，個人最高貸款額度在50萬元基礎上增加10萬元，家庭最高貸款額度在100萬元基礎上增加20萬元；購買改善性第二套普通商品房，參照購買首套住房政策；購買改善性第二套非普通商品房，個人最高貸款額度調整至40萬元，家庭最高貸款額度調整至80萬元；繳交補充公積金的，個人最高貸款額度在40萬元基礎上增加10萬元，家庭最高貸款額度在80萬元基礎上增加20萬元。

2016-3-25“滬九條”

對擁有1套住房的居民家庭，為改善居住條件再次申請商業性個人住房貸款購買普通自住房的，首付款比例不低于50%；對擁有1套住房的居民家庭，為改善居住條件再次申請商業性個人住房貸款購買非普通自住房的，首付款比例不低于70%。

2016-11-28

商業性住房貸款：名下在本市無住房且無商業性住房貸款記錄或公積金住房貸款記錄的居民家庭申請商業性個人住房貸款的，首付款比例不低于35%。在本市已擁有1套住房的，或在本市無住房但有住房貸款記錄（包括商業性或公積金住房貸款記錄）的居民家庭申請商業性個人住房貸款，購買普通自住房的，首付款比例不低于50%；購買非普通自住房的，首付款比例不低于70%。公積金住房貸款：調高對第二套改善性購房的首付比例至普通商品房50%和非普通商品房70%；二套普通商品房貸款利率上浮10%；二套普通商品房個人貸款最高限額下調10萬元，并停止向已有兩次公積金貸款記錄的職工家庭再行發放貸款。

(一)調控原因：供需矛盾突出，市場降溫迫在眉睫

2016年伊始，上海新房庫存已經連續多月下滑，去化周期已降至3個月，短期內急需通過政策調整進行市場引導，從而實現供求平衡。在限購方面，上海的標準已然很高，再趨嚴會更大程度損傷合理的居住需求。相比之下，信貸政策尚有一定的騰挪空間，所以，一方面要通過嚴格執行限購政策減少購買力的入場，另一方面要通過降低杠桿、對購房者自有資金量施加壓力，逼退投資、投機行為，恢復住宅的自住屬性，降低市場熱度、減緩成交量和房價的增速。

（二）調控效果和影響：“認房認貸”效果顯著，市場短期回暖困難

2016年，上海在住房信貸方面可以說動作頗多，前后共調整了兩次。3月份的調控注重執行，就上海當時以置換為主的市場行情對二套住房貸款比例進行細化，認房不認貸，顧及了部分購買普通住房作為二套改善的家庭。政府預期是令房價增速放緩，但由于受影響的范圍有限，降溫持續時間較短，三季度市場出現反彈。

11月份上海再次出臺信貸調控，并被稱為史上最嚴調控。調控不僅調高了申請商貸購買首套住房的首付比例，對首套房的認定標準也重新定義為“既認房又認貸”，貸款記錄的范圍更是擴大至全國，貸款類型包括公積金。如此嚴格的政策一經出臺便令市場降溫迅速。一方面，改善需求被壓制，置換成本被擴大；另一方面，貸款審核趨嚴，交易周期也被拉長。由于成交量驟降，短期內市場回暖困難。

三、土地管理政策

土地管理政策回顧：

2010-10-7“滬十二條”

完善土地供應制度，對商品住房項目，土地出讓合同中應明確保障性住房配建比例、開竣工時間、違約處罰條款等內容。其中，對中小套型普通商品住房項目，土地出讓合同中還應明確套型面積。

2013-3-30上?！皣鍡l”

增加普通商品住房用地供應，按照全年供應量不低于前5年年均實際供應量的要求，結合實際，統籌安排編制全市年度住房用地供應計劃，保證普通商品住房、保障性住房土地供應，一季度公布全市年度供地計劃；對中小套型住房套數達到項目開發建設總套數70%以上的普通商品住房建設項目，銀行業金融機構在符合信貸條件的前提下，優先支持其開發貸款需求。

2015-3-24

出讓人應根據控制性詳細規劃，確定出讓地塊的土地用途、混合用地建筑量比例、容積率、建筑限高、住宅套數、公共服務設施、公共空間等基礎出讓條件；房屋管理部門可以對住宅用地中應落實全裝修住宅建設比例提出意見，明確全裝修住宅建設程序應按照有關規定執行；出讓人可以提出商業、辦公（包括公寓式辦公）物業的持有比例和持有年限，并載入土地出讓合同；社區配套商業物業、商品住宅用地配套商業物業應整體持有；出讓合同中可以約定由商品住宅建設單位持有部分住宅物業，用于租賃。

2016-2-14

中心城區中小套型住房供應比例將不低于70%，郊區將不低于60%，同時多層、小高層和高層建筑的中小套型，建筑面積標準分別定為90平方米、95平方米和100平方米；對新增商業辦公用地，一般地區商業物業的持有比例為不低于80%、辦公物業為不低于40%，且持有年限不低于10年；近階段商業辦公樓宇供應量較大的區域，商業物業的持有比例提高到100%，辦公物業持有比例不低于60%或100%，持有年限不低于10年或長期持有。商務聚集區、科技創新區、產業社區以及周邊1000米范圍內的新增商品住宅用地，相關區縣政府要在出讓條件中明確，用于社會租賃的商品住房比例不低于15%，促進產城融合。

2016-5

土地出讓文件中首次出現住宅自持要求，明確規定開發商要自持不低于一定比例的住宅物業，年限為70年。

2016-10-8

要求根據地塊不同情況，進一步增加商品住房用地中保障性住房（含人才公寓）配建的比例和房地產開發企業自持住房的比例。

（一）調控原因：土地資源稀缺，市場預期過高

近兩年，上海在土地供應、出讓環節新增和提升了諸多限制條件，2016年更可以說是“管地”大年，全年都對土地出讓中的各項細節調整升級。相關部門對土地市場如此關注并加以及時調控，主要是源于兩方面的原因：

1.上海住房供需嚴重失衡。土地是上海目前面臨的最大瓶頸，現今的建設用地總規模已經接近 “2040”總規要求的3200平方公里 “天花板”，政府已經無法提供大量的住宅用地用以新建住房。而近六年的相關數據顯示，每年上海新增純住宅用地建筑面積約400萬平方米，但新增商品住宅成交面積超1000萬平方米，每年約有600萬平方米的需求缺口，市場供不應求，壓力巨大。截至2016年底，全市新建商品住宅去化周期更是已經不足4個月。

2.市場預期過高，地價狂飆。對靠賣房為生的開發商而言，不拿地就無法生存，所以為了搶奪一席之地，他們不得不高價爭地。而對拿了“天價地”的開發商而言，土地的稀缺性令其具有獨一無二的競爭力，所以并不擔心未來的銷售問題。因此，每逢拍地就出現高溢價、地價高于房價的現象，市場預期被不斷推高。

（二）調控效果和影響：政策影響不夠全面，土地市場前三季度降溫有限

提升中小套型比例、增加住宅自持比例用于出租，這些限制條件提升了對開發商資金周轉能力的要求，尤其是對部分中小房企造成較大壓力，出現擠出效應，但對于資金雄厚、運營能力較強的大型房企而言，壓力并不明顯。同時，住宅自持部分雖然無法進入公開市場進行買賣，但開發商可以通過資產證券化、抵押或者其他一些途徑迅速回籠資金。所以，雖然部分地塊的競買企業數量有所減少，但受關注度較高的地塊競拍熱度和成交表現依然穩定，該限制條件的增加對整體土地市場影響有限，雖然減緩了土地市場繼續升溫的勢頭，但并未使2016年前三季度土地市場出現明顯降溫。

四、房屋管理政策

房屋管理政策回顧:

2010-10-7“滬十二條”

加強項目規劃、建設、預售許可管理。項目規模小于3萬平方米的，應一次性申領《建設工程規劃許可證》、《建筑工程施工許可證》和《商品房預售許可證》；房地產企業應嚴格執行國家和本市關于商品房銷售管理規定，嚴格按照申報價格明碼標價、一房一價對外銷售。銷售價格超出申報價格的，應再次報房管部門備案。

2013-3-30上?！皣鍡l”

嚴格執行商品房預銷售各項制度規定，進一步嚴格執行“一房一價”、明碼標價，商品住房銷售方案備案審核等規定。對預銷售方案報價過高且不接受房屋管理部門管理指導的，可暫不予受理銷售方案備案、暫不核發預售許可證。對擅自超過備案價格銷售，違反明碼標價、“一房一價”規定的，采取暫停網上簽約等措施，并依法嚴厲查處；對發生違反限購政策、捂盤惜售、閑置土地和炒地、挪用信貸資金等違法違規行為的房地產企業，各有關部門要按照各自職責，在網上簽約資格、土地競買、開發項目貸款、批準上市、融資等方面予以處罰和限制。

2016-5-1

全面推開營改增試點，將建筑業、房地產業、金融業、生活服務業全部納入營改增試點。個人將購買不足2年的住房對外銷售的，按照5%的征收率全額繳納增值稅；個人將購買2年以上（含2年）的住房對外銷售的，免征增值稅。

2016-10-8“滬六條”

進一步加強新建商品住房預銷售管理，加強在售新建商品住房項目銷售價格監測監管，不得擅自提價，在規定時間內一次性公開上網銷售；進一步加大整治力度，重點查處捂盤惜售、炒作房價、虛假廣告、誘騙消費者交易等違法違規行為；全面實行二手存量住房交易資金監管。規范房地產企業經營行為，嚴禁從事首付貸、過橋貸、違規房抵貸及自我融資、自我擔保、設立資金池等場外配資金融業務。

（一）調控原因：市場亂象叢生，監管力度不足

在樓市不斷升溫的同時，違法違規行為也層出不窮。提前開盤、捂盤惜售、虛假宣傳等現象在新房市場屢見不鮮，房源充足卻制造“日光、售罄”的假象，造成大量恐慌性購房。而二手房市場則開始流行“掛高價”，中介忽悠房東虛掛價格現象十分嚴重，催生了民眾對整體市場的看漲預期。同時，假離婚、假結婚、接力貸、合力貸、首付貸、過橋貸等騙取購房資格、違規操作的行為已經形成成熟的產業鏈，通過“打擦邊球”行為進行房地產投機、投資活動，影響真正的自住需求。

（二）調控效果和影響：一、二手房供應雙雙下滑，成交周期拉長，市場降溫明顯

由于加強了新建商品住房項目的銷售價格監管，“滬六條”出臺后，預售證發放速度變慢，10月新增供應不足30萬平方米，11月不足20萬平方米。營銷造勢也明顯削弱，各房產網站的新盤廣告或撤或改；二手掛牌網站房源數量銳減近半，掛牌價格逐漸下跌。同時，由于對于購房自有資金審核趨嚴，放貸速度變慢，交易周期變長，加上取消了合力貸、接力貸等模式，符合標準、具有還貸能力的購房者不斷減少。新政從供應和需求兩方面對樓市進行了嚴格監管和控制，市場降溫明顯。

五、資金管理政策

（一）政策回顧：拍地自有資金審查制度出臺

2016年10月8日發布的“滬六條”中明確指出，要進一步加強商品住房用地交易資金來源監管。銀行貸款、信托資金、資本市場融資、資管計劃配資、保險資金等不得用于繳付土地競買保證金、定金及后續土地出讓價款。競買人在申請參加土地招拍掛活動時，應承諾資金來源為合規的自有資金。違反規定的，取消競買或競得資格，已繳納的競買保證金不予退還，并且三年內不得參加上海市國有建設用地使用權招標拍賣出讓活動。

（二）調控原因：融資成本過低，央企熱衷搶地，地價不斷被推高

近年來，中國宏觀經濟調低增速，貸款利率不斷下滑，融資成本大幅降低，出現了一批慣用配資、融資拿地的企業，投機、投資行為將大量資金帶入土地市場，地價也因此被推高。

同時，融資成本更低的央企也爭相在房地產市場分一杯羹。早在2010年國資委就發出了房地產業“清退令”，但監管不明令退房政策成了一紙空文。六年多時間過去了，不僅主業為地產的央企在瘋狂發起“搶地大戰”，連那些在清退名單上的央企也并未完全退出地產市場。那些屬于未來清退之列的央企更是為了增強自己在整合中的砝碼，忽略短期成本拼命拿高價地項目，正是這種不計成本的行為，令原本就緊張的土地市場更加混亂。

（三）調控效果和影響：宅地溢價率明顯下滑，土地市場熱度驟降

新規出臺后，成交宅地無論是溢價率還是成交樓面價，均出現明顯降溫，企業拿地更為冷靜，“面粉”與“面包”的價格也恢復到平衡的狀態。雖然近期土地市場熱度驟降與出讓土地條件改變有一定關系，但“嚴禁使用非自有資金競買土地”這一限制確實令房企壓力倍增。由于對資金量要求較大，中小房企想在上海拿地的機會更??；大型房企的現金流同樣受到考驗，拿地力度明顯減小，態度也不似先前那樣激進。

（作者單位：上海城市房地產估價有限公司，中國社會科學院研究生院）