泛西江流域生態補償機制探析

摘 要：當前泛西江流域尤其是廣西貴州在西江流域水土保持、環境治理、富氧含量等方面做出了巨大貢獻，但是國家針對泛西江流域沒有具體的生態補償機制，泛西江流域的林農及城市對西江的水源保護積極性不高。本文試圖通過對泛西江流域城市的調研，以梧州市調研報告為主，通過實證調研考察泛西江流域城市及農村經濟發展對西江流域的影響，呼吁國家及泛西江流域省市盡快制定出有利于西江生態補償的政策機制。

關鍵詞：泛西江流域 生態補償機制 構建

一、泛西江流域構建生態補償機制的重要性

十七大報告中明確提出要“實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制?！蓖瑫r黨的十七屆五中全會提出，協調區域生態補償制度機制是貫徹落實科學發展觀的重要舉措。生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。主要針對區域性生態保護和環境污染防治領域，是一項具有經濟激勵作用、與“污染者付費”原則并存、基于“受益者付費和破壞者付費”原則的環境經濟政策。

1.生態補償機制的涵義和類型。對生態補償的理解有廣義和狹義之分。廣義的生態補償既包括對生態系統和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環境污染者的收費。狹義的生態補償機制是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排。更詳細的講是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。主要針對區域性生態保護和環境污染防治領域，是一項具有經濟激勵作用、與“污染者付費”原則并存、基于“受益者付費和破壞者付費”原則的環境經濟政策。從目前我國的實際情況來看，由于在排污收費方面已經有了一套比較完善的法規，急需建立的是基于生態系統服務的生態補償機制，所以我們在本文中采取了狹義的概念。

2.泛西江流域構建生態補償機制的重要意義。

2.1建立生態補償機制是解決“泛珠三角”區域性生態服務有效供給的重要途徑。作為公共產品或公共服務，生態環境具有顯著的跨區域性，這種跨區域性的生態服務應該由區域內所有受益者共同承擔。但在具體的財政實踐中，區域性生態服務的各受益地區往往隸屬于不同的行政區劃，分屬于不同級次的財政，而且不同區域的政府財力又存在巨大差異，因此，協調處理好“泛西江流域”區域內生態與經濟之間的關系非常復雜。破解這個難題的一條重要途徑是建立行之有效的生態補償機制，通過財政資源在特定區域內由經濟發達地區向貧困地區橫向轉移，使生態受益者和提供者在成本和收益的分擔與享受上趨于合理，從而激勵起貧困地區保護生態環境的積極性，形成生態補償與環境保護的良性互動關系。

2.2建立生態補償機制是“泛西江流域”區域可持續發展的基礎?！胺何鹘饔颉眳^域中，向社會提供大量生態服務的地區和生態脆弱和環境敏感地區，基本上是貧困地區或欠發達地區，如廣西、貴州、云南等省、區。貧困地區往往沒有能力籌措大量生態服務所需的自有財政資源。于是，一方面經濟發達地區財力充足，卻“免費搭車”享受貧困地區提供的生態服務；另一方面，貧困地區財政困難，甚至背負巨額財政赤字，卻要為本地區以外的多個地區提供大量的生態服務。在這種情況下，貧困地區的地方政府自然是優先發展經濟滿足本地居民的低層次需求而舍棄環境保護，甚至可能為了所謂的經濟發展，不惜以犧牲環境、掠奪性開發自然資源為代價。最終，處在相鄰地區或同流域上下游的地區都不得不承受共同的環境災難。因此，構建“泛西江流域”區域生態補償機制是區域實現可持續發展過程中必須要解決的重大課題。

二、泛西江流域生態建設取得的成就與面臨的困境——以梧州市為例

梧州市地處廣西東部、珠江流域中游與廣東肇慶接壤，是廣西重點林區，生態區位極為重要。梧州市全市土地總面積1885萬畝，林業用地面積1457萬畝，占全市土地總面積的77%。其中區劃為公益林地305萬畝，占林地面積的20.9%；商品林地1152萬畝，占林地面積的79.1%，全市森林覆蓋率為74.8%，居廣西各地之首，是典型的“八山一水一分田”林業大市。梧州市在生態建設方面取得的成就是巨大的，2011年5月梧州市在全區率先榮獲全國“森林城市”的美譽。

1.梧州市在西江流域生態環境保護建設等方面取得成就。

1.1林業生態保護方面，植樹造林、森林資源培育工作扎實開展?！笆濉逼陂g全市完成造林面積59468.85公頃，實施了包括珠江流域防護林體系工程、退耕還林工程、國家重點生態公益林、生態效益補償試點工程、種苗工程、森林病蟲害防治工程、環城森林景觀工程以及農村沼氣池國債項目等一系列重點工程，完成珠防林5120.3公頃、退耕還林19800公頃、環城森林景觀工程1300多公頃。森林資源得到有效的保護，實現了森林面積和蓄積的雙增長，森林采伐限額、森林防火和森林病蟲害防治均沒有突破自治區制定的控制指標。林業產業穩步增長，到2011年年初，梧州市的森林覆蓋率為74.8%。

1.2工業污染防治方面。至2000年底，我市基本完成了工業污染源達標排放工作階段任務?！笆濉币詠?，我市始終堅持“預防為主、防治結合、綜合治理”的方針和“誰污染誰治理、污染者付費”的原則，結合產業結構調整和技術改造，努力實現污染全過程控制。加強了對工業污染企業的環境監管，全面推進實施排污申報登記動態管理。廣西三威林產工業有限公司成為廣西第二家通過ISO14000環境管理體系標準認證的工業企業。認真貫徹限期治理制度，加快了重點污染源的治理進度?！笆濉逼陂g，全市共安排工業環境污染治理項目146個，總投資5592.21萬元，梧州市在西江流域水質保護方面做出了巨大的貢獻。

1.3在確保航運和壓咸補淡方面。2004年秋，珠三角發生了1951年以來最為嚴重的干旱，咸潮上溯空前嚴重，澳門特區、珠海、中山、廣州等地1500多萬居民日常飲水安全和200多萬畝農作物生產受到嚴重威脅。2005年1月，國家防總在珠江流域首次大規模壓咸補淡應急調水，調水線路長達1336公里，涉及貴州、廣西和廣東三省區，此后，這種遠程調水成為經常性措施。

2.梧州市在西江流域生態環境保護方面面臨的困境。

2.1公益林補償過低，嚴重打擊林農護林積極性。為了兼顧森林資源利用過程中的經濟價值和生態價值，我國自2001年起即開始啟動森林生態效益補償工作，但對公益林的生態補償至今仍遠不能適應現實的要求。這一現象在珠江流域地區各省中均存在，在位處中上游而經濟發展速度較慢的廣西區尤為突出。目前廣東等省的公益林補償標準均在國家統一標準的基礎上有所增加，但上游各省卻因財力有限而舉步維艱，使珠江流域地區的公益林建設存在嚴重挑戰。特別是隨著集體林權制度改革后，商品林收益進一步擴大，使這一矛盾更顯突出。梧州市305萬畝公益林，其中林地面積1457萬畝，占林業總面積的21%。

2.2城鎮農村環境污染逐步突出，治理難度加大。首先，鄉鎮農村的生活垃圾及生活廢水逐漸成為目前難以解決的環境問題。隨著鄉鎮農村經濟的發展，尤其是鄉鎮的生活方式發生了巨大的變化，現代化的生活方式逐步進入城鎮農村，使其生活消費豐富多樣的同時對環境的影響越來越大，水環境污染防治形勢日益嚴峻，生態環境的破壞及垃圾、生活污水的任意排放已對環境構成了威脅。其次，鄉鎮農村的水環境污染防治問題形勢日益嚴峻。鄉鎮農村生活污水的任意排放已對環境構成了威脅；農業產業的較化發展，農藥、化肥等化學品使用強度較大，農業面源污染日趨嚴重，嚴重影響水環境質量，污染防治形勢日益嚴峻，逐漸成為目前難以解決的環境問題。

2.3資源開發污染水體嚴重.近幾年隨著梧州市的經濟發展速度的提升，尤其是對森林資源和礦產資源的開發一定程度上造成了水土流失和水質的變化。在林業采伐過程中有些甚至不采取水土保持措施，特別是林業采伐項目，林區道路環山而行造成嚴重的水土流失。

在礦產資源開采方面，以梧州岑溪市為例，岑溪市盛產大理石、鐵、錳等。著名的“岑溪紅”是中國大理石名牌之一。岑溪市城區供水由岑溪市水利供水有限公司一水廠和二水廠負責。一水廠供水水源為岑溪市赤水水庫，供水方式為自流式供水。赤水水庫為岑溪市城區供水骨干工程，從1979年建成至今一直為岑溪市城區供水，其水質狀況良好。但是岑溪市樟木至歸義一段蘊藏豐富的鐵、錳礦石，近年來采礦業的開發工業的發展，對赤水水庫水質有一定的影響，使赤水水庫水質中鐵錳元素超標。

三、泛西江流域生態補償機制的構建

1.完善公益林生態補償的縱向機制，提高公益林保護積極性。建立公益林生態補償制度，確保公益林經營所需的補償資金來源，是公益林持續經營的前提條件，縱向補償是公益林生態補償機制的重要組成部分。但是在實際操作上，泛西江流域補償機制必須縱向化，我們喊這個口號喊了很多年了，“誰受益、誰補償”，但是這么多年，我們沒有建立這樣的補償機制，廣西曾經跟廣東說，我們為了你們珠江水的清潔和飲用的安全，我們做了很多保護工作，我們失去了很多發展的機會，而廣東則告訴廣西說，我們已經給你做貢獻了，你們廣西每年都有很多人到我這里來打工，他們都取得了收入，所以你不能再跟我們要什么生態補償機制了。所以只要中央政府在這上面不做統籌的組織工作，廣東自然不會給廣西、貴州、云南補貼。

廣西區的生態補償標準相較于珠江流域地區的其他省份而言較低，同時存在對林農林利益的不完全保護，以梧州市藤縣為例，藤縣森林覆蓋率75.42%，其中政府劃定的公益林為79萬畝，但是直到目前為止潯江岸邊仍有30萬畝的公益林沒有得到財政的補償，占到公益林的40%，當地林農護林積極性嚴重受到削弱，目前國家提高了公益林的補貼標準，由原來的5元提高到現在的10元，這樣在很大程度上促進了林農的護林積極性。

2.加強區域合作，拓展泛西江流域生態補償的橫向機制。從泛西江流域的實際情況看，經濟欠發達的西部地區，往往是大江大河的上游發源地，是生態建設的重點區域。廣西區100個縣（市） 個中一半以上屬于珠江流域，占據廣西區國土面積65%。筆者建議在《泛珠三角區域環境保護合作協議》的框架下，首先在梧州市與珠江中、下游地區之間，也應努力探索適當的生態補償方式?，F階段可考慮采用試點的方式，在黔、桂跨省區水資源保護協作機制的基礎上，選擇梧州市藤縣北流河、蒙江，蒼梧縣潯江江桂江等河流源頭的公益林進行跨省區生態補償，借鑒江西省東江源區生態補償協作中的寶貴經驗，在縱向補償的基礎上拓展橫向補償的具體方式，實行橫向的生態轉移支付制度。使林權人的權利得到合理的保障。由于流域內公益林的生態補償往往涉及到上、中、下游的利益，因此在省級政府積極協作的同時，也應努力爭取中央政府的支持，最終拓展公益林生態補償的橫向機制。

3.聯合爭取國家或區域構建生態補償的轉移支付制度。生態轉移支付制度主要是生態關系緊密的區域（或流域）內經濟發達地區向欠發達或貧困地區轉移一定的財政資金， 用以補償后者因提供生態服務而產生的效益外溢損失及發展機會不均等所造成的機會成本。泛西江流域尤其是廣西各地市為西江流域的環保做出了不可替代的貢獻，貢獻是大的，但是付出也是艱辛的。據了解，過去10年間廣西各級財政為珠江流域生態建設與保護投入的資金以超過300億元，僅自治區本級財政植樹造林投入資金累計就達到了33.8億元，而2010年全廣西財政收入僅為1228億元，遠遠低于一個深圳市的財政收入總額。[5]廣西的各地級市財政更是熬不如此，但是，廣西各地市在財政收入極低的情況依然對環保投入較多。

以梧州市為例，近幾年梧州市打造“綠城水都，百年商鋪”，在西江生態林保護方面投入巨資，使得梧州市森林覆蓋率達到了74.6%，并與2011年初成功的創建了廣西第一個森林城市的榮譽稱號。成果的背后是艱辛的付出，梧州市2010年全年財政收入50.9億元，而2009—2010年投入生態建設等環保項目中的資金卻高達25億元之多，占年均財政支出的25%還要多，與廣西情況相似的還有貴州和云南。2011年8月曝光的云南曲靖市越州鎮5000噸鉻污染事件震驚了全中國。

4.建立生態補償多元化，盡快制定《泛西江流域生態補償協定》。2010年9月，羊城600萬市民迎來了甘甜的西江水，西江引水工程通水西江清水引入穗惠及600萬人口，全面提升廣州供水戰略安全。上面一段報道是摘自廣州市自來水廠對廣州引入西江水后的重大影響，但是不知道廣州人民在喝道了甘甜的西江水后，能否想象到為保持這樣甘甜水質的西江流域人民生活狀況。社會在發展，反西江流域的各省、各地市的環境同時也在發生著潛移默化的變化，尤其是這次貌似突如其來的云南曲靖市越州鎮珠江發源地鉻污染事件，這次事件的發生或許提醒了珠江下游乘坐多年“免費搭便車”的無憂的珠三角人們。西江上游的人民在守著富礦過著窮日子的時代也許快要過去了，如果珠三角發達地區依然無視生態補償的構建，那樣最終受到影響對大大的依然是珠江下游。反西江流域地區不但在珠江水質保護方面做出了巨大的貢獻，同時在珠江淡水期的“壓咸補淡”，“確保航運”，“供應電力”等方面做出犧牲。政府間轉移支付是一個區域內縱橫交錯的完整體系，因此，只有制定《“泛珠三角”生態補償機制協定》，才能界定好各級政府的收支權限，同時建立起有效的管理機構。根據國外經驗和我國實際情況，可以在“泛西江流域”合作框架下成立一個專門機構來進行轉移支付方案的確定和支付資金的撥付，這個機構具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機構。

生態補償機制是一項新生的事物，幾乎沒有現成的經驗可循，而且它牽涉不同的行政管轄區，不同級次的財政，各地方的經濟、生態環境稟賦又大不相同，因此這項制度的推行，不但要求“泛珠三角”區域內的各地方政府達成共識、聯合行動，還需要中央政府在宏觀層面上進行必要的協調并提供配套的制度支撐。

參考文獻：

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[M].北京：人民出版社， 2007.

[2]王翊，黃金鈴.東西部地區公益林生態補償資金需求分析[J]生態經濟.2007（2）.

[3]中國新聞網http：//www.chinanews.com/estate/2011/02-10/2832122.shtml.

作者簡介：王民祥，男，35歲。中共肇慶市委黨校理論室，講師。