英美國家電子公共服務發展戰略比較及啟示

朱銳勛

摘 要：構建透明、責任、高效、公民本位的開放政府和數字政府，是當前英美等發達國家電子政務發展的重點所在。通過比較英國《政府數字化戰略》和美國《政府數字化戰略》的核心價值、關鍵要素、戰略目標、基本原則和主要措施等，本文認為，推進我國數字政府與電子公共服務發展，需要進一步明確并發揮各級領導機構的地位和作用，加強政府信息技術創新中心和創新團隊建設，持續改進電子公共服務業務流程，解決電子公共服務渠道的“最后一公里”問題。

關 鍵 詞：電子公共服務；數字政府；開放政府

中圖分類號：D63-39 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）04-0024-07

移動網絡、社交媒體、電子參與等新興信息系統/信息技術應用引領了全球互聯網發展浪潮的第三波，隨著消費性電子產品和技術應用的不斷滲透，無時不在、無處不在的網絡接入設備更加支持便捷、及時、高效的網絡訪問。為了有效地應對新形勢和新挑戰，各國政府紛紛制定并實施了一系列電子政務發展戰略和行動計劃。歐盟《數字歐洲議程2020》提出，持續推動公共服務向數字空間延伸發展；美國聯邦政府制定云戰略，以提升政府信息化能力和公信力；澳大利亞政府實施2.0計劃，形成了開放、協作的治理模式；新加坡政府的“eGov2015”計劃實現了全面電子化政務服務，等等。上述發展戰略和行動計劃無一例外地把發展目標指向建設更加透明、高效和協作的開放政府和數字政府。

一、英美國家電子公共服務發展

戰略最新進展

優質的公共服務是社會文明和諧的基石之一。開放政府數據，提供數字化服務，促進電子參與，構建透明、責任、高效、公民本位的開放政府和數字政府，是英美等發達國家當前和未來電子政務發展的重點所在。英國政府內閣辦公室、美國聯邦政府先后制定并出臺了一系列政策戰略、行動計劃，以推動本國電子公共服務的進一步發展。

（一）英國的電子公共服務發展戰略

英國政府較早地提出了向電子政府轉變的信息系統/信息技術應用目標，即按照創新、協同、協作和集成原則構建一體化和可用性強的在線政府信息系統。利用社交媒體和社交網絡，建立政府電子公共服務鏈接或主頁，在學校、圖書館和社區等公共場所設立學習中心，為公眾提供便捷的電子公共服務，推動電子公共參與，實現“公民本位”的服務政府轉型。[1]2011年7月，為持續推進公共服務改革深化，英國政府發布的《開放的公共服務白皮書》提出了開放公共服務的五項原則：⑴選擇。公眾自主選擇公共服務獲取渠道和方式。⑵放權。行政職權、審批權力向下一級地方政府下放，讓服務盡可能直接面對公眾。⑶多元化。公共服務供給主體多元化并降低服務供應商準入門檻，促進更廣泛的社會參與。⑷公平性。所有人都公平地享有公共服務，尤其是公眾普遍關注的教育、住房、醫療、體育等公共服務機會均等和公平。⑸責任。公共服務管理者應對使用者和納稅人負責，確保公共財政支出透明、高效和公正。[2]并提出了推動開放式公共服務的主要措施：確立英國政府與地方政府的職責邊界和關系；引導鼓勵第三部門參與公共服務提供，形成新供給機制；加快公共服務數字化進程。

為實現《開放的公共服務白皮書》提出的公共服務選擇多樣性目標，依托信息系統/信息技術應用，實現政府電子化、網絡化運行，公共服務在線化、數字化目標受到了英國地方政府部門的高度關注。2013年10月，根據此前制定的《公民服務改革計劃》目標，英國政府制定了《政府數字化戰略》，將數字化政府建設作為公共服務供給的優先方式，即進一步加快推進政府在信息公開、數據開放、電子參與、在線事務處理的數字化、網絡化進程。[3]

⒈政府數字化戰略的目標和任務。英國政府認為，盡管電子政務取得了長足發展，但與信息時代、數字時代的發展步伐和社會公眾對在線化、電子化公共服務的期望相比仍存在較大的差距。如在線事務處理多樣性比例不高，在政府提供的650余項公共服務中，只有極少數服務能夠提供多種可選擇的在線服務方式，還有近50%的公共服務沒有提供數字化服務。[4]因此，政府數字化戰略要圍繞公眾需求而非政府職能來設計和提供公共服務，其核心目標是將數字化政府建設作為公共服務電子化供給的優先方式，按照節省政府和公眾的時間、成本這一原則，提高行政效率和公眾滿意度。通過對650余項公共服務進行持續不斷設計和改進，實現所有公共服務訪問和獲取渠道的網絡化、多樣化，增強政府與公眾之間的溝通能力。為了有效評估電子公共服務供給，英國政府還制定了一套新的績效指標體系，要求每一個公共服務部門都要按年度提交年度基本績效指標完成情況。[5]

政府數字化戰略的另一項重要任務是開放政府數據。2014年3月，英國政府發布了《統計資料與數據開放——開發未利用的知識、賦予公民權利、提升政府服務質量》實施方案，該《方案》提出，為進一步推動數據開放和政府信息資源的開發利用，應通過加強信息資源開放立法，實行信息公開和數據開放“雙軌制”，強化政府數據加工責任；采取數據開發的績效測評等多項措施，以確保政府數據開發、數據開放工作有序推進。

⒉實施政府數字化戰略的主要措施。英國政府認為，政府數字化戰略并非單純地為了解決公共服務供給的電子化、數字化問題，而是要全面提升政府信息資源、數據資源開發利用能力和提高公共服務的質量、效率。綜合利用信息系統/信息技術統一信息技術平臺，統一政府門戶網站，改革服務系統，創新服務模式，實現一站式政務服務。

需要特別指出的是，英國政府通過對650余項公共服務實施默認數字化戰略，制定與地方政府分享任務計劃，增強政府部門數字化領導力，持續推動在線服務流程優化，不斷提升電子公共服務供給能力，為公眾選擇電子公共服務提供了渠道，為無法獲取電子公共服務的群體創造了條件。為達到默認數字化服務標準，英國政府從完善領導機構、創設服務團隊、選擇技術供應方、調整政策法規、維護公正包容服務等方面出臺了16項政府默認數字化的具體措施。其基本要點是：⑴建立數字化服務領導機構和工作機制；⑵建立政府數字化服務小組和專業團隊，持續改進政務服務流程；①⑶加強政府部門及公務員的信息素質、數字化能力建設；⑷內閣辦公室負責跨部門的數字化協調；⑸政府部門重新設計年度業務量超過10萬起的業務系統；⑹確保重新設計的業務系統全面符合默認數字化標準；⑺所有政府門戶網站統一整合到www.gov.uk，實現一站式服務；⑻提高部門和公務員數字化服務意識；⑼為信息弱勢群體提供數字化服務以外的離線（線下）服務；⑽簡化政府數字化項目招標采購程序；⑾定義、開發和提供可共享的技術平臺；⑿適時調整不適應數字化服務的法律規章；⒀基于服務一體化和一致性的績效評價；⒁利用社交網絡促進政民之間電子參與、咨詢和交流互動；⒂與社會合作，引導第三方參與公共服務創新；⒃開放政府數據和業務。

（二）美國的電子公共服務發展戰略

美國政府自上世紀90年代率先推行電子政務（E-government）戰略以來，電子政務建設更加關注公眾需求和公共服務。2009年，奧巴馬總統提出了基于透明、參與、協作原則的開放政府戰略，更加強調政府信息公開、數據開放以及社交媒體與公共服務眾包等一系列開放式創新發展策略。聯邦政府總務署（General Service Administration，GSA）創設的國家數據門戶網站（www.Data.gov）成為全球第一個國家級數據門戶網站?！癢e the people”請愿平臺、Apps.gov網站成為在線公共服務的重要渠道。[6]

正如英國政府先期提出由E-government向T-government轉型一樣，美國聯邦政府則倡導E-government向Open Government的轉變。美國開放政府建設的主要措施包括：⑴信息公開促進信息自由。堅持“公開為原則，不公開為例外原則”，進一步加快政府對《信息自由法案》施行的行政環境改革并提供相應的保障，促成政府部門全面、主動公開政府信息和政務數據，維護公眾依法獲取信息的權利。⑵制定開放政策和政府行動計劃。先后發布了《簡化服務交付和改善客戶服務》（第13571號行政命令）、《建設高效、勤政的責任政府》（第13576號行政命令）、《透明和開放政府計劃總統備忘錄》《開放政府指令》（管理和預算辦公室M-10-06號備忘錄）、《聯邦政府25項IT項目管理改革辦法》等政策法規或行政文件，為開放政府建設和公共服務供給提供保障。[7]⑶數據開放和驅動創新。把數據資源作為國家重要資產，強化政府開發開放責任，引導社會企業參與增值開發利用。⑷公共財政支出公開、透明。對政府公共財政收支情況通過網站、政府公報等形式全面、及時地向社會公布。⑸敏感政府信息保護和利用。按照國家安全——法律規約——政府權限——隱私保護和商業機密的安全審計進行保護。2012年5月，美國聯邦政府發布了《數字政府戰略》，旨在構建21世紀優質公共服務平臺，為美國公民提供整體性電子公共服務。這里的數字服務包括數字信息發布、跨平臺交易服務、在線服務申請以及依托網站、移動APP、社交網絡等渠道的電子服務。通過信息系統/信息技術和數字化工具應用，創新公共服務供給方式和政府信息獲取渠道，以實現更加廣泛的民主參與和社會協作，促使公共行政更有效率。

⒈數字政府戰略的目標和任務。美國數字政府戰略的目標是：⑴公眾可以隨時隨地通過多種渠道訪問政府信息和獲取電子公共服務。⑵構建政府信息資源共享平臺，實現政府部門間的信息共享和數據交換，提供低成本、高質量、多樣化的公共服務；⑶建立統一的數字服務參考模型，為各級政府的電子公共服務提供統一的體系架構（FEA）和業務流程規范。

2.數字政府戰略的主要政策。數字政府戰略是為確保建成透明、參與和協作的開放政府目標而制定的聯邦政府信息化階段性策略。為此，在電子政務建設確立的聯邦政府組織架構（FEA）的基礎上，針對公共服務供給與需求的精準性、參與性和協作性發展趨勢，美國聯邦政府提出了數字服務三層體系架構以適應未來數字政府的治理結構。美國聯邦政府數字服務三層架構概念模型包含呈現層、平臺層和信息層以及相應的安全與隱私保護體系。凸顯了信息、內容和數據在政府公共管理和公共政策當中的重要地位，是政府提供數字服務理念和方式的重要轉變。在具體政策和行動部署方面，美國數字政府戰略圍繞“數字服務三層體系架構”提出了“以用戶為中心、以信息為中心、以共享平臺為基礎、安全和隱私保護”的建設思路。

⑴以用戶為中心。數字服務的設計和實現要最大限度地滿足社會公眾需求，體現“公民本位”精神。服務的內容包括信息發布、在線事務處理、電子參與和在線交流互動等。為此，需要對政府的行政組織結構進行封裝（打包）處理，采用自適應式Web網頁設計、智慧搜索引擎、HTML5和CSS3應用等信息技術工具改進政府數字化公共服務平臺，為公眾提供簡明的服務窗口（界面）；開展基于新興媒體、手機客戶端、APP應用等移動數字服務，將政府門戶網站一站式服務移植到移動網絡終端。通過以上行動和措施提高政府績效和用戶滿意度。

⑵以信息為中心。積極引導政府和社會各界共同參與開發公共信息資源蘊涵的潛在價值。政府的工作職責除了信息公開、數據開放之外，還要使數字服務創新中心、信息企業開發的信息資源數據、內容實現展示方式與信息的分離，以便于建立國家級戰略數據庫。通過元數據和機讀格式數據應用、數據集成化管理、基于標準化的APIs服務，提升國家整體數字化水平。

⑶以共享平臺為基礎。建立數字服務創新中心、專家顧問小組，建立跨部門協作機制。建立集約式資產管理和采購模式，使政府IT項目采購更加符合普通IT行業項目招標和建設標準。形成統一的內容管理系統（CMS）、標準化業務應用和數據交換接口，實現有線網絡、移動網絡環境下公共信息資源共享，為地方政府提供大量的政策數據庫和最佳實踐共享服務，提高政府數字服務質量。

⑷安全和隱私保護。美國聯邦政府數字政府戰略認為，政府有責任加強數字服務的組織風險管理，防止敏感數據被非正當獲取、傳遞和存儲，完善包括安全保密體系、數據安全系統、可信網絡連接、不間斷監控系統在內的安全和隱私保護系統。通過電子證書、電子認證、電子秘鑰，基于政務云的云安全、設備安全準入，在業務流程優化中增加安全審計的內容等技術工具和手段，加強信息安全和網絡安全防范。針對移動電子公共服務，建立健全無線網絡安全體系架構，實現全網安全和隱私保護。

二、英美國家電子公共服務戰略評價及

對我國的啟示

新公共服務理論認為，政府對公共服務的價值追求是高質量、均等化、無障礙的供給。從英美國家政府的電子公共服務或者數字服務的最新戰略和具體行動上看，都在試圖借助信息系統/信息技術逐步完善現有公共服務供給體系，通過分類別的個人服務、社區服務、授權服務，確保公共服務供給的多樣性。

由上表中的對比可以看出，首先，兩國政府在主動應對互聯網和大數據時代的變革上都具有較強的前瞻性和主動性，在時間節點、核心價值、主要任務和戰略部署上基本趨于一致，都是為了確保各自國家在全球信息化發展中的領先地位。其次，為了加快政府數字化進程，要求在政府層面加強對數字服務工作的組織領導和統籌安排，并把此項工作交由政府中樞機構具體負責。由此充分表明，在推動公共行政改革過程中，發達國家非常重視通過信息系統/信息技術發揮專業化團隊的作用。分別組建政府數字化領導小組和數字服務創新中心全程參與數字化行動，及時發現問題、分析問題并解決問題。再次，在具體的發展策略上各有側重。英國的政策措施更加關注于數字服務均等化，創造一切可能的條件確保無法使用數字化服務的弱勢群體能夠方便地獲得服務。美國的政策措施則更加側重于數字服務在開放自由與安全隱私保護方面尋求最佳平衡。

面對信息社會中公眾對電子公共服務日益迫切的需求，對于政府而言，服務質量、渠道創新、行政效率、滿意度、公眾參與、社會責任等諸要素都是提升公共服務供給水平時需要考慮的。英美國家政府的數字服務戰略和行動計劃對我國電子公共服務發展的啟示有如下幾個方面：

（一）明確電子公共服務各級領導機構的地位并充分發揮其作用

電子公共服務和數字服務戰略既要在中央政府層面進行頂層設計和統籌規劃，更要有相對固定的政府部門負責對來自中央層面的信息化戰略部署的具體實施，及時解決執行過程中出現的各種問題。黨的十八大以來，中央成立了網絡安全和信息化領導小組，由中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平親自擔任組長，李克強、劉云山任副組長，著眼于國家安全和長遠發展，統籌協調涉及經濟、政治、文化、社會及軍事等各個領域的網絡安全和信息化重大問題。體現了中央政府層面全面深化改革、加強頂層設計的意志，顯示出在保障網絡安全、維護國家利益、推動信息化發展的決心。因此，各地在推動電子公共服務建設過程中，首先，較為可行的管理主體應該是各級政府辦公廳（辦公室），由秘書長或辦公室主任履行“CIO”角色，從權、責、利和執行力上進行調配和保障，以便有效打破部門壁壘和數據壁壘。其次，要加強電子公共服務體系的頂層設計。合理的公共服務制度安排是促進公共服務發展的關鍵因素。省級政府應全面貫徹執行國務院有關行政審批權力下放的決策和部署，規范各級政府部門權力清單、責任清單和服務清單，制定并推行電子公共服務整體規劃和行動計劃，明確地、縣兩級政府部門的職權和責任。完善電子公共服務體系，應該從部門職能重組、公共財政體制、公共服務環境、社會供給機制和基本公共服務均等化等方面著力。

（二）加強政府信息技術創新中心和創新團隊建設

電子公共服務和數字服務既需要對傳統公共行政方式進行改革，也需要運用信息系統/信息技術工具開發新的公共服務模式。這個過程單靠政府自身難以完成，因而要組建各種形式的專家組或專業團隊，并授權他們長期不間斷地參與電子公共服務的開發、運營、維護和升級改造的全過程，確保新的方案、新的系統和新的計劃能夠持續推動公共服務質量的改善。這些團隊不同于以往的咨詢委、專家委，而是作為各級政府信息化建設管理機構的組成部分，直接參與到整個系統的建設、運行、升級和改造全過程之中。在具體實現方式上，可以通過政府招標或購買服務的方式引入企事業單位全程參與電子公共服務建設、管理和服務工作。

（三）持續改進電子公共服務業務流程

在提供在線服務過程中，政府行政審批服務流程、事務處理流程改造需要根據用戶實際辦理過程中遇到的問題和錯漏進行修正，彌補存在的缺陷和不足。比如英國政府提出的“一年內辦理或處理次數超過10萬件（次）的公共服務事項，必須對業務流程進行評估并重新設計”的做法，對我國的行政審批改革具有重要的參考價值。因為政府信息主管部門（如數字服務創新中心、電子政務網絡管理中心）的一項重要職責就是為政府信息化發展提供信息技術服務，追蹤商業企業和其他行業電子服務、數字服務、在線服務最新進展和前沿技術，引入推介云服務、大數據應用、APP服務等新興信息技術和新媒體技術。同時，對先進的信息技術、服務理念和管理模式開展培訓，承擔起政府部門及公務員信息素質提升、數字服務能力建設的任務。

（四）解決電子公共服務渠道的“最后一公里”問題

政府電子公共服務和數字服務戰略要針對所有社會群體，建立盡可能多的公共服務提供渠道。對于發展中國家而言，對欠發達地區的數字服務重點是解決供給渠道的“最后一公里”問題。為信息弱勢群體提供到村到戶的上門服務，實現服務端口前移，降低其獲取公共服務的成本，改善政府公共服務的整體供給環境。一方面，整合資源，做好在線服務與線下服務協同工作。通過行政審批流程優化和公共服務事項整合，形成線上線下相協同的（O2O）審批服務一體化格局，構建集約、高效、透明的公共行政運行模式。另一方面，創新電子公共服務供給方式，適時開發與政務微博相對應的政務APP（移動客戶端）、微信服務公眾號等，形成優勢互補格局。充分運用生物識別技術、移動網絡服務、可穿戴設備、全用戶體驗計劃、場景服務體驗等新技術、新思維，創新電子政務多渠道服務提供機制，實現對全面服務質量的控制。構建開放、共享的電子政府和數字政府，形成高效、透明、個性化的電子公共服務體系將是實現服務型政府目標的最佳途徑。換言之，只有突破不同群體之間、不同地區之間和城鄉之間公共服務發展不均衡、“數字鴻溝”和“最后一公里”的瓶頸，才能實現信息共享。

【參考文獻】

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（責任編輯：高 靜）

Abstract：It is the focus of the E-government development in the developed countries such as Britain and America to build a transparent，responsible，efficient，citizen-based open government ad digital government.Through comparison of the core values，key elements，strategic objectives，basic principles and main measures of the U.K.Government Digital Strategy and the U.S.Government Digital Strategy，this paper argues that to push forward the development of digital government and electronic public service in our country，it is necessary to further clarify and exert the status and functions of governing organs at all level，strengthen the building of government information technology innovation center and innovation team，continually improve the business processes in electronic public service，and to solve the "last mile" problem of the electronic public service channel.

Key words：electronic public service；digital government；open government