《京津冀協同發展交通一體化規劃》解讀

推動京津冀協同發展，是黨中央、國務院在新的歷史條件下作出的重大決策部署，是一個重大國家戰略。推動京津冀協同發展交通一體化是京津冀協同發展的骨骼系統和先行領域，是優化城鎮空間格局的重要基礎，是有序疏解北京非首都功能的基本前提。

發展現狀

京津冀同屬京畿重地，瀕臨渤海，背靠太岳，攜攬“三北”，區位優勢得天獨厚，政治文化地位突出，科研力量、產業實力雄厚，戰略地位十分重要。2014年習近平總書記視察北京的時候指出，京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協同發展。京津冀區域面積21.6萬平方公里，到2016年末常住人口1.1億人，地區生產總值超過7.46萬億元，以全國2.3%的地域面積承載了全國8%的人口，創造了10 %的經濟總量。經過多年努力，京津冀地區的交通建設也取得了長足的發展，基本形成了集航空、鐵路、港口、公路等多種運輸方式構成的綜合交通運輸體系，為推動京津冀協同發展奠定了堅實基礎。

航空方面，區域內共有9個民用機場，其中首都機場2016年旅客吞吐量突破9000萬人次，位居全國第一、全球第二。北京新機場也正在建設中，區域國際航空門戶功能不斷提升。鐵路方面，建成京滬高鐵、京廣高鐵、京津城際、京九、京哈等放射狀干線鐵路。2016年，鐵路營運里程達到8600公里，鐵路網密度處于全國領先水平。港口方面，由天津港、秦皇島港、唐山港、黃驊港、曹妃甸港五港組成的沿海港口群是我國最重要的能源輸出基地和區域對外貿易窗口，承擔了我國北方港90%的煤炭裝船任務。公路方面，建成京臺等7條放射狀高速公路以及以北京為起點的11條國道。2016年底，京臺高速北京段竣工通車，與河北段實現了貫通，不但完善了周邊路網，改善了交通運輸條件，還帶動了沿線區域經濟的發展。

在加快區域交通網絡建設的同時，區域一體化的運輸服務開始起步。目前，北京與全國聯網實現了不停車收費聯網。截至2017年2月，北京ETC用戶達到284萬。開通了39條從中心城區到周邊河北燕郊、三河、涿州、廊坊等地區的城際公交線路（包括常規公交線路及班車、專線等），月客運總量已突破1100萬人次。省際客運班線出京線路超過300條，通達河北省和天津市各個地市縣。貨運發展水平突出，在區域內起到了示范作用。

存在問題

我們也清醒地認識到京津冀地區交通發展還存在一些問題。主要表現在：

第一，交通擁堵日趨嚴重。隨著社會經濟發展水平的提高以及城市化、機動化進程的加快，京津冀地區的特大城市（如北京、天津）遭遇了嚴重的“城市病”問題，如交通擁堵、環境污染、房價高漲等，尤以首都北京最為突出。2016年末，北京市常住人口為2172.9萬人，已突破2004版總規中提出的2020年1800萬人口的控制目標，818萬流動人口中，河北占比接近1/4；機動車保有量達559萬輛，區域性交通擁堵特征明顯，尤其是二環內核心區，早晚高峰交通指數基本都在8以上，嚴重擁堵已成常態。此外，節假日期間，大量小汽車集中出行致使區域主要高速公路（如京藏、京港澳、京開高速公路等）嚴重擁堵，不僅降低運行效率，也容易引發交通事故等安全隱患。隨著機動車保有量的迅速增長，機動車尾氣排放成為影響城市環境質量的重要因素之一。在機動車造成的污染中，除了日常出行的小轎車之外，每天夜間進城或過境的大貨車也是造成北京大氣嚴重污染的重要原因。

第二，缺乏網絡化的綜合交通體系。從功能層次上看，區域快速軌道發展滯后?？傮w來說，京津冀區域的干線鐵路網無論在里程上還是在路網密度上均處于全國領先水平。但是從功能層次上看，還缺乏兩個層次的軌道交通系統。一是服務于都市圈通勤出行的市郊軌道系統；二是聯系城市群主要城市之間的城際軌道系統。目前，京津冀地區基本沒有真正意義上的市郊鐵路，城際軌道僅北京和天津之間建有城際鐵路126公里，在其他城際客運需求集中的運輸通道大多為干線鐵路，無法滿足城際客運需求。

從網絡格局上看，首都交通功能過度集聚。由于長期以來形成的以首都為中心的國家樞紐體系和交通格局，使區域鐵路、公路、航空設施與組織功能在北京過度集聚。無論是鐵路還是公路，均呈現出圍繞北京形成的單中心、放射狀、非均衡交通體系特點。這種結構一方面導致了與北京無關的客貨物流都要經過北京樞紐，增加了北京過境壓力；另一方面，河北、天津的交通樞紐能力沒有得到有效的發揮，也影響了京津冀相互協作和發展。

從交通結構上看，既有發展方式仍較為粗放。首先，從區域范圍看，京津冀地區的旅客運輸嚴重依賴公路，鐵路占比不到10%。其次，從城市范圍看，京津冀地區大城市中心區的公共交通出行分擔率普遍偏低，即使是公交分擔率較高的北京也僅為50%，而小汽車分擔率達到32%。與此同時，自行車出行比例逐年萎縮，由2000年的38.5%下降到2015年的12%，平均每年下降2個百分點。

第三，對交通一體化的作用缺乏統一認識。京津冀協同發展國家戰略提出后，中央和交通部力推“交通先行”，三地也有積極表態，但對于交通一體化在區域協同發展進程中的作用，仍然缺乏統一的認識，需要通過轉變觀念、科學規劃、完善交通結構以及加強政策保障等諸多手段來盡可能減弱其負面影響，在京津冀協同發展過程中走出一條內涵式、集約發展的新路子。

總體思路

京津冀協同發展在功能定位、城鎮空間布局、產業升級轉移中均對區域交通發展提出了新要求，京津冀協同發展交通一體化必須充分發揮基礎支撐和先行引導作用，要為京津冀協同發展提供支撐（主骨架），為打造世界級城市群提供保障，同時還要為全國交通發展提供示范，為生態環境保護提供助力。

發展目標為：到2020年，多節點、網格狀的區域交通網絡基本形成，城際鐵路主骨架基本建成，公路網絡完善通暢，港口群、機場群整體服務水平、交通智能化、運營管理力爭達到國際先進水平，基本建成安全可靠、便捷高效、經濟適用、綠色環保的綜合交通運輸體系，為京津冀協同發展提供堅實基礎和保障條件。到2030年，形成“安全、便捷、高效、綠色、經濟”的一體化綜合交通體系，網絡設施完備銜接、交通方式優勢互補、技術裝備先進適用、系統運行智能安全、運輸服務優質高效，單位運輸能耗強度顯著降低，交通運輸有效引導區域空間布局調整和產業轉型升級，為建設具有較強國際競爭力和重要影響力的世界級城市群提供有力支撐。

總體布局為以現有通道格局為基礎，著眼于打造區域城鎮發展主軸，適應和引導產業及城鎮空間布局調整，促進城市之間互聯互通，推進“單中心放射狀”通道格局向“四縱四橫一環”網絡化格局轉變。

主要任務和內容

在“十三五”期間，北京市的交通一體化工作目標是服務疏解北京非首都功能和產業升級轉移需要，并且必須按照網絡化布局、智能化管理和一體化服務的要求，構建以軌道交通為骨干的多節點、網格狀、全覆蓋的交通網絡，全面提升交通運輸組織和服務現代化水平，并建立統一開放的區域運輸市場格局。綜上所述，國家于2015年11月頒布了《京津冀協同發展交通一體化規劃》，從8個方面詳細闡述了交通一體化的具體工作任務和內容。

第一，建設高效密集軌道交通網。京津冀三地將以“軌道上的京津冀”為目標，持續建設完善干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路和地鐵四層軌道網。第一層是干線鐵路網，主要依托既有的鐵路，負責溝通150公里及以上的區域。2016年，以北京為中心的計劃表已經排開：京霸城際可研獲批，京張、京沈在施。這些鐵路線將在京滬、京廣等網絡基礎上，加密三地間的溝通。比如京沈線將增加北京懷柔和密云站。京張鐵路則在延慶加支線。第二層被稱為城際鐵路，主要是快速連通京津冀主要城市群，最佳運行距離是70～150公里。2014年年底，京津冀城際鐵路投資有限公司成立，相當于為新線投資的“糧草官”已經走馬上任了。第三層是市郊鐵路（也稱市域鐵路和區域快線等）。這些線路將主要解決30～70公里出行需求。如平谷線、S2線、S6線等。大家都熟悉的平谷線72公里，其中約22公里穿過河北。第四層則是地鐵，即城市軌道交通，平均站間距在1公里左右，列車運行時速為60～80公里/每小時，發車間隔大都在5分鐘內，主要解決短途通勤的需求。截至2016年年底，北京市軌道運營里程已達到574公里。預計到2020年，北京軌道交通運營里程有望達到900公里，實現中心城區平均每700～1000米就有一座地鐵站。

第二，完善便捷通暢公路交通網。北京市將加快推進國家高速公路網建設，打通國家高速公路“斷頭路”，提升國省干線技術等級，消除跨區域國省干線瓶頸路段。按照此標準，交通運輸部印發了《關于督促落實貼近民生10件實事加快推進國家高速公路“斷頭路”和普通國道“瓶頸路段”建設的通知》，文件中明確北京市有三條“斷頭路”，分別為：京臺高速北京段、京秦高速北京段、首都地區環線高速大興通州替代線，總里程71公里。

此外，北京市還根據與天津、河北毗鄰地區百姓和當地經濟發展的需要，積極與津冀溝通，規劃對接普通公路。目前已有4條完成了接線協議的簽署，今年還將再簽署3條，未來將穩步推進普通公路的互聯互通。

第三，構建現代化的經濟港口群。北京市作為內陸城市，沒有出?？?，我們將依托津冀港口群促進北京市無水港與天津河北出海港口的協同發展，打造北京便捷出?？?，并不斷優化完善北京市無水港的集疏運體系，提升綜合運輸能力，發揮天津港在區域港口群中的引領作用和河北港口綜合運輸能力。

第四，打造國際一流的航空樞紐。北京新機場作為大型國際樞紐機場，是國家“十二五”規劃確定的重點工程，是啟動京津冀協同發展新引擎。新機場的建設將帶動北京南部地區及津冀毗鄰地區的經濟發展，實現周邊城市與新機場的順暢銜接，對于滿足北京地區航空需求、增強我國民航競爭力、更好地服務于京津冀一體化協同發展和新機場區域臨空產業經濟的發展、服務全國對外開放具有十分重要的意義。2017年2月23日，習近平總書記再次強調，新機場是首都的重大標志性工程，是國家發展一個新的動力源。

下一步，北京市將繼續加快北京新機場建設，完善首都機場服務功能，顯著提升北京航空樞紐的國際競爭力。在新機場建設中交通基礎設施建設主要包括五縱兩橫（五縱：京臺高速 、京開高速改擴建、新機場高速公路 、軌道新機場線、京九客專北京至霸州；兩橫：新機場北線、廊涿城際）。今年還組織開展了新機場的交通組織、換乘接駁服務等方面的工作。相關建設項目均計劃在2019年完工。

第五，發展公交優先的城市交通。京津冀區域協同發展的最終目標是打造國際一流的都市圈，實現三地城市群的協同發展，因此京津冀交通一體化不能僅單單立足于道路互聯互通，更要站在統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展宜居性的高度，樹立全局意識，把握交通一體化任務的前瞻性和創新性。2015年出臺的京津冀協同發展《綱要》和《規劃》明確部署了要大力發展城市交通，2016年年底召開的中央城市工作會議更是對城市發展提出了新的要求。

京津冀區域的主要人口都集中在城市中。城市的發展首先要發展城市交通。未來，隨著京津冀協同發展的不斷深入，三地的通勤需求會越來越強烈，城市交通的接乘接駁也要求更便捷、更安全、更舒適、更優惠。為此，北京市根據京津冀協同發展交通一體化的要求，起草了《北京市緩解交通擁堵總體方案（2016～2020）》。

目前，2017年的緩堵行動計劃已經下發，重點是完善城市停車政策、規范停車場庫使用，加強微循環和支路網建設；引導小汽車合理使用，推進區域公交便捷換乘，推動公交都市創建活動，加快公交專用道建設，年內優化調整40條公交線路；開展市區兩級600公里自行車道和步道整治等。

到2020年，北京市人口要控制在2300萬以內，機動車保有量不超過630萬輛，中心城區綠色出行比例將會達到75%，五環內機動車流量降低10%～15%，五環內交通指數達到5.5，機動車污染物排放年均下降5%，日出行總量在5700萬人次（含步行），交通事故死亡率控制在1.2人/年/萬車以下。

第六，提升交通智能化管理水平。以科技創新為手段，以信息化建設為平臺，以整合集聚和開放共享為重點，著力打造京津冀區域交通智能化示范區。

2015年12月25日，北京、天津及河北省石家莊、保定、滄州、邯鄲、承德、廊坊、張家口共9個試點城市部分公交線路如期實現京津冀交通一卡通互聯互通，其中北京市有139條公交線路可使用“互聯互通卡”。京津冀交通一卡通實現互聯互通是大力推進京津冀協同發展的重要突破，也為全國交通一卡通互聯互通工作奠定了良好基礎。截至2016年12月25日，北京市市區內剩余的737條公交線路（除定制商務公交）及122條郊區公交線路已全部實現一卡通互聯互通，累計發行交通聯合互通卡1.6萬余張。

除此以外，聯網售票實現互聯互通、交通運行監測信息實現互通互享。根據交通運輸部有關技術規范要求，北京市對省際客運實名制聯網售票系統進行了技術升級改造；協助交通運輸部通信信息中心擬定了售票系統互聯互通接口標準規范。目前交通運輸部聯網售票系統已可出售北京市省際長途客票。北京市交通運行監測調度中心二期項目完成，已接入公交、省際、軌道交通、高速公路等運行數據。

第七，實現區域一體化運輸服務。推進京津與周邊河北毗鄰市、縣（區）之間的客運公交化運營，建立健全三地執法協同聯動機制；推動跨區域交通出行服務信息交換等重點標準制（修）訂，強化標準實施監督。

2015年12月5日，經交通運輸部批準，北京平谷至河北三河、天津薊縣（南線和北線）3條道路班線公交化改造試點工作完成。運營一年來，3條試點線路沿途經過40余個村莊，直接受益人口8萬余人，日均客運量已達1300余人次，平谷—薊縣兩條線路已由每天發車8班次增加到12班次。

北京市京冀公交線路自1996年開通以來，至今已達39條，線路長度2800公里，日均行駛里程30萬公里。特別是京津冀協同發展戰略實施以來，日均客運量從34萬人次增加到39.1萬人次，同比增長15%，為京冀兩地日常通勤作出重要貢獻。截至2016年，已覆蓋河北省三河、淶水、興隆等14個毗鄰區、縣（市）。今年北京市還積極推動建立城際公交運營補貼分擔機制，研究跨省市公交客運管理工作，推進城際公共交通發展。目前，已起草完成了公交一體化相關文件，計劃由三省市交通運輸主管部門聯合發布，以促進京津冀區域公交一體化協同發展，加強區域內跨境公交行政審批和行業管理指導。

2016年12月9日，京津冀交通一體化法制和執法協作第2次聯席會在北京召開。三地交通部門就執法聯動、立法協同、聯合治超等工作體制機制建設、重點任務推動進行了深入的溝通與交流。起草并研究了立法協同、執法合作、違法案件移送等協作文件，討論了公路養護協同等規范性文件。其中，《京津冀公路立法協同工作辦法》（草案）和《京津冀交通運輸行政執法合作辦法》（草案）兩個文件已由三省市交通運輸部門聯合印發，另有7部公路路政規范性文件已經進入深入討論階段。

為推進京津冀交通標準化、規范化，成立了由三省市交通部門和質監部門組成的京津冀一體化交通標準化工作領導小組，形成了長效工作機制，建立了溝通渠道，完成了制度建設，制定了工作計劃。2015年6月1日，京津冀共同發布了全國首個京津冀區域交通標準《電子不停車收費系統路側單元應用技術規范》（DB11/T 3001-2015），在交通區域性標準方面率先實現了突破，受到了社會廣泛關注，取得了良好效果。協同天津、河北交通部門，在對現有交通標準體系進行各自梳理的基礎上，重點對京津冀三省市現行有效的171項（北京81項、河北29項、天津61項）交通地方標準進行了分析研究，結合交通一體化規劃和標準化工作調查報告，確定了《道路貨運場站經營服務規范》《?。ㄊ校┘壐咚俟访途幪栆巹t》兩項京津冀交通區域性標準的編制工作，目前已形成標準草稿，擬于年底前完成編制工作，三省市統一發布實施。

2010年起，京津冀治超部門建立了省市治超聯動機制，三省市輪流主持召開省市政府分管副秘書長參加的年度治超工作聯席會議，組織開展三省市聯合治超專項行動，所屬相鄰區縣也進行日常聯合治超行動。三省市還制定了《北京市、天津市、河北省違法超限運輸案件移送暫行辦法》，由治超部門對外籍車輛違法超限案件通過紙質案卷移送車籍地相關執法部門進行處理。

第八，發展安全綠色可持續交通。嚴格落實環境治理措施，全面提升安全管理水平，著力打造平安交通、綠色交通。建立健全三地交通運輸能耗統計與環境監測。

目前，北京市正會同天津、河北積極開展區域節能減排統計監測體系規劃研究，旨在建立指標體系和技術規范，以指導三地統計監測體系建設，實現“可分析可追溯、可分解考核、可預測預警”的統計監測體系。

責任編輯 / 宋明晏