試述檔案行政權力清單的分類

袁新芳

摘 要：檔案行政權力清單包括檔案行政權力清單制度、檔案行政權力清單和檔案行政審批權力清單三個層次。依據不同標準，檔案行政權力清單有多種分類法。分類在檔案行政權力清單制定中是重要的基礎性環節，對公民權利和檔案行政事項的性質有影響深刻。檔案行政權力清單的分類應依法制定；范圍和種類應由國家檔案局統一制定；實施及責任應由省部級制定；下級應參照上級分類標準，并應編號、名稱、依據、流程、責任“五統一”。

關鍵詞：檔案；行政權力；權力清單；分類

檔案行政權力清單分類是檔案行政權力清單研究的基本問題之一，也是檔案行政權力清單制度建設需要搞清楚的基本問題之一。然而，已有的研究文獻中并沒有專門討論檔案行政權力清單分類的文章。因此，筆者嘗試從檔案行政權力清單概念的分類、檔案行政權力清單現有分類、檔案行政權力清單分類的意義及檔案行政權力清單分類的設想四個方面對這一問題做一些探討。

1 檔案行政權力清單概念的分類

要對檔案行政權力清單的概念進行分類，首先要了解權力清單的分類。學界對權力清單的分類大致可歸納成最廣義、廣義、狹義、最狹義四種。最廣義的權力清單是指權力清單制度的建立，“涵蓋政府擁有的各項行政權力”[1]，即“用以規范權力清單的編制主體、編制程序、公開形式及責任等一系列原則和規范的總稱”[2]。而“廣義的權力清單，是指有權力的組織，根據一定的分類標準，把掌握權力的公權力組織的權力進行歸納、整理，形成一個結構合理，條理明確的權力體系并對外公布，而狹義的權力清單是指有權力的組織，根據一定的分類標準，把掌握行政權的各級政府及其工作部門的權力進行歸納、整理，形成一個結構合理，條理明確的行政權力體系并對外公布”[3]。最狹義的“權力清單指行政審批權力清單” [4]。

基于上述分析，由于檔案行政管理機構屬于政府行政管理體系的組成部分，檔案行政權力清單亦屬于政府權力清單的組成部分，檔案行政權力清單只包括檔案行政權力清單制度、檔案行政權力清單和檔案行政審批權力清單三個層次，依次可以劃分為廣義、狹義和最狹義三種。

廣義的檔案行政權力清單是指檔案行政權力清單制度，即用以規范檔案行政權力清單的編制主體、編制程序、公開形式及責任等一系列原則和規范的總稱。

狹義的檔案行政權力清單是指有權力的組織，根據一定的分類標準，把掌握檔案行政權的各級政府的檔案工作部門的行政權力進行歸納、整理，形成結構合理、條理明確的檔案行政權力體系并對外公布。

最狹義的檔案行政權力清單是指檔案行政審批權力清單。

本文討論的是狹義的檔案行政權力清單，即各級政府檔案工作部門，根據一定的分類標準，把掌握的檔案行政權歸納、整理成一個結構合理，條理明確的檔案行政權力體系并對外公布。

2 現有檔案行政權力清單的分類

由于分類標準不同，檔案行政權力清單可以劃分為多種不同類型。比如：依據權力清單權力公開所覆蓋的范圍來說可分為“橫向權力清單”和“縱向權力清單”[5]?！皺M向權力清單”指覆蓋全部檔案部門的權力信息目錄，即凡是掌握檔案行政權力的行政機關所制定并公開的權力清單。這就是所謂的橫向到邊，不存在不受法律和社會監督的特殊檔案部門?！翱v向權力清單”是指覆蓋各個層級，即從上至下，從中央到地方各級政府檔案機構公開各自的檔案行政權力目錄。這就是所謂的縱向到底，不存在不受監督的特殊層級。

依據權力清單所包含的檔案行政職權范圍來看，可分為“行政執法”類權力清單、“行政管理”類權力清單、“指導服務”類權力清單和“其他”類權力清單[6]。

依據權力清單承辦主體的層級來看，可以分為本級保留（指省、市兩級部門直接行使的行政權力）、下級屬地管理（指依法列入省、市級部門行政權力清單，今后原則上由市、縣（市、區）政府主管部門屬地管理，省、市級部門除重大事項外一般不再直接行使的行政權力）、共性權力（指省、市、縣級有關部門均擁有的行政權力）和審核轉報（指省、市、縣級部門審核并轉報上一級機關，由上一級機關作出最終行政決定的管理服務事項）四大類[7]。

依據行政權力是否具有強制性，可以將檔案行政權力清單分為“權力清單”和“非權力清單”[8]。

還有依據行政權力的使用頻率，將檔案行政權力清單劃分為“原始行政權力、常用行政權力、非常用行政權力”[9]。

依據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中要求的，參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的進行分類。

依權力清單分類數量的多少，可以將檔案行政權力清單分為二分法（如“橫向權力清單”和“縱向權力清單”；“權力清單”和“非權力清單”）、三分法（原始行政權力、常用行政權力、非常用行政權力）、四分法（“行政執法”類、“行政管理”類、“指導服務”類和“其他”類；或本級保留、下級屬地管理、共性權力、審核轉報）和多分法（行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他）。

從《檔案管理》發表的《部分省份省級檔案行政權力清單實證分析》[10]《全國副省級市檔案行政權力清單實證分析》[11]《市縣級檔案行政權力清單實證分析》[12]反映的問題看，現有檔案行政權力清單的分類主要存在兩方面的共性問題：一是還沒有統一的劃分依據和標準，各級政府對權力事項分類標準不統一；二是各種分類之間的界限也不夠清晰，學界、實務界、司法界對權力清單分類的認識不一致，沒有形成科學合理的分類體系。

3 檔案行政權力清單分類的意義

從建立檔案行政權力清單制度的目的來看，權力清單的分類是檔案行政權力清單制定中最為重要的基礎性環節?！吨笇б庖姟访鞔_要求：“地方各級政府工作部門要對行使的直接面對公民、法人和其他組織的行政職權，分門別類進行全面徹底梳理，逐項列明設定依據，匯總形成部門行政職權目錄?！笨梢?，“按照一定標準對現存行政權力進行梳理，公開行政權力運行流程，是推行權力清單制度的重要目標”[13]。

從制定檔案行政權力清單的實踐看，檔案行政權力清單的分類，對公民權利和行政事項性質均有著重要的影響。一方面，檔案權力清單中列舉的檔案行政權力是對公民、法人或者其他組織權利義務產生直接影響的檔案行政行為，這樣列入檔案行政權力清單的權力事項自然會影響到公民的權利。另一方面，“權力事項類別中存在容易混淆的行為類別，給權力清單制定帶來了一定的困惑，如果不把分類進行明晰的界定，會混淆行政事項的性質。例如行政備案和行政許可的界分，行政征收與行政征購的界分等。同時，不同性質的行政事項在對行政主體的要求、行政行為的程序和條件等方面都存在很大差異”[14]。

4 統一檔案行政權力清單分類的設想

檔案行政權力清單不統一，是一個共性問題。如何解決這一問題，學界和實務界均有自己的見解。劉妤認為：對已有法律界定的權力事項類別，依法制定權力清單；下級政府的權力清單事項參照上級政府統一分類標準進行歸類[15]。王春業認為：對于屬于行政權力范圍和種類的，由中央一級行政機關來統一制定；對于上下級權力配置的具體實施以及責任規定由省級地方政府制定；對于流程圖以及具有基層特色的裁量基準，由市級政府及其職能部門制定[16]。劉東斌認為：應當“確立統一劃分檔案行政權力的分類標準”[17]。吳雁平認為：應當是依法依規梳理檔案行政管理中的各項監管權[18]。

綜上，可以將上述不同觀點歸納為：對已有法律界定的檔案行政權力類別，依法制定檔案行政權力清單；對于屬于檔案行政權力范圍和種類的，由國家檔案局統一制定；對于上下級權力配置的具體實施以及責任規定由省部級檔案行政管理機構制定；下級檔案行政管理機關在制定權力清單事項時參照上級檔案行政管理機關統一分類標準進行歸類。

參考文獻：

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[8]邵荔.檔案行政“權力清單”與“非權力清單”[J].檔案管理，2016（3）：26～28.

[9]張國平.服務型政府建設中的政府管理創新研究[D].中國海洋大學，2014.

[10][17]劉東斌.部分省份省級檔案行政權力清單實證分析[J].檔案管理，2015（6）.

[11][18]吳雁平.全國副省級市檔案行政權力清單實證分析[J].檔案管理，2016（1）.

[12]吳雁平.市縣級檔案行政權力清單實證分析[J]. 檔案管理，2016（2）：7～10.

[13][14][15]劉妤.政府權力清單制定中的權力事項分類問題研究——以上海市權力清單為例[J].中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報，2015（6）：56～61.

[16]王春業.權力清單制度及其頂層設計[J].天津行政學院學報，2016（1）：59～66+2.