蕪湖市工業用地供給制度改革效果評價研究

陳涵++鄭鳳萍++姚海琴++管蓉蓉

摘要：隨著工業用地逐漸地被納入市場化配置范圍，國土資源部就工業用地遺留問題處理等做出相關規定，開始了對工業用地供給方式的市場化改革。在我國工業化高速發展的今天，企業對工業用地的需求越來越大。但由于工業用地供給機制的不完善，導致工業用地在配置和利用的過程中，會存在一些比較突出的問題，例如工業用地供需矛盾突出，用地控制標準執行不嚴，招拍掛出讓流于形式，供地方式單一，用地監管不到位，土地利用效益不高等。以現行工業用地市場化配置機制和可行的工業用地分配制度為研究目標，構建了工業用地供給制度績效的評價指標體系，并以安徽省蕪湖市為例運用層次分析法進行了實證分析。通過研究證明，可以從結構配置、經濟效用和社會監管三個角度評價工業用地供給制度。針對研究結果，分析蕪湖市現行工業用地供給制度改革的可行性，提出改革優化設計建議，為進一步開展工業用地供給制度研究指明方向，從而快速推動工業的發展。

關鍵詞：工業用地；制度改革；效果評價；層次分析法

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.10.074

1引言

近年來，我國的工業化進程在快速不斷地推進，在地方經濟的發展過程中工業生產發揮的作用在不斷增加。眾所周知，工業生產的載體就是工業用地。工業用地的供給會對區域的經濟發展產生影響。所以，供給制度實施的效果會直接地關系工業化的進程。2006年，國務院規定工業用地將一律實行招標拍賣掛牌的方式出讓，第一次明確將工業用地納入市場化配置范圍。經過多年的發展，我國在工業用地的市場化配置上已經取得了一定的成果。關于工業用地制度，國外已發展得較為成熟。例如，新加坡為了解決土地資源有限問題，一直致力于將保障工業用地在可承受條件下的供應，從而提高企業成本的國際競爭優勢。韓國在不同的發展階段，結合國情和土地利用狀況采用不同的工業用地供應方式。日本則在市場機制的基礎上優化工業用地效率，嚴格控制工業用地供應總量。相比之下，我國的工業用地供給制度有待完善。因此，本文針對工業用地供給制度建設及其效果評價，通過實地調研、文獻回顧、調查問卷等方式全面了解蕪湖市工業用地現階段的供求情況和目前政府在蕪湖市實行改革的初步成效。整理相關數據，對工業用地供給制度進行績效評價，針對制度實施過程中表現的各種狀況，進行深入分析和總結歸納，力圖為工業用地供給制度的進一步深化提供參考意義。

2文獻綜述

至今為止，國內學者對工業用地的研究頗多，而且也取得了一定的研究成果。研究的方向主要是工業用地供給方式的轉變以及作用效果和影響機制，較少的是對工業用地供給制度改革的效果評價。

在工業用地的供給模式方面，張衛東（2008）詳細分析了工業廠房租賃模式必要性和可行性以及存在的問題，提出相應的政策建議，創新性地提出工業用地租讓制模式。張利平，樓江（2011）論證了工業用地年租制對促進工業用地長期集約利用的重要意義，并在此基礎上進行推進工業用地年租制供應模式探討，從而為工業用地集約利用的研究提供新思路。彭山桂，汪應宏等（2016）基于地方政府工業用地供給追求經濟增長的目標，考察工業用地的規模擴張，搜集整理山東省地級市的數據，建立門限回歸模型實證分析工業用地規模的合理性。在工業用地制度的影響機制方面，段洲鴻（2008）以社會經濟發展水平較高的寧波市為例，針對其工業用地的利用和供給展開研究并分析貢獻作用。最后，為了促進寧波市社會經濟的可持續發展，提出合理化建議調整工業用地供給機制和加強經營管理。郭明（2009）建立聯立方程組模型展開實證檢驗，得出在近10年中國城市的經濟增長過程中，土地對經濟和人口的增長以及財政發揮顯著作用。在工業用地制度績效評價方面，唐焱，高明媚（2012）系統概括總結了國外工業用地供給方式及其相關制度特點，較全面地綜述了現行制度條件下我國工業用地供給實踐中所呈現的一系列問題，并針對這些問題提出相應的政策建議。同時，針對已有的土地制度績效評價方法，肯定了對工業用地供給制度績效定量評價的必要性并在此基礎上提出創新性的觀點。

綜上所述，國內學者對制度評價的定量研究比較缺乏，特別是具體到對地方的工業用地制度的研究，因此本文選擇蕪湖市作為研究的一個角度，也是對前面研究的一種創新。

3蕪湖市工業用地現狀

3.1土地出讓方式注重形式，土地前置狀況頻現

蕪湖市工業項目主要通過招商引資的方式，于是就有了蕪湖各地爭相設立工業開發區、產業園區等，形成了非理性競爭，無法產生有效市場競爭機制。但政策規定工業用地必須由招標拍賣掛牌方式出讓，迫于無奈，有些人就以非市場手段干預公平競爭，造成招拍掛出讓流于形式。工業用地出讓程序前置于項目審核，土地招拍掛成交后，國土部門和摘牌企業直接簽訂土地出讓合同，企業獲得土地后再辦理相關報建手續，不走正規程序，造成供地前置。最終的結果只會導致土地閑置和浪費。

3.2工業用地供需矛盾突出

蕪湖市當前工業用地的現狀，其中就包括工業用地供需矛盾突出，盡管蕪湖近年來由于改革致使該問題得到了一定的緩解，但是并沒有從根本上解決工業用地的供需問題。說到底，還是由于蕪湖的工業用地沒有形成有效的市場競爭機制，導致土地資源利用效率降低，分散了土地指標，使工業用地供需不平衡。

3.3用地控制標準執行不嚴，工業用地價格偏低

隨著“1+N”模式的不斷推行，蕪湖市城鎮土地使用稅征收標準總體增加了34%，2011-2014年蕪湖市累積盤活工業用地項目31717畝。蕪湖市自技術開發區結合存量建設土地二次開發利用試點的開展，共清理盤活閑置低效利用工業項目用地4000畝。此外，區內綜合容積率由試點前的0.4提至0.61，工業用地綜合容積率由試點前0.6提高到1.1，GDP總額由試點前326.5億元提高到370億元，單位GDP耗地由試點前0.0136畝/萬元降到0.0126畝/萬元。通過這些數據，我們不難發現蕪湖“1+N”模式在實際的應用和推廣中取得了一定的成效。盡管如此，蕪湖是工業用地方面實際上有些政府審查不嚴。類似隨意降低招商引資門檻，變相返還土地出讓金的現象，還是很嚴重。

3.4供地方式過于單調，導致流轉不靈

國有建設用地主要采取出讓、租賃、入股等有償使用方式，當前使用最為廣泛的方式就是通過招拍掛方式進行土地出讓。蕪湖也不外乎如此。從調研中所取得的信息來看，蕪湖市實行改革的這幾年，對該方面依然是墨守成規，也許是改革時間推行不長的緣故，雖然有了一些改善，但在當下仍然是個隱患。

4蕪湖市工業用地供給制度績效評價

4.1建立評價的層次遞階結構

對我國工業用地的供給制度進行改革，主要是力圖通過轉變工業用地的供給方式，從而引導土地的集約節約利用。利用制度的改革實現生產要素的優化，從而實現產出的最大化。為了對蕪湖市工業用地供給制度進行績效評價，利用層次分析法建立綜合評價模型。首先，建立評價的層次遞階結構如圖1。

4.2工業用地供給制度評價指標權重確定

利用評價指標的權重，我們可以判斷在工業用地供應管理績效評價中，各項評價指標的影響程度的大小。顯然，指標的權重越大則貢獻作用力也越大。在調研中，搜集數據和發放調研問卷，利用變異系數法計算權重。計算公式如下：

vi=sixi

其中，xi=1n∑nj=1aij為第i項指標的平均值，si2=1n-1∑nj=1（aij-xi）2是第i項指標的方差。對vi進行歸一化，即可得到各指標的權重：

ωi=vi∑mi=1vi（i=1，2，…，m）

通過分析，研究計算得出各指標的權重系數見表1。

4.3蕪湖市工業用地供給制度綜合評價

不難看出，在上述的評價指標體系中，各指標分別基于不同的角度反映工業用地供給制度。在已建立的評價體系基礎上，針對蕪湖市的具體情況，逐層加權計算出工業用地管理現狀的綜合評價得分值。計算公式為：

Fj=∑mi=1ωirij（0

其中，F表示績效度，ω為權重系數，r為相對偏差模糊矩陣。通過計算，蕪湖市工業用地供給制度綜合得分為77.1%，其中結構管理績效度為99.4%，經濟效用績效度為77.2%，監督管理績效度為63.3%。因此，蕪湖市的工業用地供給制度總體處于較一般的水平，經濟效用也處于一般水平，而蕪湖市的結構管理水平相當高。但是，蕪湖市的社會監督管理較差，監管力度不夠。

5總結與建議

5.1總結

自從蕪湖市成為工業用地供給制度改革四大試點地區之一，到“1+N”政策的推行和實施，再到改善工業用地結構布局，充分顯示了蕪湖市在改革進程中曾付出過的努力和獲得的成效。但是，在欣喜已有成果的同時，也不能忽略了在改革中尚且存在著的一些問題和面對的挑戰。雖然，當前的改革還處于試點工作階段，很多思想還處在萌芽的階段，一套完備的體系也沒有完全形成，還有很多很多的不足之處。當然，對于近年來表現出來的各種問題，絕對不能大意疏忽。因此，將改革工作落實到每一個方面是必須的。本文根據工業用地供給制度評價結果，分析蕪湖市工業用地在改革中的不足之處，意圖在未來試點工作結束進行推廣時，有機結合國家經濟金融發展和蕪湖市的工業用地市場化配置，達到穩定發展的最終目標。

研究結果顯示，蕪湖市用地監管績效度較低，用地監管力度不到位，導致土地的利用效益低。政府注重審批環節、輕視監管，導致土地的閑置與浪費。與此同時，工業用地的利用粗略盲目，產出效益也不高。事中和事后的監管較為隨意，土地閑置浪費的問題時時不能得以解決。因此，土地使用不合法的現象隨處可見。再者，改革過程中的宣傳力度不夠，致使蕪湖市區的普通市民對這些政策理解并不深刻，因此在施行過程中存在的阻力很大。市民往往分不清國家利益和個人利益的輕重緩急，各種利益糾紛不斷產生，進而改革阻力不斷增大。最后，在改革的最終目標問題上產生了一些誤區。國家實施蕪湖市工業用地的市場化配置改革，雖然是為了提高工業用地的土地節約集約利用率，以便推動蕪湖市工業用地市場體系的形成，從而逐漸推動蕪湖的工業化發展，進而推動整個蕪湖市的經濟發展。但是，改革的內在目的卻還是為了改善民生問題?？墒?，拆遷等行為卻在一定程度上損害了市民自身利益的行為，在改革過程中也是時有發生的。

5.2建議

為了適應經濟發展的新常態，對工業用地的市場化配置進行改革深入化，全方位地推動工業化的新進程，必須圍繞工業用地資源優化配置，節約集約使用等重要問題，提出創新辦法以改革和完善工業用地的市場化配置制度。在具體的實施過程中，應該從以下幾個方面做出努力。

第一，針對監督管理方面，應該積極發揮政府有效性。當然，宏觀經濟穩定、公共服務的優化和加強、競爭的公平保障、市場監管力度的加強、市場秩序的維護等，都離不開政府的大力支持和倡導。首先，政府要對工業用地市場準入制度和評價體系進行完善。在開放統一、公平競爭的現代市場經濟中，堅持公平與效率相統一的原則是基本要求。此外，我國人多地少、資源有限的具體國情下，促進資源的合理配置和高效利用顯得更為重要。因此，建立科學完善的建設用地使用標準，強化節地控制，是深化工業用地市場化配置必須堅持的基本要求。此外，政府應該完善規范法律法規，確保市場機制的正常運行。

第二，針對結構管理方面，應當靈活地選取采用工業用地多種供應形式。例如，招拍掛出讓、協議交易等都是對供應方式的探索和完善。從而，創新多元化的供地方式，解決供地方式單一的問題。堅持和完善工業用地招標拍賣掛牌出讓制度，在國家的產業政策要求下，靈活地采用出讓、租賃、作價入股等方式供地。以出讓、彈性出讓等出讓方式為代表，重點推行工業用地長期租賃和先租賃后出讓。

第三，針對經濟效用方面，健全多主體供應工業用地市場流轉體系，拓寬供應的渠道，解決土地流轉機制不靈的問題，促進土地利用效益的提高。健全工業用地地價均衡、居住地與工業用地比價合理的價格體系，解決工業用地價格偏低的問題。制定一個體系，可以有效的促進市場競爭機制的發揮，優化工業用地資源配置。優化工業用地布局體系，強化對工業用地總量規?？刂?。由于對工業項目的招商引資造成的工業用地非理性競爭，導致土地資源利用率低的問題，控制工業用地總量規模就是改革中不可缺少的一步。

參考文獻

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[2]張利平，樓江.工業用地年租制模式探討—借“土地二次開發”之機推進工業用地供給方式的轉變[J].上海國土資源，2011，（02）：5156.

[3]彭山桂，汪應宏，陳晨等.山東省工業用地規模合理性及擴張驅動力分析[J].資源科學，2016，（02）：228238.

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[5]郭明.建設用地供給對城市增長的作用機理與實證研究[D].北京：清華大學，2009.

[6]唐焱，高明媚.工業用地供給制度及其績效評價研究綜述[J].地域研究與開發，2012，（04）：113117.