國有股權有效行使的信托路徑研究

顧梁莎

摘 要：在我國目前國有股權的行使方式中，仍存在著不少急需解決的問題。國有股權正當而有效的行使，可以使國有資產保值增值，而通過信托方式將國有股權轉于非行政性受托人名下，具有促進監督職能和股權行使職能分離、起到破產隔離機制的效果、優化國有公司的法人治理結構、實現政企分開等方面的優勢。鑒于此，本文從建立受托人選任制度、確定國有股權信托的受益人、國有股權信托監督人的選擇這幾個方面展開，對國有股權信托行使的制度進行設計。

關鍵詞：國有股權 有效行使 信托

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）05（c）-182-02

1 我國目前國有股權的行使方式及存在的問題

我們通常所稱的國有股權實際上包括兩種類型的股權——國家股和國有法人股。在國有股權的主體當中，國有法人股股權主體較為明確，但數量占到多數的國家股的股權主體是國家，而國家是一個虛擬人格，無法履行股東的相應權責，必然就會產生相應的國有股權行使問題。根據《企業國有資產法》和《企業國有資產監督管理暫行條例》的相關規定，各級國有資產監督管理機構，在本級人民政府的授權之下，既履行著出資人的責任，又對企業的國有資產負有監督和管理的職責。這種身份的雙重性就導致其不宜直接行使股權，對國有股權的間接行使成為必然，相應的間接行使制度也因此產生。

目前，對國有股權的間接行使主要是采取國有股權委托管理的方式。由委托人把持有的國有股份轉給受托人進行管理，受托人通常以委托人的名義在股東大會上行使表決權、部分股份收益權、股東代表訴訟權等，但受托人一般不享有股權處置權。股權托管是國有股權間接行使的一種較為有效的方式，但該制度也存在著一些問題。一方面，根據《合同法》的相關規定，在委托關系中，受托人以委托人的名義處理委托人的事務，同時，受托人還必須按照委托人的指示來進行委托事務的處理，而委托人要對受托人的行為承擔民事責任。在目前的國有股權委托管理的方式中，委托人往往對受托人進行概括性的授權，得到授權的受托人就以自己的意思來行使權力。這樣的做法，就與合同法的規定——“受托人必須按照委托人的指示來進行委托事務的處理”相違背，會影響到該委托行為的法律效力。另一方面，由于《合同法》規定了委托合同的雙方均享有隨時解除委托合同的權利，這樣的規定就導致國有股權委托管理這種方式的不穩定性，對委托人一方及受托人一方都會造成不利影響。委托關系的建立以雙方當事人之間的信任為前提，一旦信任消失，當事人則可以解除合同。這樣，當事人可以隨時解決托管合同，使雙方當事人在股權托管期間都將處于一種不穩定的狀態。

2 國有股權信托行使的優勢

2.1 信托及其制度特征

信托涉及委托人、受托人和受益人之間的關系。委托人將本來由其享有的財產權利，依照合同規定，轉移給受托人，要求受托人為了受益人的利益，管理和控制該財產。信托作為一種特殊的財產管理制度和法律行為，最早產生于英美國家，是根據信托財產的雙重所有權理論構建而成。信托關系設立之后，信托財產之上的所有權就發生了分離，分成法定所有權和受益所有權。受托人享有名義上和法律上的信托財產所有權，對信托財產進行管理和控制，以所有權人的身份，為受益人的利益以善良之心與第三人進行交易。而信托財產的實質的、最終的受益所有權則歸受益人享有，其享受信托收益。

信托具有如下制度特征：第一，信托財產具有“雙重所有權”屬性。委托人依照契約的規定，將其財產上的權利轉移給受托人，要求受托人為了受益人的利益，管理和控制該財產。受托人享有名義上和法律上的信托財產所有權，受益人享有實質上和最終的信托財產受益所有權，享受信托收益。信托最突出的一點是財產的法定所有權人即受托人必須為了他人的利益進行財產管理和交易。受托人義務的核心是承認受益人的受益所有權，為受益人的利益持有信托財產，而受益人則對信托財產享有受益所有權。第二，受托人享有財產的法定所有權并且占有信托財產。受托人是法定所有權人，他不僅對信托財產享有控制權、管理權而且對信托財產享有所有權，盡管此所有權只是名義上的，因為受托人不能對信托財產行使受益權。信托財產必須轉移到受托人名下，由受托人占有。第三，受托人對受益人負有信義義務。信托通過強加信義義務于受托人來調整財產的管理和對受益人的權利進行保護，要求受托人必須為受益人的利益以善良之心與第三人進行交易，避免利益沖突。同時，還要求受托人為了受益人的利益最大化行事，謹慎投資，向受益人提供管理信息。

2.2 國有股權信托行使的優勢

首先，由于信托的多功能性和靈活性，決定了國有股權采取信托方式運作具有相當的優勢。首先，促進監督職能和股權行使職能分離。在國有股權通過信托方式行使的場合，基于股權信托的分割設計，將股份上的法定權利交由受托人行使，而股份上的受益權歸受益人享有。國有股股東將股權信托給受托機構行使，股東行使對受托人的監督權，而將股權行使職能交給受托人行使，促進了監督職能和股權行使職能分離。股權受托人作為名義上所有權人，積極參與信托事務的管理，為了他們代表的股東的利益行使的同時，還需關注所有利益相關者的利益，以實現受益人利益的最大化，否則，就違背了積極管理的信托義務。

其次，可以起到破產隔離機制的效果。按照信托制度的設計，信托行使的國有股權，與委托人未設立信托的其他財產以及受托人的固有財產都處于分離狀態。當委托人、受托人有破產或者支付不能的情形時，受益人對信托財產的受益權不會喪失，可以據此對抗委托人和受托人的普通債權人，在最大程度上保障受益人利益的實現。

再次，可以優化國有公司的法人治理結構。將國有股權分別信托給不同的受托人，這些受托人分別持有和行使一部分的國有股權，互相之間形成制約和平衡，用此方式可以有效的實現國有企業股權的多元化。采取國有股權分別信托的方式，這些不同的受托人信托行使國有股權，國有股權的總量不會發生變化，但股權分散給了不同的信托機構，信托的宗旨是受托人須遵循信托目的以自己的名義管理和處分信托財產，為受益人謀取利益最大化，這些不同的信托機構為了給自身爭取較高的報酬，為了在信托市場的激烈競爭中獲得優勢地位，受托人必須具備專業的戰略投資經驗和完善的風險預警與控制機制，這樣受托人行使企業股權更加具有效率。受托人只有在信托財產得到有效利用的前提下，才能保證自己的收益，因此，信托人之間就會出現互相競爭的局面，這樣就解決了“一股獨大”所帶來的公司治理問題。

最后，實現政企分開。國有股權以信托的方式行使，相較于公司制中將國家所有權轉化為股權（國家對公司行使股東權的干預）而言，排除了國有企業受到的行政干預。國有股權的信托行使，由于受托人是具有獨立的私法地位的市場主體，其在行使國有股權時就不會受到政府部門的行政干預，委托人無權任意干涉受托人依據信托合同行使表決權，也不得任意撤銷信托，這在政府與企業之間形成了一道堅實的隔離墻，有效杜絕行政干預，實現了政企分開。

3 國有股權信托行使的制度設計

3.1 建立受托人選任制度

在國有股權信托行使的關系當中，由于受益人和受托人處于信息不對稱的局面，受托人可以管理和控制信托財產，如果受托人對這種管理和控制的權力進行濫用，那么對受益人的利益將會產生極大的不利影響，也會對與之進行信托財產交易的第三人產生影響。因此，對受托人的監控應從其選任開始，從而確保對受托人可以進行全面、合理的監督。受托人選任制度的建立，可以加強對國有股權信托的事前監督和管理，確保國有資產的安全。

選任最合適的受托人，應當采取市場競爭的方式，具體可以借鑒競標的做法，由符合規定條件的受托人參加競標，在公平、公正、公開的環境下選出最合適的人選，擔任國有股權信托行使的受托人。同時，競標的要求和程序必須法定化，根據法律的相關規定進行操作，防止出現暗箱操作，損害國家利益的情況。在招投標的程序中，由監督人如國有資產監督管理委員會組織評選委員會，委員會的成員必須是由無利害關系的專家組成。在公平、公正、公開的情況下，考察各競標人的資產資金實力情況、經營情況和業績、風險防控體系和法人治理結構等內容，選出管理能力突出的高素質專業機構作為受托人。

3.2 確定國有股權信托的受益人

受益人的確定是國有股權信托行使的一個關鍵性問題，受益人確定是否合理，會影響國有股權終極目的能否實現。有人主張直接將受益人確定為委托人，即受益人和委托人同為一人，國家享有受益權。此種做法雖然沒有錯，但將受益人確定為全體人民，是否更為合理呢？我國憲法明確規定了國家即全體人民，國家所有權的終極所有權主體是全體人民。在此，我們可以考慮借鑒英國法律當中的“雙重所有權”規定，按照該規定，國有股東享有的僅僅是國有股份法律上面的所有權，國有股份的實質所有權則歸全體國民享有，國有股東和全體國民是委托人和受益人的關系。

厘清了國有股東和全體人民的關系之后，如何保證受益對象是全體人民，這是需要進一步解決的問題。全國社會保障基金由社會保險基金、社會統籌基金、個人賬戶基金、企業年金和全國社會保障基金構成。社?；鸬氖芤鎸ο笫侨w人民，如果將社?；鸫_定為國有股權信托行使的受益人，將使全體人民獲得利益。因此，社?；鹄響鞔_成為國有股權信托行使的最佳且唯一受益人，如此，既便于管理又利于監督，使全體民眾的利益得到最大限度的實現。

3.3 國有股權信托監督人的選擇

由于信托行使的特殊性，導致受益人無法有效防控受托人的道德風險，通過市場機制也難以減少受托人的道德風險，信托內部機制也不足以制約受托人的道德風險。因此，信托監督機制需要完善。在信托關系中，信托監督人制度的設立主要為了監控受托人的行為。由于委托人、受益人與受托人之間的信息不對稱，委托人、受益人很想對受托人實施一定程度的監控，這就需要有一個信托當事人之外的值得信賴的人來審查和否決受托人信托管理中的決策，以確保信托財產的安全。如果受托人的行為違背了信托之意旨，則監督人可以及時有效的對受托人的行為進行阻止。

根據我國相關法律的規定，企業國有資產的監督權力歸屬于國有資產監督管理委員會。因此，在國有股權信托關系當中，仍然可以考慮由國有資產監督管理委員會來履行國有股權信托行使的監督權，由其擔任監督人的角色，對國有股權的行使和管理實施有效監控，以保護國有股權的安全。國有資產監督管理委員會有權要求受托人建立有效的國有股權管理模式；加強對國有股權交易、上市公司國有股權流轉的監督和控制；對國有股權的收益、處分、資產核查、股權評估登記等方面的真實性、合法性進行監控，評判國有股權行使狀態與預期標準的偏差；增加或任命新的受托人；變更受益人的利益；解釋信托文件；檢查受托人賬簿；委派審計機構審計受托人的財務狀況；終止信托等。

參考文獻

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