打造軌道交通PPP的可移植性范本

隨著我國城市軌道交通進入快速發展階段，項目能否得到充足資金支持成為項目成功的關鍵。目前，我國對城市軌道交通PPP模式構建機理研究仍較匱乏，亟需總結出具有實用性和可移植性的城市軌道交通PPP模式。

傳統開發模式下的挑戰

因地方財政收入變化、我國財稅體系和金融政策不斷革新、城市的發展特色與需求差異等因素，要求城市軌道交通PPP模式能夠因地制宜。同時城市軌道交通PPP模式實施較為復雜，存在運營、融資、風險分擔、政府補貼、監管評估等多方面挑戰。

一方面，傳統開發模式下，城市軌道交通項目的現金流入實現存在一定的障礙，如票務收入不足和溢價回收困難。城市軌道交通是準公共產品，具有極強的正外部性和一定的公益性，票價水平既受到政府嚴格管控，又必須滿足公眾出行需求。因此單憑票務收入必然不能收回建設和運營成本。而城市軌道交通的正外部性為周邊土地帶來的明顯溢價效應，在國內現行土地和房產的相關稅制下，美國式征收土地價值稅的溢價回收方法存在很多應用障礙，周邊地塊“招拍掛”投資建設城市軌道交通或補貼城市軌道交通運營也存在不可持續性等缺點。

另一方面，作為特殊的大型公共基礎設施，軌道交通項目作為一個整體很難滿足多元參與主體的訴求，對其收益分配與利益權衡的能力也是巨大挑戰。PPP項目公司中，建設商、設備供應商、運營商、國際貿易公司等專業公司和金融機構類純投資者等參與主體其能力與訴求并不相同，各主體利益出發點存在較大差異，如政府資本與社會資本利益出發點不同、專業優勢與風險承受力不同、提供資金的匹配期限不同等。

模塊化設計與統一運作

由于城市軌道交通項目規模大，復雜性強，基礎設施的建設、運營和維護，上蓋物業的開發、經營等各個方面資金需求與技術要求均區別明顯，模塊化分解城市軌道交通項目存在一定的合理性。徐州城市軌道交通就曾借鑒國家發改委[2015]969號文《關于當前更好發揮交通運輸支撐引領經濟社會發展作用的意見》的規定中“網運分離”的理念，提出軌道交通項目的“網運分離”模式，將項目基礎設施的建設養護和客運服務的運營及維護分離為兩個模塊，分別采用PPP方式運作，并通過票務收入分配將兩個模塊結合，從而達到優化風險分配、提高財政資金使用效率、多個軌道交通項目滾動發展等目的。模塊化分解后，不同項目間的子模塊打包集成，是避免模塊化造成項目碎片化管理的途徑之一。

為應對城市軌道交通項目現存的挑戰，現提出模塊化設計與統一運作思路，將普通的城市軌道交通項目分為建設、運營、物業開發與經營三個子模塊，并針對不同模塊總結了一些可行方法，以助于PPP模式在城市軌道交通項目中的應用。

城市軌道交通的建設模塊

城市軌道交通的建設階段需要大量的資金投入，并且資金回收期限長。

一方面，可以選擇保險、養老基金等尋求從長期投資獲益的資金來源匹配資金回收期。城市軌道交通建設投資資金規模大，投資期限長，因有政府主導和支持，收益相對穩定；而保險、養老資金開展股權融資，具有資金量大、長期性和穩定性的優勢，以財務投資為主。軌道交通建設和保險股權無論從資金規模、投資期限還是收益需求等方面都高度匹配。這樣既緩解了軌道交通建設融資壓力，又契合了保險、養老資金的投資需求。

另一方面，在以往A包（建設）+B包（運營）模式中，政府負責A包的建設或者購買A包資產，而后租賃給B包使用。為了減輕政府財政壓力，簡化交易結構，保證風險公平分擔，可直接在城市軌道交通的建設模塊中采用BLT（Build-Lease-Transfer，建造-租賃-移交）模式。

城市軌道交通的運營模塊

在城市軌道交通的運營模塊中，對社會資本最主要的要求是其專業的運營管理能力。因此，本著適度開放競爭、配合城市的軌道交通網絡成熟度，在項目建設完成后的初期運營投資人需要承擔機電設備的采購與安裝投資，并以運營收入回收投入，采取IOT（Invest-Operate-Transfer，投資-運營-移交）模式，如圖1所示。

而當運營回收期結束后則可以采用適用于存量資產的O&M（OperationMaintenance， 委托運營）。以城市軌道交通為例，我國現有的城市軌道交通多為地方城市軌道交通集團直接運營，與這種直接委任的方式相比，委托運營也不失為一種選擇，可以視當地情況合理選擇適合的運營模式。

城市軌道交通的物業開發與經營模塊

土地開發及上蓋物業的建設與運營市場已經非常成熟，關鍵問題是如何將二者的收益與另外兩個模塊正確捆綁?；诂F行法律政策的要求，政府作為該模塊主體較為合理。在溢價回收困難的情況下，政府對土地出讓收入的集成管理，直接補貼是第一步。在此之后，政府應通過出臺政策或去除限制等方法為溢價回收提供通暢的渠道。

在政府監管下，可由項目公司設立特定的“資金池”，項目的資金流動由特定部門管理。對項目的四個模塊可采取不同的融資模式，配以不同種類的資金，甚至是不同的特許經營期限。不同模塊間在資金對接時，應遵循前期規劃與開發時序安排、動態補貼機制與合理收益分配等原則。作為各個模塊間資金的紐帶，資金池應遵循保證各模塊正常運作、以強補弱又不失激勵的原則，動態補貼，合理分配。在綜合考慮資金池的主導主體是政府還是市場、物業開發經營與城市軌道交通項目對應補貼還是統一分配、效益應如何在城市軌道交通模塊與物業模塊間分配等問題的前提下，制定合理的分配機制。

青島城市軌道交通13號線二期的應用研究

基于前文提出的城市軌道交通項目模塊化設計與統一運作的思路，在青島市紅島-膠南城際軌道交通二期工程（青島城市軌道交通13號線二期，以下簡稱本項目）當中結合實際情況對此思路進行了應用，并指導了本項目的方案設計、建設、運營等工作。

本項目位于青島市西海岸新區，總體呈東北-西南走向，為沿線各重點功能區、重點發展區及組團間提供方便快捷的交通方式，在青島西海岸經濟新區的發展中起著重要的、不可替代的規劃引導、功能銜接、概念引領作用。

運作機制分析

本項目運作機制的設計涉及了模塊化設計中的建設和運營兩個模塊。而采購方案、運營方案、回報機制和退出方案構成了項目運作的主要實施環節。

本項目的社會資本方包括施工類投資人和財務類投資人兩種不同類型的投資者。施工類投資人通過公開招投標確定，實現投資建設一體化招標；財務類投資人通過競爭性磋商確定，符合《政府采購法》、《招標投標法》和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的相關規定。

本項目將采取“股權合作+BOT”的PPP合作模式，項目公司負責項目融資、建設和運營，回報機制為“使用者付費+可行性缺口補助”。城市軌道交通集團與社會資本合作方在合同中明確約定采用“協議轉讓”方式進行股權置換或轉讓。項目公司中的社會資本將于運營期通過逐步向第三方轉讓股權實現股權置換和退出項目。本項目回報機制和退出機制在現有的市場形勢下符合社會資本的需求，有利于吸引社會資本參與到該項目當中。

融資方案分析

融資方案的設計涉及模塊化設計中的建設和運營兩個模塊。本項目根據投資人市場調研情況，結合投資人的投資意愿，采用的項目資本金籌措方案為基金交易模式。

在基金交易模式中，由中選的財務類投資人、施工類投資人和城市軌道交通集團共同發起設立13號線基金，政府資本作為劣后級LP出資，對其余社會資本進入起引導和保障作用；施工類投資人作為中間級LP出資，為優先級LP提供補充增信，增強安全墊，降低財務類投資人成本；財務類投資人作為優先級LP出資，通過基金投資項目，承擔的風險最小，僅獲取投資的固定回報。13號線基金設立后，財務類投資人與政府資本、施工類投資人三方共同組建項目公司。

本項目基金交易模式既發揮了政府財政資金的引導和保障作用，有效地分散了投資風險，又保證了政府資本在項目中的表決權。另外，基金中社會資本的退出方式靈活，可吸引更多社會投資人的參與。本項目基金中創新性的地引入施工類投資人，更有利于體現PPP項目中風險分擔、利益共享、長期合作的本質特征。

結語

現有城市軌道交通項目對于成本投入的把控能力已經十分成熟，解決好項目的現金流入與分配問題，是解決PPP模式應用的關鍵。通過模塊化設計，根據不同模塊的特點引入不同的社會資本，并通過票務收入、財政補貼等將各個模塊結合并進行統一運作，滿足多元參與者的利益訴求后，PPP模式定能成為城市軌道交通行業發展的助力。