高等學校內部治理結構優化研究

梁剛

摘要：高校內部治理結構發展的本質是對各種權益、利益的協調、配置和平衡，從而保證高校教育教學理念和教學發展目標的實現。但高等學校內部治理工作存在政治權力過度強化、行政權力泛濫化、學術權力異化等問題。為此，文章根據現階段高等學校內部治理存在的問題，從高等學校內部治理目標確定、高等學校內部各個權力制衡、高等學校內部治理制度完善和制度改革等方面為如何優化高等學校內部治理結構進行策略分析。

關鍵詞：高等學校；內部治理結構；優化研究

高等學校內部治理結構具體是指高校各種權力的配置和運作，實現對高等院校內部治理結構的優化需要充分把握好各個權力主體之間的關系，實現對各個權力系統各要素之間的重新優化組合，從而在最大限度上發揮出高等院校的發展潛力，促進高等學校對人才的培養。在黨的十八屆三中全會上，有關領導人指出進一步完善高等學校內部治理結構是全面深化改革發展的需要，也是實現高等學校教育治理現代化發展的關鍵。隨著新課改的進行，社會各界提升了對高等學校內部治理結構優化重要性的認識，高等學校已經將完善內部治理結構作為發展自己工作的重要任務。

一、 實現高等學校內部治理結構優化的重要性

（一） 是擴大高等學校辦學自主權的基礎

改革開放后，高等學校實現從擴大辦學自主權到建立高校法人制度以及現代大學制度的建設。但是高校教育改革發展目標沒有得到實現，缺乏具體的內部治理結構設計，出現了學術尋租、放權授權循環、學者盲目追逐官位等現象。通過優化高等學校內部治理結構能夠實現對高校辦學自主權的規范化治理，在依法治校的要求下能夠讓高等學校發展相應地承擔一定的責任，進而在高等學校發展的同時促進社會進步。

（二） 通過完善高等學校內部治理結構能夠保障教育發展本質內涵

在我國社會經濟的轉型發展下，高等學校教育也迫切需要轉型發展。高等學校轉型發展主要受到的障礙是思想障礙。高等學校內部治理結構的優化首先需要保證實現學生的健康成長，在遵循制度規律的同時提升教學質量。高等學校的學科設置、專業安排、課程建設等都要堅持以人為本。其次，要促進教師的專業化發展，形成專業的學術工作機制，實現學術和行政的雙階梯發展。這些要求和高等學校教育發展本質內容相符合。

（三） 能夠推進高等學校治理能力現代化發展

通過高等學校內部治理優化對高等學校自身運轉進行了改變，開始面向社會資助辦學，確立了科學的考核管理機制。同時，高等學校還充分發揮出學術委員會在學科建設、評價中的作用，實現了對教師的科學管理，促進了高等學校治理的現代化發展。高等學校內部治理需要形成利于創新的文化，基于國內外已經形成的制度性創新模式，需要有關教育人員認真總結這些已經形成的創新制度模式，比如同行評議制度、學術訪問制度、講座制度、跨學科研究中心、產學研結合模式等，通過創新實現高校內部治理的優化發展。

二、高等學校內部治理結構存在的問題

（一）行政權力與政治權力重疊

我國《高等教育法》指出，國家政策支持下的高等教育是黨基層委員會領導下的校長負責制，是高等學校內部領導和行政體制的結合統一。黨委主要具有高等學校治理的政治權利，校長具有高等學校內部治理的行政權力。但是，現階段一些高等學校存在行政權利和政治權利的過度集中，受黨委管理支配嚴重，在很大程度上制約了高等學校的發展。

（二）行政力量對學術權利的僭越

學術研究對高等學校發展具有重要的意義，高等學校發展成績的體現也表現在學術發展成就上。但是，現階段相關法律沒有對高等學校學術發展權利進行保證，導致很多學校學術組織行政化、邊緣化發展，學術發展的同時受行政干涉過大。

（三）監督權的弱化

高等學校內部治理權利的配置中，教職工代表作為學校民主管理的重要實現者，具有高等學校內部治理的監督權。但是在實際中教職工代表無法對高等學校黨委的決策工作進行監督，也無法充分行使自己對高等學校行政權的監督。導致這種現象出現的原因是高等學校黨委由上級任命，不對教職工代表負責。教職工代表的監督權利無法在真正意義上實現，導致高等學校內部治理結構權利配置的失衡，容易滋生腐敗。

三、高等學校內部治理結構優化和完善的策略

（一）明確高等學校內部治理結構優化發展目標

高等學校內部治理結構優化的本質是對高等學校內部治理的去行政化，實現對高等學校自主辦學和學術自由的追求，明確高等學校內部治理結構優化發展目標，具體表現為：第一，要認識到高等學校內部權力生態平衡是實現高校各機制平衡發展的基礎。通過高等學校內部權力的制衡發展，在最大限度上滿足高等學校各個管理部門民主參與學校管理的要求。第二，要認識到完善高等學校內部治理制度是實現高校各機制平衡發展的保障。第三，要認識到構建長效互動機制是平衡機制的核心。

（二）完善大學章程制度規則

第一，明確章程制定主體。明確章程制定主體能夠保證所制定的大學章程制度成為充分保證提高高等學校自主辦學能力的重要政策性文件。第二，實現大學章程內容的完整性。大學章程內容不應該以行政化的眼光來看待，要著重體現高等學校治理主體利益的相關內容，充分協調高等學?？蒲泻徒虒W、學生和教師、學校和院系之間的內部結構問題。

（三）優化高等學校內部各職能部分之間的權力配置

1.優化黨委書記和校長之間的權力配置。首先，要明確黨委書記的主要工作職責，即確保高等學校社會主義辦學發展方向，加強黨對高等學校的領導權。在黨委部門工作的穩定進行下，高等學校能夠將廣大師生思想、行動統一到黨的基本路線、方針和政策上，把握高等學校辦學發展方向，提升高等學校在教師選拔和人才培養上的先進性。其次，黨委書記要進一步抓好高等學校思想政治工作，凝聚學校各方面工作決心，提升教師工作干勁。最后，黨委書記要制定適合高等院校發展的教育教學策略，全面推進高等院校改革建設發展。

2.優化黨委工作部門和行政部門之間權力配置。高等學校黨委工作主要是在黨的領導下，確保高等學校確立正確的辦學方向，通過發揮高等學校行政職能更好地組織高校的教學、科研等活動，提升高等學校服務社會的功能。黨委系統和行政系統的職能雖然不同，但是在實際應用中存在交叉互補的地方，為此，需要對二者權力配置問題進行優化，進一步確定二者的工作職權。黨委工作部門要確定高等學校教學和科研工作開展的重要性，保證各項活動開展都要在合理、自由的政策下進行。黨委部門人員的安排要根據高等學校發展實際，盡可能地精簡，從而避免出現人浮于事的現象。高等學校行政部門的工作人員，尤其是高等學校的任課教師，要從思想上充分認識到黨委在指導高等學校工作的重要作用，在心理上消除對黨建工作開展的排斥。

3.優化學術權力和行政權力之間的配置。第一，通過立法的方式保證高等學校學術權力，避免出現高等學校發展依賴行政化的傾向。在有關教育改革制度的支持下要加快促進高等學校內部管理體制改革發展，加快建立學術委員會制度、教職工代表大會制度、校務委員會等制度，在高等學校內部進一步提升學術權力的地位和對高等學校發展的作用。第二，高等學校內部治理結構的調整需要良好環境的支持，在高等學校行政區權利行使上要減少政府機關的干涉行為，賦予高等學校發展更多的自主管理權。第三，積極全面落實黨委領導下的校長負責制。高等學校內部治理結構調整基本方向是實現黨委領導、校長治理和專家治學的充分結合，在充分行使黨委權力的同時，將高等學校的行政權力交由給校長為代表的行政管理人員。

4.優化學校和各二級分院之間權力配置。二級學院是高等學校發展的基礎性學術單位，在高等學校內部治理中具有獨立的發展地位和重要的作用。但是，現階段一些高等學校的管理權集中在學校發展上，各個二級分院只是屬于執行部門。為此，需要實現高等學院二級分院管理體制改革，提升高等學校的精神文化內涵。第一，重新塑造學術至上的文化氛圍。受高等學校內部權力配置行政化和社會主義市場經濟市場化發展，高等學校的學術研究團體逐漸失去了自己的地位和價值，學生的價值觀被社會風氣扭曲。為此，需要在高等學校內部強化良好的學術風氣，減少不良風氣對學生的影響。第二， 實現權力的科學劃分。實現二級分院和學校之間權力的合理劃分需要進一步擴大二級學院在學校管理上的權限，并對學校管理決策權、人事權、理財權等進行重新界定。

5.優化高等學校和學生之間的權力配置。第一，提升高等院校學生的法律意識和自我維權意識。學生是高等學校行政管理的相對人，為此，在個人權利的實現上需要遵從學校的安排。但是在日常生活中，學生和學校是平等的民事法律關系，學生在繳納學費之后，要求學校為其提供一定水平的教育服務。學校在進行各項管理的時候要充分尊重學生的知情權和參與權。第二，辯證處理學生學習工作中的教育、管理和服務關系。從根本意義上看，高等學校承擔學生成長管理義務，為此要在具體教育教學管理上凸顯出人文性和科學性，合理設置管理模式，轉變自己的服務方式，調動一切因素為學生的學習成長提供良好的環境支持。

6.優化高校行政權力、學術權力和監督權力之間的合理優化配置。近幾年，高等學校在招生、畢業生就業安排、 人員招聘、干部任用、經費管理和學術研究等領域腐敗的案件頻發。為此，怎樣處理高校行政權力、學術權力、監督權力之間的關系問題，在最大限度上防止高校腐敗問題的發生是高校內部治理結構調整的重要內容之一。為了促進高校內部治理結構的優化，首先，需要高校進一步加強內部制度建設，實現行政權力、學術權力運行的規范化發展。同時，高校需要完善行政審批、基礎建設工程、物資采購、人事管理和財務管理等一系列制度建設，促進各項權利的規范化發展。其次，高校要進一步強化內部權力監督機制，充分保障行政權力、學術權力的合法化運行。最后，高校要建立健全預警機制，實現高校內部行政權力、學術權力總體運行方向的科學化、合理化。另外，高校在對各項權力應用范圍確定的基礎上，建立與之相應的運行預警系統，采用多種宣傳和教育方式有針對、有策略地預防各項權力在行使的時候出現紕漏，保障各項權力的合理運行。

（四）建立和完善高等學校內部治理監督機構

根據《教育法》《高等教育法》的要求，高等學校開展民主監督的重要形式包括教職工代會、工會等。但是，高等學校內部治理監督工作的進行是高校黨委在黨代會基礎上受上級黨委任命的，在某種程度上受黨代會和黨委任命，不對高等學校教職工代會負責。為此，在高等學校內部治理結構完善的過程中，一方面需要加強黨組織對高等學校內部治理發展的引導，保證高等學校社會主義發展的合理。另一方面，要加強對高等學校黨委權力的制約，通過建立監事會制度實現對高等學校內部治理結構的規范。監理會作為高等學校內部結構治理的重要監督機構，在法律規定范圍內，監理會和高等學校董事會、高等學校校長等地位是平等的，不存在上下級的從屬關系。為此，監理會的監督管理內容應該是全面的，要實現內部監督機制和外部監督機制的結合。

（五）積極扶持和充分發揮學生會等組織在高校辦學中的作用

學生作為大學發展的重要主體力量，高等學校內部治理結構的優化需要對學生實現民主、平等教育，加快建立具有公法人社團的學生會，通過具有公法人社團的學生會在最大限度上保證學生的自治權利。陶行知曾提出“學生自治”的思想。他說：“學生是未來的社會公民，我國所需要的公民是擁有共同自制能力的公民。想要擁有有自制能力的公民，需要擁有共同自治的學生?！睂W生自制的實現不是放任學生自由行動，而是實現對學生的共同治理。同時，作為學生自治的團體，應該在法律、法規規定的范圍內進行活動。

（六）強化高校行政權力的服務職能

強化高校行政權力的服務職能是建立高校學術權力本位治理結構的關鍵，具體需要做到以下幾點內容：第一，高校需要從總體上進一步強化行政管理各部分以及各個院系對高校教學科研活動的服務管理意識。第二，在高校行政管理干部培訓管理方面要鼓勵干部在崗攻讀學位。第三，高校業務性職能部門需要擁有較高的學術聲望，讓具有一定組織才能的專家擔任高校領導。

四、結語

綜上所述，雖然現階段我國高等學校在大學章程完善、學術權力彰顯等方面都進行了積極的探索，并取得了相應的成績，但是高等學校內部治理結構和發達國家的內部治理結構存在一定差距。為了更好地實現高等學校發展，需要有關教育人員對高等學校內部治理結構優化進行更深入的探討，結合學校發展實際情況制定出合理的內部治理結構體系，從而促進高校更好的發展。

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編輯/岳 鳳