法治視閾下中小學校園欺凌治理

摘 要 近年來，我國校園欺凌事件頻發，校園欺凌現象受到社會各界的廣泛關注。欺凌事件的頻發凸顯出我國防治校園欺凌的法律機制的缺失和乏力。本文基于法治視角，從法紀意識、法律體系和法治實施的多重維度，探究我國校園欺凌治理的法治化路徑。

關鍵詞 校園欺凌 防范治理 法律機制

作者簡介：鄒琪，華中師范大學教育學院，研究方向：教育管理。

中圖分類號：C913.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.369

針對校園欺凌頻發的問題，國務院教育督導委員會辦公室于2016年向各地印發了《關于開展校園欺凌專項治理的通知》（以下簡稱《通知》），要求對各地中小學的校園欺凌進行專項治理。事實上，校園欺凌是世界各國普遍面臨的全球性問題，由校園欺凌所引發的未成年人輟學、自殺、犯罪等現象已成為嚴峻的社會問題。近年來，校園欺凌現象日益受到我國學者的關注，有以介紹國外反校園欺凌經驗為主的比較研究，也有以心理學、教育學和社會學為主要視角的實證研究。本文基于法治視角，從法紀意識、法律體系和法治實施的多重維度，探究我國校園欺凌治理的法治化路徑。

一、中小學校園欺凌事件已不容小覷

（一）校園欺凌呈蔓延態勢，現狀堪憂

欺凌一詞譯自英語Bullying，臺灣譯作霸凌，大陸學者譯為欺凌，意為欺壓凌辱?！锻ㄖ分赋?，校園欺凌是指“發生在學生之間蓄意或惡意通過肢體、語言及網絡等手段，實施欺負、侮辱造成傷害的事件”。馬雷軍將校園欺凌分為肢體欺凌、言語欺凌、關系欺凌、性欺凌和網絡欺凌，認為這些欺凌形式既有可能單獨存在，也有可能被同時實施于同一受害人。近年來，我國校園欺凌愈演愈烈。2015年，中國青少年研究中心針對10個省市的5864名中小學生的調查顯示，有32.5%的受訪者表示自己在校時會“偶爾被欺負”。校園欺凌現象愈演愈烈，近年來女生、留守兒童和流動兒童屢成校園欺凌事件的“主角”，欺凌呈現暴力化、群體化、低齡化和網絡化的特點。今天的校園已不再平靜，校園欺凌問題需要全社會的高度重視。

（二）校園欺凌危害廣泛且嚴重，不容忽視

校園欺凌往往被認為是青少年之間的小沖突，然而，欺凌事件釀成的悲劇常常令人發指，肢體上的虐待和精神上的折磨給受欺凌者帶來了不可估量的危害，尤其伴隨網絡的傳播“炫耀”，更是給受欺凌者的身心健康、學業成績、人格發展、社交能力等造成不同程度的負面影響。英國華威大學和美國杜克大學對美國北卡羅來納州1273名兒童的追蹤調查發現，受欺凌者和欺凌受害者（既欺凌他人又受他人欺凌）在成年后的健康、財富和受教育水平、社會關系的風險更高。長期的凌虐和身心的煎熬往往會造成受欺凌者心理扭曲進而產生強烈的報復心理，甚至形成反社會人格。據美國對校園欺凌的研究顯示，美國校園槍擊案有三分之二是由受欺凌者實施的。此外，持續嚴重的校園欺凌不僅給學校的教學和管理工作帶來更多挑戰，其危害程度還可能會上升到對社會基本良俗視的踐踏和對社會良好風氣的破壞?？傊?，校園欺凌的危害廣泛而嚴重，給個人、家庭、學校和社會都帶來難以估量的痛苦和損失。

二、校園欺凌頻繁發生根在法治不力

（一）法紀意識淡薄

當前我國正處于社會轉型時期，各異的利益矛盾、復雜的利益關系和功利的價值觀念導致社會規范被打破，社會大眾的道德意識混亂、法紀意識薄弱，頻頻逾越法律底線。校園欺凌作為青少年越軌行為的表現形式之一，深受轉型期社會失范大背景的影響。加之政府監管不力，導致網絡暴力信息泛濫。學生易受成人世界的誤導和不良信息的誘導，信仰“叢林法則”和“江湖規則”而非法律規則，以自身喜惡、利益得失和“江湖義氣”作為行事的標準，形成畸形的校園文化。面對社會的失范，我國的法治教育卻處于邊緣地位，家長法律意識淡薄、學校法制教育空白、社會普法宣傳弱化，未能正確引導學生認識校園欺凌，造成學生的法紀知識基礎薄弱，法紀認同感比較模糊，對自己行為性質的判斷并不明確?？傊?，社會的失范和教育的無力造成學生法紀意識薄弱，助長了校園欺凌現象的滋生。

（二）專項法規缺失

當前，校園欺凌呈蔓延態勢，而我國至今沒有針對校園欺凌進行專項立法，相關法律規定滯后于防治校園欺凌的現實需要，亟需出臺相關法律法規進行規制與遏制。面對專項法律的缺失，對校園欺凌的定義、處理和追責等具體事項的法律規定處于空白地帶，只能適用《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》、《侵權責任法》等法律的相關規定來處理欺凌事件，結果無異于隔靴搔癢。目前，全國僅山東省頒布了《預防未成年人犯罪條例》，防治校園欺凌的地方法規亦缺失。由于缺乏相關法律規范，校園欺凌的事件原因、責任認定、責任分擔等問題含糊不清，學校也無法依據法律制定明確、清晰的治理辦法。2016年11月1日，教育部等九部門聯合下發《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》，以求為預防和處置學生欺凌問題提供指導依據，但該文件僅為教育部門頒布的教育行政規章，沒有上升到教育行政法規的層面，法律效力層級較低?；谶M一步規范和深化校園欺凌治理的考量，應著力提高制度規范的法律層級，以提高防治校園欺凌的成效。

（三）現行法律失效

伴隨著社會環境的發展，學生的心智更早熟，未成年人在清醒意識下犯罪甚至有預謀犯罪的案件漸多，違法犯罪者的年齡也在不斷降低，校園欺凌低齡化趨勢明顯。然而，現行法律制度更多地體現了對未成年人的特殊保護，對暴力侵害、妨害自由等行為的法律懲戒標準過高。我國《刑法》規定，不滿14周歲的未成年人不負刑事責任，已滿14周歲不滿16周歲的未成年人只對8種嚴重犯罪負刑事責任。根據聯合國兒童基金會的數據顯示，在18歲以下未成年人總數超過一千萬人的國家或地區中，72%的國家或地區的刑責年齡為14歲以下，甚至有28%的國家或地區的刑責年齡為7歲。美國法律更規定，對案件后果嚴重且有前科的未成年人按成人標準定罪和量刑，甚至有多個州無最低刑責年齡。我國刑責年齡偏高造成未成年人違法成本過低，法律對未成年人的懲戒功能缺失造成法律的威懾力降低，從而導致欺凌者有恃無恐。如何在立法中平衡法律對未成年人的懲罰和保護，仍需進一步深入研究。

（四）執行機制不嚴

法治的生命力在于實施，法治的權威也在于實施。梳理已發生的校園欺凌事件，筆者發現只有當學生之間出現明顯的暴力行為，或相關欺凌視頻在網絡廣泛傳播、被媒體曝光后，學校、教育行政部門、公安機關才后知后覺并進行事后處理。一旦發生欺凌事件，校方為回避責任，傾向于消極處理，對欺凌的懲戒力度也有待商榷。即便司法機關介入調查，除非涉及故意殺人等嚴重的犯罪行為，一般的欺凌行為基本不會被認定為犯罪，即使被認定為犯罪，司法機關仍會通過不起訴、判處緩刑或免于刑事處罰來保護未成年犯罪者。根據法制網輿情監測中心的統計，在2015年1月至5月媒體曝光的40起校園欺凌事件中，因惡性犯罪最終承擔刑事責任的案件占比不到三成，絕大多數案件以批評教育、民事賠償等方式解決，即便是行政拘留也很少適用。綜合來看，被害人仍然處于“邊緣化”的訴訟地位，尊重未成年人的特殊權益被曲解為對欺凌者的默許和縱容。

三、強化法治是治理中小學校園欺凌的必由之路

（一）讓學生胸懷對法律的敬畏之心

法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。因此，讓法律走入學生的內心世界，引導學生信仰法律的力量，尊重法律的權威，是防治校園欺凌的必然選擇。政府部門和社會組織可透過普法漫畫、公益廣告、反校園欺凌微視頻等形式，幫助學生正確認識校園欺凌；在社區和校園內設置法律咨詢和援助中心，搭建網絡普法平臺，利用官方網站、微信、微博、法律APP等宣傳平臺，在線上線下為學生及社會大眾免費提供關于校園欺凌和其他相關法律問題的咨詢和幫助。學校通過開展法律宣傳講座等形式開展普法教育，幫助學生增加法律知識積累、明晰法紀認同感，從而形成正確的人生觀和價值觀，保持對生命的敬畏和善意。家長也需配合學校教育，以身作則，引導學生遵守法律的基本原則，增強法紀意識。

（二）加速中小學校園欺凌專項立法

有法可依是治理校園欺凌的前提條件，當前，教育部已著手制定相應的行政法規，抓緊起草“校園安全條例”，這有利于促進我國中小學校園欺凌專項法律的出臺。我國立法機關應盡快針對防治校園欺凌專項立法，立足于實際，以具體、詳實、具有可操作性的法律條文為防治校園欺凌提供法律指引。首先，厘清校園欺凌的行為邊界并列舉校園欺凌的常見形式，例如圍毆暴打、強制脫衣、言語侮辱等均屬此列，規定與之相應的法律責任，明確對欺凌者的懲處和受欺凌者的法律救濟。其次，規定各級政府、學校、社會、家庭在防治校園欺凌中的安全管理和教育職責，明確相關主體失職的懲處措施，規定旁觀者具有的報告義務和法律責任。各省也應制定專門的地方法規，在現有法律框架下，制定切實可行的學生行為規范和處罰規定。

（三）修訂現有法律條文的相關規定

隨著欺凌者趨向低齡化，降低刑責年齡、提高未成年人違法成本成為治理校園欺凌的必然選擇。具體可效仿英國將未成年人按年齡分為不滿10歲、10-14歲（不包括14歲）和14歲及以上這三個階段，針對不同情況給予不同的犯罪處罰，加大對欺凌者的懲處力度，避免因過度考慮欺凌者而導致受欺凌者的二度傷害。法律還應明確規定學校對學生的教育和管理職責，若因學校疏于管教導致發生校園欺凌，或因學校處置不力致使欺凌的后果進一步惡化，學校和教師需承擔相應的法律責任。此外，監護人對未成年子女有監護教養的義務，若由于監護人疏于管教或管教不當，直接或間接地導致未成年子女違法犯罪，監護人也應負相應的法律責任。今年9月23日，山東省人大常委會審議通過了《山東省預防未成年人犯罪條例》，規定公安機關有權對不履行監護職責的監護人予以訓誡，甚至撤銷其監護資格。筆者認為此條例具有極大的示范價值，值得其它省市借鑒學習。

（四）優化相關法律法規的實施機制

基于依法治校、建設文明校園的要求，學校應從制度建設、事件上報和處理追責三方面著手優化校園欺凌防治機制。首先，全面落實安全工作責任制，明確相關崗位教職工在防治校園欺凌中的職責。其次，設置各級通暢的舉報渠道，一旦發生校園欺凌，旁觀者應立即上報并及時干預，遏制校園欺凌的進一步惡化。再次，一旦發生欺凌事件，學校應依照相關法律規定和處理程序進行善后，并將相關調查報告和處理情況向教育局匯報。若欺凌者觸犯刑法需負刑事責任，學校應及時讓司法機關介入立案查處。政府在防治校園欺凌中的職責也許通過立法加以明確，包括開展反校園欺凌宣傳，制定防治校園欺凌的應急預案，統籌協調反校園欺凌行動，定期對學校防治校園欺凌的情況進行專項檢查并問責履職不力的學校相關負責人等。

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