在建設服務型政府和發展服務型經濟中邁向全球城市權衡

摘要：上海未來創新驅動和轉型發展的關鍵在于，通過政府職能轉型，構建服務型政府，發展服務型經濟。為此，上海要緊緊圍繞中央戰略部署和要求，對標全球城市與國際化發展新趨勢，結合上海實際，緊扣經濟社會發展與改革開放的新階段和新特征，以“建設服務型政府，發展服務型經濟”為路徑，以建設有利于推動“四個中心”和科創中心的制度環境為抓手，更加突出“以改革促開放，以開放引領發展”的新理念，進一步發揮和放大上海自貿區深化改革的新成效，堅持把四個中心建設、科創中心建設與自貿區建設和“一帶一路”建設、長江經濟帶建設等國家戰略聯動發展。

上海作為國際化大都市，在推進創新驅動發展和經濟轉型升級過程中，始終緊緊依靠制度創新、科技創新和管理創新，率先走出一條科技支撐作用明顯、體制機制保障有力、服務經濟比較發達、城市服務功能完善、城鄉和區域一體化發展的轉型發展和開發創新之路。這表明，上海的轉型發展從根本上說，取決于體制機制的創新及制度性保障，取決于上海改革開放能否取得根本性突破。未來幾年上海城市發展，將著眼于十三五時期全面建成四個中心和國際化大都市的目標，全面深化和加快自貿區建設以及科創中心建設，奮力邁向卓越的全球城市的宏偉愿景。在這個過程中，上海未來創新驅動和轉型發展的關鍵在于，通過政府職能轉型，構建服務型政府，發展服務型經濟。這是未來上海邁向全球城市發展的核心所在。

首先，上海經濟轉型的核心任務就是要逐步形成以服務經濟為主導，戰略性新興產業與高端制造業為支撐的產業結構和發展體系，真正建成社會主義國際化大都市，努力實現全球城市的發展愿景。從“產業-功能”理論分析框架來看，全球城市綜合服務功能的提升，依賴于發展服務經濟，其中包括通過推動制造業向服務業的轉型，即發展生產性服務業、發展高端服務業等，以實現城市內部的產業結構升級和演進。其內在機理在于：一是以“中國制造”為特征的城市制造業，隨著勞動力成本上升、全球經濟增速緩慢、出口環境的不確定等因素影響，上海制造業的利潤空間更加有限，制造業發展的“成本-收益”原則成為結構升級和調整轉型的內生動力；二是城市空間交易成本的下降使得城市功能的轉型越來越從部門專業化——總部和公司的集成轉向功能專業化，即總部經濟和服務業集聚在大的城市，而企業工廠則在中小城市里面集中，城市的功能轉型也會因為現代服務業的集聚、先進制造業發展而得以提升和完善。上海未來的產業發展將實現轉型，即從原來的三二一產業發展方針轉向三合一產業發展，其中的重點就是發展高端化、集約化、服務化的服務經濟和高端制造業，通過推動二三產業融合發展，提升產業發展能級和國際競爭力。這是全面建成四個中心，以及邁向全球有影響力的科創中心的重要載體和手段。

其次，發展服務經濟為主、戰略性新興產業與高端制造業為支撐的現代經濟體系，關鍵在于進一步深化改革開放，尤其是創新政府體制機制，推動政府轉型，構建服務型政府，為發展以服務經濟為主的產業經濟體系提供各種功能和服務。從發展市場經濟的一般意義看，政府是現代市場經濟下公共服務的重要提供者，可以彌補市場失靈等問題。從產業發展的視角來看，由于服務經濟不是單純的第三產業的概念，其實質是以產業分工深化和專業化、外包化發展為基礎的經濟服務化過程，本身體現了制造業與服務業的產業融合化、服務化和外包化等趨勢和特征；依賴于以工業化和批量式生產為特征而設計的功能單一的流水線式的政府職能和機構，實際上無法適應于多元化、個性化、及時性等要素相結合的服務型經濟發展的內在要求。同時，面對全球最高標準、最好水平的投資貿易規則和國際化法治化營商環境的新要求和新目標，以服務經濟為主的經濟體系的發展必然要求傳統的管制型政府、調控型政府向服務型政府轉變，大量減少中間的管理環節，優化管理流程，強化服務功能和意識，創新營商環境，這樣才能與市場機制一起，為服務經濟為主的經濟體系提供良好的發展環境。其中的重點就是為服務經濟發展提供公平競爭的國際化法治化的規則制度、政策和法制環境，為社會發展提供均等化的公共服務。

最后，建設服務型政府與發展服務經濟為主的經濟體系相互影響，互為促進，二者統一于全面深化改革與開放創新的全過程，也構成新一輪上海城市轉型發展的核心內容和戰略路徑。未來上海深化改革的重點和關鍵就是建設服務型政府，即構建與現代服務經濟發展要求相適應、有利于提升公共服務水平、符合國際標準和投資貿易規則發展趨勢的服務型政府，為服務經濟快速成長與發展提供良好的生態環境和制度保障。發展以服務經濟為主的經濟體系，為提高城市經濟服務化水平，提升城市綜合服務功能，本身也是提高政府對現代城市的治理水平和管理能力。通過建設服務型政府，促進服務型經濟發展，兩者相輔相成、相互促進，有機統一，協調發展，這本身就是為構建國際大都市、邁向全球城市的服務經濟體系，以及構建政府治理體系，奠定體制和機制的重要條件。

從目前現狀看，上海服務經濟的發展仍然面臨許多體制機制的瓶頸和制約，為此需要進一步通過借助自貿區建設和科創中心建設這兩大國家戰略，大膽闖、大膽試、自主改，進一步重塑政府體制、機制，規范政府行為，以此為以服務經濟為主的城市經濟體系發展，創造更好的金融、信用、稅收和監管等體系，營造更加公平競爭、規范有序的投資貿易和金融開放新環境。未來，上海要緊扣經濟社會發展與改革開放的新階段和新特征，以“建設服務型政府，發展服務型經濟”為路徑，以建設有利于推動“四個中心”和科創中心的制度環境為抓手，更加突出“以改革促開放，以開放引領發展”的新理念，進一步發揮和放大上海自貿區深化改革的新成效，堅持把四個中心建設、科創中心建設與自貿區建設和“一帶一路”建設、長江經濟帶建設等國家戰略聯動發展，發揮各項國家戰略疊加效應，全面推動體制、機制改革與創新，加速上海轉型發展，實現上海城市全面、協調和可持續發展目標，為邁向全球城市愿景目標奠定基礎。

當前，上海正處在改革開放排頭兵和創新發展先行者的關鍵階段。上海要緊緊圍繞中央戰略部署和要求，對標全球城市與國際化發展新趨勢，結合上海實際，在探索創新發展與開放發展方面繼續為全國提供先行先試的經驗，體現上海城市創新與改革發展的新作為。一是要圍繞上海自貿區3.0版，主動對標全球最高標準最好水平的投資貿易規則，探索上海開放創新融合發展的體制機制條件和國際經驗，促進上海更好地構建開放型經濟新體系；二是要緊緊圍繞科創中心建設，進一步探索全球科技創新趨勢和規律，加快上海建設全球有影響力的科創中心，促進上海城市發展自覺對標創新驅動發展的國家戰略；三是圍繞全面建成四個中心戰略部署，進一步探索上海經濟結構性調整和轉型發展，推動上海服務經濟進一步開放和發展，促進上海自覺對標供給側結構性改革的國家戰略；四是圍繞上海服務全國戰略要求，進一步加快“四個中心建設”、“科創中心建設”與“長江經濟帶建設”和“一帶一路”建設融合發展、聯動發展，促進上海對標服務全國的大戰略；五是圍繞服務經濟發展、四個中心與科創中心戰略，大力推進政府職能轉型，加強“放管服”，促進上海開放與創新聯動發展和一體化發展。

責任編輯：張 煒