城市群病現象產生的誘發因素與治理對策

王楓云+唐思雅

摘要：城市中心區的城市病是導致城市群不利因素上升的重要病理因素，也是拉開城市群發展差距的主要發病路徑。在西方發達國家的城市化進程中，其城市中心區曾一度出現了人口膨脹、交通擁擠、住房緊張、環境惡劣、貧富差距擴大等問題。針對這些問題，西方發達國家主要采取了完善公共交通體系、緩解交通擁堵問題，整治貧民窟、建設廉價公租房，去中心化、實現資源的均衡配置，建設衛星城、緩解中心區發展壓力等舉措，為我國城市中心區城市病的根治提供了有益借鑒和啟示。

城市群病現象是指與城市規劃理念不相適應的城市病現象，常常導致城市群多而不強的現象。城市中心區的城市病則是導致城市群不利因素上升的重要病理因素，也是拉開城市群發展差距的主要發病路徑。因此，進一步探究城市中心區的“城市病”問題，有助于真正剔除致病因素，破解城市發展以及城市群發展的難題。

這里所論及的城市中心區的“城市病”，是指在快速城市化進程中，因城市中心區人口的加速集聚，使得中心區的環境、資源、基礎設施等與中心區人口增長的規模與速度不相匹配，而導致的城市中心區發展的失衡和無序現象，主要表現為城市中心區的人口膨脹、住房擁擠、交通擁堵、環境污染、能源短缺、貧民窟涌現等。

城市中心區的城市病，最早產生于工業革命后期的英國倫敦。當時，作為工業區和工人住宅區的倫敦東區，由于人口的過快增長，住房、交通等各項基礎設施嚴重不足，加之垃圾到處堆放、污物隨處可見，很快引發了“黑死病”等傳染病的產生和蔓延。工業革命后期，始于倫敦東區的“黑死病”導致了超過8萬人死于疾病，相當于當時倫敦人口的五分之一，后來這一瘟疫又擴散到了歐洲大陸的其他國家，總計3 000萬人因此喪生。城市中心區一系列嚴峻的問題，引起了歐洲國家及后來走上工業化道路的北美國家的重視，各國開始采取一系列措施對城市中心區的城市病加以整治。

一、西方發達國家治理城市中心區“城市病”的主要舉措

（一）完善公共交通體系，緩解中心區交通擁堵問題

起初發達國家治理城市中心區交通擁堵的主要措施是拓寬現有道路或修建新道路，即提高道路的通行能力。美國學者安東尼·當斯（Anthony Downs）1963年提出了著名的“當斯定律”（Downs Law），認為拓寬現有道路或者是修建新的道路確實對交通擁堵可以起暫時的緩解作用，但與此同時也會誘發更多新的交通工具的產生，從而使新的道路恢復到以前的擁堵水平甚至更為嚴重。所以，單純地依靠開發新道路來解決交通問題是不可行的，因為交通供給量總是小于交通需求量。為此，西方發達國家開始尋求其他對策。

1.德國在公共交通旁積極修建免費停車換乘設施

自1984年以來，德國柏林市政府為了吸引更多的私家車主使用公共交通設施，分別在地鐵站、公交站、快速鐵路站修建了大量停車場，以便市民們用公共交通代替私家車，以此來減少柏林市的交通擁堵情況。

2.法國修建了大量的地鐵與快速輕軌交通

法國在完善公共交通體系上也與德國有共同之處，相當多的城市，如巴黎、馬賽、里昂、圖盧茲等在人流量大的地方，修建了大量的地鐵與快速輕軌交通，并在公共交通的郊區站點建立了大型的停車場，為居民提供免費的停車服務，從而實現公共交通工具和私人交通工具優勢互補，既滿足了交通工具快捷方便的要求，又有利于環境的保護。另外，政府還對居民乘坐公共交通進行補貼，鼓勵居民在外出時更多地使用地鐵公交等交通工具。

3.英國征收市中心交通擁堵費

英國倫敦為了緩解倫敦市中心區的擁堵情況，從2003年2月17日起開始征收市中心交通擁堵費，收費時間為每周一至周五的早上7點至晚上6點，在這一時間段內進入倫敦市內的司機要事先通過互聯網或者電話等方式向有關部門提供信用卡帳號進行交通擁堵費的繳納，并注冊車牌號。在收費區大約設置了800個專門用來識別車牌號的攝像頭，倫敦的交通擁堵費最初為每天5英鎊，2005年7月上漲為每天8英鎊，2014年6月再次上漲為每天11.5英鎊。在開始征收交通擁堵費的同時，倫敦市也開始增加了300輛公交車來應對因避免繳納擁堵費而乘坐公共交通出行的市民。征收交通擁堵費的效果立竿見影，私家車的使用量在兩周內下降了15%～20%，在幾個月后下降百分比為30%，市民們使用公共交通的數量有顯著的提高。據倫敦交通局報告，在進入征收區域的市民中，其中50%的市民改乘公共交通工具，25%的市民選擇避開征收擁堵費區域，少數10%的市民則選擇出租車、摩托車、電動車、自行車等出行方式，剩下的則盡可能在非征收時間段出行。如此一來，倫敦市中心的交通結構得到了改善，有效地緩解了市區的擁堵情況，既提高了公共交通的利用率，還在一定程度上保護了倫敦市區的環境。

（二）整治貧民窟，建設廉價公租房

1.倫敦采取多元并舉的干預措施

工業革命后期，倫敦成為最早受到城市中心區貧民窟危害的城市。英國經濟學家克拉潘曾評論貧民窟為“無法用筆墨形容倫敦底層工人最壞的居住條件”。當時，倫敦中心區的貧民窟的主要特點有以下四個方面：一是空間狹小，過度擁擠；二是環境惡劣，設施簡陋，許多廉價公寓里缺少衛生間、下水道、廚房等基礎設施；三是空氣難以流通，病毒肆掠；四是人員復雜，治安紊亂。赫克托·加文（Hector Gavin）通過考察倫敦貧民窟指出，“如果關閉房子的窗子，同時不注入新鮮氧氣，房子里的人最多能活7個小時。貧民窟經常散發出一股腐爛的氣味，氣體是危險的甚至是致命的”。[1]為了解決城市中心區貧民窟問題，提高居民的生活水平，倫敦政府采取措施干預，開始建設大量公租房。政府意識到住房不足是導致貧民窟最根本的原因，因此開始將貧民窟治理與公共租賃住房并舉。

2.美國注重吸引開發商介入城市更新

公租房由國家提供政策支持，各種社會主體通過新建或者其他方式籌集房源、專門面向中低收入群體出租的保障性住房，是一個國家住房保障體系的重要組成部分。美國在整治城市中心區貧民窟所采取的措施涉及到多個方面，如在物質形態空間方面，美國城市政府致力于貧民窟的清理和廉價公房的建設；在經濟方面，政府提供所需資金，吸引開發商和貸款介入城市的更新和貧民窟的改造，同時復興地區經濟為貧民窟的底層居民提供充分的就業機會。[2]

（三）去中心化，實現城鄉資源的均衡配置

1.德國的城市化模式——“去中心化”模式

城市相比農村有更好的醫療衛生服務、教育水平、工作機會、交通系統、生活環境，且大部分行政資源均集中在城市，這是大量農村人口遷移至城市的主要原因。以往城市的單中心發展模式和攤大餅式的發展模式使得城市病的情況愈變愈烈。德國是世界上工業高度發達的國家之一，同時也是世界上高度城市化的國家之一。截至2014年，德國的城市化率為75.09%。德國的人口數量位居歐盟之首，面積與我國云南省相近，可很少受到如住房緊張、環境惡劣、交通擁擠、公共衛生臟差、失業率嚴重等城市病的困擾，最主要的原因是德國沒有大城市，人口最多的城市柏林也僅僅只有338.67萬人，而同期倫敦人口為707.43萬人，巴黎為1 141.6萬人，紐約為855萬人（見圖1）。這都得益于德國的城市化模式——“去中心化”模式。

2.德國“去中心化”城市發展模式的特點

主要體現在以下兩方面：一是城市規模小、數量多且分布均衡。在德國的城市中，人口超過100萬的城市只有柏林、漢堡和慕尼黑，10萬人口以上的城市不過只有79個。絕大部分城市是人口在2 000至10萬之間的中小城鎮，承載著德國60%的人口。[3]二是行政資源與公共服務在城市與鄉鎮之間的等值分布。德國的主要醫院、大學、行政機構等公共資源均分在國內各個地區，并非集中在一些大城市。不管是城市還是鄉鎮，每一個地區都設施較為完善，沒有較大的差異，包括住宅區的設施規劃都較為完備，商店、住宅、工廠、學校、醫院等分布合理，所以居民們并不會因為大城市有更好的醫療衛生條件、行政資源、教育水平、工作機會等而遷往大城市。

3.德國“去中心化”發展模式的優勢

德國的“去中心化”發展模式通過行政資源、社會公共產品和服務的均衡分布和區域城鄉同質性原則，削弱了主要大城市的“資源中心”地位，促進了地區平衡以及經濟社會與環境的可持續發展，有效地緩解了工業化進程中的城市中心區的“城市病”。[4]

（四）建設衛星城，緩解城市中心區發展壓力

1.衛星城的內涵與宗旨

所謂衛星城（Satellite Ctiy），是借用衛星與行星之間的關系，以此來表明衛星城與母城之間相互依存的關系?！靶l星城”設想的提出，最早可追溯到英國社會活動家霍華德于1989年在《明日的田園城市》一書中提到的田園城市理論，該書在出版時名為《明天——一條引向改革的和平道路》。而“衛星城”這一概念則由美國的泰勒于1915年在《衛星城鎮》一書中正式提出，是指在大城市外圍建立有完備的生活資源、工作資源等的城鎮。其核心宗旨為：希望通過在城市周圍發展衛星城，以此截住流向城市中心的人口，控制城市中心人口規模的增長；將城市中心的一些經濟職能（特別是工業職能）轉移到新建的衛星城。[5]

2.衛星城的模式與功能

每個城市的衛星城所擔負的職能不同，根據職能劃分，可將衛星城劃分為以下5種模式。一是臥城，主要是為中心城區的工作人員提供住宅，以解決中心城市人口膨脹、住房緊張的問題。臥城的居民們白天進入市區工作，晚上回衛星城居住。二是產業轉移城，其主要職能是接收從中心城區轉移出去的產業，其中以第一產業與第二產業為主。三是投資創業城，它與產業轉移城的區別在于，它主要以營造良好的生態環境與投資環境，吸引大批投資商，以促進城市的協調發展。四是旅游休閑城，利用自身的良好生態條件吸引游客，從而促進旅游業的發展，構成衛星城的主要經濟支柱。五是組合型衛星城，往往具備多種職能，甚至能涵蓋以上四種衛星城的職能，且職能之間相互協調，互相促進。

3.衛星城的建立與發展

1903年英國在倫敦以北56公里的郊區開始建設世界上第一個田園城市式的衛星城——萊奇沃斯。1920年，在離倫敦35公里處開始建設威爾溫田園城。這兩座田園城市都是附屬于大城市但又較為獨立的居住區，屬于衛星城的第一類——臥城。差不多同一時期，法國在1912～1920年的巴黎規劃中提出，在距巴黎市區16公里的郊區建立28座小型居住城鎮，以減輕巴黎市區的人口膨脹及住房緊張問題。這些小型居住城鎮有基本的生活條件設施，但是工作娛樂必須到母城當中去。[6]

1946年，英國議會通過了新城法（NEW TOWNS ACT），自此掀起了建設新城的高潮。到20世紀50年代末，離倫敦市中心50公里的半徑內已建立了8座衛星城，又稱倫敦圈（London Ring）新城。這8座新城很大程度上緩解了倫敦中心城區的人口膨脹、住房擁擠、交通擁堵等問題，同時也為倫敦工業的發展提供了足夠的空間，促進了倫敦工業的發展。不僅英國如此，美國也建立了大量的衛星城。紐約是美國的超級大城市，在它成為超級大城市的過程中，其中心區的城市病也接踵而來。為緩解城市中心區的城市病問題，紐約市調整了城市發展戰略，從城市化向郊區化轉移。其轉移過程可以分為三個階段：第一階段，將居民的住宅區遷到郊區，遷移的高峰期主要是20世紀50年代到60年代。第二階段，在紐約郊區的城鎮建立大型購物商場以及將工廠企業搬到郊區，從而使紐約城區的功能發生了重大變化。第三個階段，在紐約郊區建立具備住宅、娛樂、購物、工作等城市功能的新城鎮，滿足居民生活需求。

二、西方發達國家城市中心區“城市病”治理的啟示

隨著經濟的快速發展，20世紀90年代我國進入了城市化快速發展的階段。有關數據表明我國的城鎮化率在2006年至2015年期間，從43%增長到56.1%。截至2015年，我國城市人口數量達到77 116萬人，占中國總人口比重56.1%。相比上一年增加了680萬人口，增長了1.33個百分點（圖2）。

我國城市化的快速發展推動了大量農業勞動力向城市轉移，為了應對城市中心區劇增的人口，其基礎設施、公共服務設施以及居民的居住條件均得到提升。但是，城市中心區人口的增長速度遠遠高于其他方面發展的速度，給城市中心區發展帶來諸多難題。在此背景下，西方主要發達國家治理城市中心區城市病的經驗無疑可以給我國提供一些有益借鑒與啟示。

（一）多管齊下，解決城市中心區的交通問題

1.暫緩之計：拓寬道路或修建新路，施行限牌限購等措施

隨著我國經濟的發展以及人民生活水平的提高，私家車不再像過去一樣只有少部分富人所擁有，而是逐漸開始向普通大眾普及，私家車數量與日俱增。與此同時，私家車的增多也給交通帶來了極大的壓力。在我國，以北京、上海、廣州、武漢為代表的大城市交通擁堵問題日益突出，嚴重影響了城市居民的日常生活。如今耳熟能詳的不再是“買車難，養車難”，取而代之的是“開車難，停車難”。我國大城市解決交通擁堵問題的傳統措施主要是通過拓寬道路或修建新路，以此緩解交通擁堵問題。但實踐證明，這些措施只能暫時性地解決交通擁堵問題，長久以后只會誘發更多的道路需求，從而形成交通擁堵的惡性循環。以廣州為例，隨著經濟的快速發展和人民生活水平的提高，私家車數量的不斷增長，“交通擁堵”已經成為廣州城市發展迫切需要解決的難點問題之一。為此，廣州市相關部門采取一系列的措施，比如，新建道路、私家車施行限牌限購等，但解決交通擁堵問題的效果并不明顯。

2.權益組合：建立相應的配套措施，鼓勵公共交通的出行

我國大城市中心區如要解決交通擁堵問題，應該借鑒西方發達國家治理交通擁堵的經驗，大力發展城市公共交通及相應的配套措施，鼓勵和引導市民乘坐公共交通出行。一方面，要大力發展公共交通項目，改善城市公交系統路線，并且在條件允許的情況下，大力發展地鐵、電車等多種公共交通項目。目前，我國大部分城市公共交通以公交汽車為主，僅有少數一、二線大城市建有地鐵軌道交通項目。因此，在條件成熟的大城市應該考慮增加地鐵路線，從而緩解路面交通壓力。另一方面，也要建立相應的配套措施，比如，在郊區公交站點與地鐵站建立停車換乘站，減少車輛進入市中心擁擠路段。此外，制定相應政策鼓勵市民出行選擇公共交通，同時對私家車進行適當限制。比如，降低公共交通費用，同時對私家車增稅，從而引導市民更多選擇公共交通出行。

（二）強化城中村的整治，追求中心區整體進步

1.阻礙規劃布局的城中村與城市病治理

我國雖然沒有面臨西方發達國家城市化進程中的“貧民窟”現象，但在我國城市發展的過程中卻存在著大量的“城中村”?！俺侵写濉笔窃诔鞘懈咚侔l展的進程中，滯后于時代發展步伐，游離于現代城市管理之外，生活水平低下的居民區。我國以北京、廣州、深圳為代表的大城市中心均存在一定數量的城中村。城中村的大量存在，不僅阻礙城市的整體規劃布局，城中村的環境衛生狀況也成為影響城市環境的重要因素。因此，城中村的治理成為我國城市中心區“城市病”治理的重要組成部分。

2.廣州車陂的環境整治與顯著效果

以廣州車陂為例，車陂村是廣州較為典型的中心區城中村。由于外來人口的增多，交通擁堵、衛生環境和流動商販亂擺攤等問題愈加嚴峻，給車陂街道的管理工作帶來極大的困難。廣州市于2014年10月開始按照“干凈整潔，平安有序”的原則，結合國內外相關經驗開始了村內環境整治，治理效果相當顯著。通過大力整治城中村，將城中村納入到城市發展與城市規劃當中，促進城市各區域的均衡發展。

（三）分流城市中心區的部分資源，實現資源的合理配置

“城市病”的主要成因之一在于城市中心區人口的過度增長以及城市規模的不斷擴大。因此，控制城市規模與城市中心區人口密度成為西方發達國家治理“城市病”的重要經驗。以我國特大型城市上海和重慶為例，上海面積約0.634萬平方公里，截至2015年，上海常住人口為2 415.27萬。而重慶面積約8.24萬平方公里，2015年常住人口約3 017萬。上海的人口密度為重慶的10.4倍，卻還有源源不斷的人涌入。深究其緣由，是因為上海尤其是上海的中心區有更好的教育環境、工作機會、醫療條件以及更完善的公共服務等資源。因此，發揮政府調控作用，通過公共資源的均衡化布局，提高城市非中心區以及城市郊區和毗鄰的中小城市的公共服務水平，有助于城市中心區城市病問題的解決。

（四）推進衛星城的建設，緩解中心區的壓力

我國大城市的基本發展模式是“雙重單中心”模式，大量的人口涌入城市后進入城市中心區以尋求更多的機遇和追求更好的生活，導致城市中心區一系列問題的產生，如住房緊張、房價不斷上升、物價極高等問題。因此，推進衛星城的建設有利于緩解城市中心區的壓力，包括人口壓力、交通壓力、住房壓力，是實現城市中心區可持續發展的關鍵性措施，也是提高城市中心區竟爭力和改善城市中心區環境的有效措施。

城市內部活動空間的管理機制及驅動引擎如果長期缺乏有效的制度完善與創新，勢必會造成城市產業機構、環境資源的不協調，轉而會不斷削弱區域結構的分工優勢及均衡發展，也不利于城市群中的核心城市地位的形成與發揮。因此，要真正解決好城市病、構筑現代化城市群，消除城市之間的職能差距以及與世界城市帶之間的能級差距，城市中心區的“城市病”治理是關鍵。只有實現每個城市的等級優化，才能最終形成強有競爭力的城市群，實現城市群核心競爭力的提升。

說明：本文系基金項目：廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2014年度項目（GD14CZZ01），2014年廣東省教育廳省級特色創新項目（廣州大學“創新強校工程”人文社科類平臺項目）（2014WTSCX058）。

參考文獻：

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責任編輯：張 煒