加強頂層設計和“摸著石頭過河”相結合提出的背景分析

【摘 要】 文章認為加強頂層設計和摸著石頭過河相結合是中國改革的攻堅階段，這種改革模式符合中國國情，適應國家發展。分析了“摸著石頭過河”改革方法的困境，以及黨和人民對改革的認識深化中，確定改革中的攻堅克難離不開頂層設計的認知過程。

【關鍵詞】 頂層設計；“摸著石頭過河”；改革方法

林毅夫在談到中國發展經驗輸出問題時說到：“就中國經驗來講，中國最值得推廣和借鑒的就是‘務實主義，也就是‘摸著石頭過河?！钡?，隨著中國改革逐漸由淺灘步入深水區，改革的復雜性、任務的艱巨性以及觸及利益的深刻性，都使改革推進舉步維艱，更多的改革實踐者感受原有方法的局限，他們和一些學者開始呼吁和期待改革的整體設計。黨中央對此情勢有清晰的洞察和反映，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展的“十二五”規劃的建議》中首次出現了“頂層設計”的詞語。隨后，在中央經濟工作會議和2011年兩會的政府工作報告等中央文件中這一詞語被反復強調，可以說是對這種呼聲的回應，也是中央總結改革經驗、致力于推進改革深入發展的一個明確表態。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就極其明確的提出要加強頂層設計和“摸著石頭過河”相結合，指出這既是制度上偉大而深刻的變遷，又是方法論上的革命。顯然中央已經明確了改革方法的變化，從過去主要談“摸著石頭過河”轉而投向更加強調頂層設計與“摸著石頭過河”的有機結合，強調兩者結合的重要性和意義，認為這樣既能夠發揮改革過程中注重實踐和經驗的積累，又能夠凸顯改革的整體規劃的頂層設計，發揮上層建筑和宏觀指導的作用，使全國上下一盤棋，使改革在科學的、理性的理論指導下發揮更大優勢，避免前進中的失誤和彎路，保證改革的成效和成果，隨后，中國的一系列改革舉措完整正確的體現了這一改革方法轉變的思路。

一、“摸著石頭過河”改革方法的現實困境

黨的十一屆三中全會以來，改革的春風逐步吹向各地，從農村到城市，從經濟特區到沿海、沿江的連片發展，從市場經濟體制的逐步確立，到國企重組改革，再到財政、金融、價格、就業、社會保障、教育、科技和醫療衛生等各領域的改革，通過“摸著石頭過河”這種漸進式改革，改革觸角逐步延伸和拓展，成為我國經濟社會發展的巨大動力。但“摸著石頭過河”的改革方法畢竟是在探索的基礎上逐步積累的經驗，它不可避免地帶有一定的盲目性和滯后性，在改革過程中遺留下了不少問題。如分稅制改革造成的房價居高不下，國企改革引發的國有資產流失，教育體制改革在推高收費標準的同時，卻難以提高教學質量，教育的公平性問題凸顯，醫療改革的市場化取向，“看病難、看病貴”愈演愈烈。政府職責權限不清，權力尋租和腐敗日益嚴重，收入分配差距拉大，社會公平難以彰顯，共同富裕的目標難以體現。這些問題的妥善解決要依賴一個全面、系統、科學的宏觀規劃和總體布局，需要從改革的整體上進行謀劃，分條塊的嘗試和探索已經不能達到預期的改革目標。故而，加強改革的頂層設計，是確保改革目標全面實現，推進改革繼續深化的必要舉措。

二、黨和人民對改革現實的認識深化

馬克思一直強調，任何理論都離不開實踐。頂層設計作為一種理性規劃，是一種相對經驗的先驗，相對客體的主體，相對實踐的理論?！懊^過河”強調的是一種實踐的嘗試和探索，是自發的求真實踐，它相對具體的理論來說，是具體的實踐?！懊^過河”和頂層設計一個強調實踐，一個強調理論，本是相互影響的有機統一體，而在中國過去的改革過程中，正是我們對“摸著石頭過河”的長期使用和漸進路徑的崇拜，以致人們對兩者的關系缺乏正確的理解，導致二者在一個階段內處于相對割裂的狀態，重視其中一方面而忽視另一方面。

改革開放以來，在相對較長的一段時間內，指導我國進行改革的主要方法就是“摸著石頭過河”，但是，隨著中國形勢的不斷變化，改革面臨一系列的新問題和新挑戰，在涉及重點領域和統籌全局方面的改革中難以突破，究其原因就是指導我們改革的方法沒有與時俱進，導致改革難以繼續有效的推進。三十多年的改革探索，使執政黨及其領導下的民眾深刻的認識到：

第一，改革是個系統工程。需要統籌社會、經濟、政治、文化、生態建設五位一體協同推進和有序發展，需要將整體和部分有機統一起來。系統的復雜性決定了改革需要從頂層突破，強調頂層設計和整體規劃，注重改革的全局謀劃。

第二，改革需各部分相互協同配合。改革涉及社會生活的方方面面，需要制度、政策的相互銜接，一旦出現各為其政的局面就容易導致改革的脫節，影響改革的整體效果，所以，實現各部分的協同配合是改革的必備緩解，而要實現改革上下貫通、各部分有序配合就必須從頂層設計上進行籌劃和安排，從制度上進行規范，明確各部分的職責權限。

第三，改革要立足長遠，高瞻遠矚。中國的改革不僅要立足中國的長遠發展，還要立足于世界發展的大趨勢。中國改革的進步與科學理論的指導和創新創造的精神密不可分，改革的頂層設計一方面為全面深化改革制定出行之有效的總體規劃，同時，為改革開放和現代化建設輸送源源不斷的理論和智力支持，保證改革的整體性和有效性。

伴隨著改革的步伐逐步向前邁進，人們對中國改革的認識不斷深入，人們對加強頂層設計與“摸著石頭過河”相結合的改革方法有了更為客觀和理性的看待。并在此基礎上才會形成這樣共識，那就是：中國改革的推進需要一個全方位的整體設計和規劃，頂層設計是整體的“戰略”，而“摸著石頭過河”則是具體的“戰術”。兩者不可缺少，必須結合。

三、改革攻堅克難需加強頂層設計

改革盡管取得了巨大的成績，但是由于對全面改革的整體設計不足，導致留下了諸多難啃的硬骨頭和必渡的深水區。改革面臨越來越大的困難，改革累積的矛盾越來越多，改革面臨的風險越來越大。單憑某一方面或領域的改革已難以完成改革的預定目標和任務。如轉變經濟發展方式、改變粗放型經濟增長方式的改革，必須改變地方政府以GDP為核心的發展沖動，抑制對資源和要素的過度需求引發的外延擴張式增長，但是，如果沒有高層次的統籌協調、沒有政府職能的轉變、沒有建立科學的政績評估和考核體系的改革，沒有理順政府、市場、企業和社會之間的關系，就不能從根本上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，也就根本不可能達到既定的改革目標。再比如，收入分配制度改革已成為統籌社會公平，拉動國內增長的重要問題，加快收入分配制度改革在調結構促增長方面發揮重要做作用，引起了全社會的普遍關注，但是，居民收入分配制度改革，不僅涉及到國家、企業、居民之間，還涉及城鄉、地區、行業之間，中央和地方之間利益格局的重大調整，事關經濟基礎和上層建筑的整體性建構。推進收入分配制度改革不可能單靠地方和部門層面的探索就能有所突破。另外，在推進城鄉一體化的進程中，如何妥善地處理和解決農民工市民化過程中衍生的一系列問題，解決好農民工子女教育問題，醫療衛生問題，戶籍問題以及公共服務方面的問題十分重要。同時，在涉及到跨省區基本公共服務制度對接問題時，地方層面改革的局限性充分暴露出來。

綜觀今天的改革，我們不難發現，一方面，不少地方和部門一直都在強調改革創新，不斷地進行改革的探索。另一方面，改革依然存在諸多問題，人們對改革的滿意度并未上升。不難看出，在改革過程中存在一些部門以改革、創新為旗號擴張權力，導致既得利益膨脹，權力的尋租和腐敗現象滋生，改革存在被碎片化的可能。這種改革變形和改革碎片化現象，極大地損害了改革的權威，使某些改革流于形式，影響改革的整體效果。因此，改革迫切需要頂層設計的指導。

2015年是中國全面深化改革的關鍵年，是穩增長調結構的緊要年，是全面推進依法治國的開局年，也是全面完成“十二五”規劃的收官年，更是我國“十三五”改革發展的規劃年。這既是我國改革的歷史轉折期，也是改革的戰略機遇期?，F階段中國改革所面臨的問題，需要執政黨把控改革大局，在加強改革頂層設計的同時注重對“摸著石頭過河”的靈活運用。李克強在政府工作報告中就強調中國行政改革要簡政放權、放管結合；結構改革要多元投資、大眾消費，激活民間資本，引導社會資本投向更多領域；財稅改革方面要全面公開，調整責權，全面接受社會監督；金融改革要放開民營、深化改革；企業改革方面要國企分類、非公搞活；擴大開放方面要升級外貿、加快自貿；環境治理方面要鐵腕治污，做好環保稅立法工作；決策改革方面要依憲施政、重視智庫；教育方面要促進公平，高校轉型；民生改革方面要促進就業、增進福祉；新型城鎮建設方面要以人為中心，改造棚戶區和城鄉危房，抓緊改革戶籍，城市群一體化，規劃先行，有序推進；三農改革要保障糧食、提高民生；等等，所有這一切的宏觀把控和微觀掌握無不是對加強頂層設計和“摸著石頭過河”相結合的充分理解和運用。

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【作者簡介】

張水蓮（1988.02-），河南平頂山人，欽州學院人事處職稱師資科科員，研究方向：馬克思主義中國化.