從行政監察法到國家監察法：歷史、不足與完善

任悅?彭雪君

【摘 要】 我國現行行政監察法律體制從創立起，歷經五個發展階段，在依法行政和廉潔從政方面發揮了巨大作用，但目前我國的監察法律制度仍存在行政監察對象不全面、派出機構權限不明確、領導體制不合理和執法監督效果不顯著等缺陷，為了進一步推進監察體制改革，應從以下幾個方面對現行的體制進行改革和完善：明確界定行政監察主體；明確派出機構權限；完善行政監察領導機制；建立完善有效的行政執法監督機制。

【關鍵詞】 《行政監察法》；立法不足；監察體制改革；《國家監察法》

十八屆六中全會強調“監督是權力正確運行的根本保證，是加強和規范黨內政治生活的重要舉措?！薄敖ㄔO廉潔政府，堅決反對腐敗，是加強和規范黨內政治生活的重要任務?！北O察作為保證國家權力監控體系中的重要手段，在促進廉政建設、規范黨內政治生活中具有重要的地位。

“行政監察”有廣義和狹義之分。[1]從廣義上來說，是指在行政活動過程中對行政機關以及工作人員的執法、守法情況進行監督。從狹義上則指在行政體系中設立具有監察職能的機構，對行政機關以及工作人員和國家行政機關任命的人員等其政治活動進行監督管理，不斷規范自身的行政行為，嚴格遵循國家和黨的法律法規、行政紀律的相關要求。

在立足于當前國情的基礎上，我國緊緊圍繞《行政監察法》，建立了由國家法律、法規、部門規章和解釋答復這四方面構成的行政監察法律法規制度。下一步，為落實中央深化國家監察體制改革，開展監察體制改革試點工作，相關部門正在研究以《國家監察法》替代《行政監察法》。

一、行政監察法律制度的歷史沿革

我國行政監察法律體制從創立至今，共經歷了五個階段：

1、創立階段

行政監察法律制度肇始于1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，規定在縣市級以上的各級人民政府內設人民監察機關，要求其履行監察職責，并糾舉其中違法失職的機關和人員。

中央人民政府政務院人民監察委員會于同年10月19日成立。政務院于1950年10月24日擬定《中央人民政府政務院人民監察委員會試行組織條例》，該條例對人民監察委員會的職權進行了詳細規定。同時，各監察機構逐步形成，地方創設了人民監察委員會，中央直屬機關、國企有關部門、人民團體、新聞媒體機關設立了監察通訊員。

2、發展時期

第一部《中華人民共和國憲法》于1954年9月21日全國第一屆人大第一次會議制定，并將政務院改組為國務院，人民監察委員會改組為中華人民共和國監察部。中央監察委員會于1956年9月中共八大選舉產生。我國的行政監察制度于1954年到1955年這兩年時間得到了改進和發展：各級監察機構已經發展成型，相應的領導管理體制也逐漸趨于完善，監察網絡逐漸覆蓋了我國的各個角落。至此，我國的行政監察制度走向完備。

3、遭受挫折的時期

國務院議案認為：監察部自成立以來，對國家行政機關的監督工作有很大的貢獻。但此項工作的開展僅依靠監察部門的工作人員和人民群眾是不夠的，還需要各級黨委領導和國家機關的支持與關注。因此，第二屆全國人大第一次會議于1959年4月28日通過國務院關于撤銷監察部的議案。自此行政監察工作由各級國家相關人員負責，使得監察工作處于渙散，疲弱的狀態，很大程度上削減了行政監督的作用。

4、恢復和健全發展時期

第六屆全國人大常委會第十八次會議于1986年12月決定恢復建立中華人民共和國監察部，我國行政監察制度聲名鵲起，加強國家監督工作就顯得至關重要了。監察部于1988年5月通過并公布了《監察機關調查查處政紀案件試行辦法》。國務院于1990年12月9日公布了《行政監察條例》?！缎姓O察法》于1997年5月9日第八屆全國人大常委會第二十五次會議通過并頒發。2003年8月中央紀委、中央組織部正式設立了專門的檢查機構。2010年6月25日對《行政監察法》進行修改審議，并于同年10月1日起施行新政策。

5、行政監察法到國家監察法的提升

黨的十八大報告提出，要健全紀檢監察體制。[2]十八大以來的經驗告訴我們，國家監察體制改革是全面依法治國的需要。只有堅持全面從嚴治黨，推進國家監察體制改革才有利于實現黨內監督與人民監督有機結合。2016年11月7日，中央提出將監察體制改革全程納入法治軌道，維護憲法法律權威，實現由行政監察法到國家監察法的一個飛躍。

二、行政監察法法律制度存在的問題

行政監察法法律制度具有十分重要的作用。一方面，它使得法律的監督作用更具有約束力，提高了政府的威信；另一方面，以此為基礎，能夠營造良好的黨政黨風，提升了行政管理效能。但在實踐工作中，還存在以下問題：

1、行政監察對象不全面

監察對象是指由監察機關所監察的組織和個人。依據《行政監察法》監察對象分可為兩部分，一是組織形式的國家行政機關；二是特殊自然人，這涉及到多種人員成分，比如國家行政機關的主要工作人員，對公共事務享有管理的組織或者個人等等。

根據2006年1月1日開始實施的《中華人民共和國公務員法》，不僅能夠對行政工作人員起到一定的約束作用。此外，像審判人員、政協人員以檢察人員等等也都從屬于其管轄范圍。但由于監察機關是人民政府行使監察職能的機關，這一性質決定了不能將《公務員法》規定的行政機關公務員以外的其他六類機關及其公務員也納入監察對象范圍。

2、派出機構權限不明確

《行政監察法》經修改后規定“監察機關派出的監察機構或者監察人員，對派出的監察機關負責并報告工作，由派出的監察機關實行統一管理?！?[3]這一規定使監察機構的職能得到加強、查辦案件力度加大，但是反過來它又使得派出機構和監察機構的各項權利受到了一定的約束。一是派出機構的行政權利是被授權還是受委托十分模糊，法律地位不明確。二是派出機構的職責權限范圍。派出機構享有的職責權限是監察機關的全部還是一部分？雖然外派監察人員的人事權或許得以剝離，但其財政權仍由監察對象單位負責，并沒有完全獨立。

3、領導體制不合理

我國行政監察機關建立了符合自身國情的雙重領導管理體制，即嚴格遵循上級監察機關的領導作用，反過來又承擔著對其行為監察的重要職責，并進行工作報告的總結。在這種監察背景下，監察對象和監察機關隸屬于同一等級，缺乏必要的權力制約；在這種制度的領導下，監察活動必然無法有條不紊的展開，從而淡化了監察處置權；同時，在人情關系網的不斷運作下，監察機構難以發揮作用。

4、執法監督效果不顯著

在我國現行的行政監察制度下，執法監督效果不明顯。首先，由于缺乏明顯的法治特性，損害了執法機關的權威與效能。表現為職權交叉問題嚴重，執法矛盾重重：有的因為權限劃分不清無人管理出現執法空白；有的則出現多重管理重復執法，影響執法的效率。其次，由于缺乏有效的行政執法監督機制，使執法中出現了嚴重腐敗現象。[4]行政執法部門內部不能嚴于律己，且外部監督約束力不足，削弱了整個行政執法監督機制運行的有效性，一旦權力失去控制，必然導致腐敗。還有相當一部分執法人員的素質令人擔憂，加上社會轉型期間，一些錯誤思想加重了執法腐敗現象的發生。

三、現行行政監察法律制度的改革與完善

1、明確界定行政監察主體

在對《行政監察法》進行不斷地修訂的過程中，曾經以《公務員法》的相關規定為指導作用，試圖使得該監察法案涵蓋對所有行政公務人員的監督管理，但是這一想法最終沒有被通過。盡管該法案是對行政機關的行政行為進行監察的法律，但是，由于行政機關只是一個抽象的概念，而具象的行政行為都是由所有的公務員來實施的。與其說《行政監察法》是對行政機關進行監察的法律，還不如說是對行政機關的所有的公務員的行政行為進行監察的法律。因此即使具有黨的機關、人大機關、政協機關身份并在行政機關從事工作的公務員都應受《行政監察法》的監察。

2、明確派出機構權限

在對各個派出機構的職責權限和性質進行劃分時，應該充分考慮其所隸屬行政機關的級別?？h級和科級及以下派出機構具有不同的權限。[5]對縣級以上派出機構來說，在行使法律職權時，可以當前機構的名義來行使，相關法律責任由本機構承擔；而科級及以下派出機構則不同，其本身不具備行政權利，只能通過授權或者委派的形式來行使法律職責，相應的這些機構承擔全部的法律職責。同時，也應在鄉、鎮設立派出機構來監察鄉鎮黨員干部。

3、完善行政監察領導機制

針對行政監察雙重領導管理機制的問題，應建立獨立的領導機制，落實監督機關獨立的行政監察管理職責。依據我國行政監察的現狀，可采取目前世界上大多國家都設立的行政首長垂直監察領導體制，即行政首長直接任命行政監察機關首長，并對其負責，監察機關獨立行使權力。

其次，單獨設立行政監察區。世界上大多數國家都改變了原有的行政監察機關，在全國設立了一些行政監察區，這樣會大力加強行政監察的獨立性。然而，這種做法只有在垂直領導的實施中才可行，在雙重領導體制之下是不可行的。

最后，促進紀委和監督機關的共同發展。首先必須要認清行政監察機關的權利和性質，充分認識到二者在法律職責方面屬于同級關系，應明確兩者的合作地位，確保它們有效發揮各自的作用。在合署辦公的問題上，監督對象相同時，監察工作應在一定程度上由紀委領導，由監察機關實施監察工作。

4、建立完善有效的行政執法監督機制

要按照社會主義市場經濟的要求，改革現行行政執法體制，要盡可能的集中行政執法權。盡快對以收費和罰沒收入作為經費來源的執法隊伍進行清理，使行政執法脫離利益。充分發揮黨紀機關的作用來強化監督作用，樹立健康正確的輿論方向，促使人民群眾和新聞媒體積極發揮自身的監督權利，明確行政機關和司法機關的獨立地位，將其權限劃分開來，要及時發現問題、解決問題，并且增加其透明度。

四、總結與展望

從最初的行政監察，到現在的全方面監察，在這個不斷的發展過程中，我國的監察體制也實現了質的跨越，逐漸從行政方面過度到了憲法層次，具有十分重要的意義。而國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，引發了全社會的高度關注，最緊迫的工作就是將國家監察體制改革納入法治軌道。

鑒于現行行政監察法律制度中的不足，立法者應深刻認識到國家監察體制改革對我國政治法律制度的影響深度和廣度，在《國家監察法》的立法過程中對上述不足進行完善補充，加強立法保障，規范執法活動，把責任落實到實處。

從現行憲法框架中觸及的深度和廣度來看，國家監察體制改革是我國反腐肅貪，標本兼治，建設廉潔高效的政府的法制保障。[6]而依法改革國家監察體制，設立國家監察委員會，既是時代的要求，也是我們在吸收古今中外有益經驗基礎上與時俱進的表現，各監察機構的創立表明了我國要創建社會主義監察制度的決心，也體現了中央全面從嚴治黨、全面依法治國的決心。

【參考文獻】

[1] 姚文勝.論《行政監察法》的立法缺陷與完善[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2000（12）58-60.

[2] 馬懷德.國家監察體制改革的重要意義和主要任務[J].國家行政學院學報，2016.6.15-21.

[3] 李亮.行政監察法修改：亮點與難題并存[J].浙江人大，2010.11.30-32.

[4] 吳輝陽.現階段我國行政執法存在的問題及對策思考[J].行政發展，2004（8-9）108-111.

[5] 崔揚，高麗華.關于行政監察法的若干問題與完善思路[J].人大研究，2001.5.22-29.

[6] 錢曉萍. 行政監察法概論[M].北京：中國政法大學出版社，2016.38-40.

【作者簡介】

任 悅（1995-）女，陜西榆林人，西安文理學院政治學院本科在讀.

彭雪君（1989-）女，湖北恩施人，碩士，西安文理學院教師.