湖南西部地區城市社區行政化研究

[摘要]社會治理創新是國家治理變革在社會層面的體現，社區更是社會治理創新的主陣地。為有效緩解湖南西部地區城市社區行政化問題，文章在實地調研與深入分析產生根源的基礎上，提出政府構建城市社區協同治理體系的四大措施：進一步強化社會治理創新意愿，視社會組織為其社會服務職能社區化的合作伙伴；真正落實“居站分設”，明確界定社區內各組織職能邊界；全力投入社會組織培育基地建設，高度重視社會工作專業治理力量的成長；完善政府社會服務項目購買機制，創新社區組織人才隊伍開發政策。

[關鍵詞]行政化；社會服務社區化；協同治理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201717117

自1992年民政部推行“社區制”改革始，直到2015年全國各地積極響應黨中央“提升國家治理體系與國家治理能力現代化”號召全面推進社會治理改革的二十多年間，“社區”作為政府公共服務職能轉變與基層社會治理體制改革的核心主戰場地位從未改變，變的只是社區發展中政府與公民社會之間的力量分布。從力量分布視角分析，社區行政化其實只是一種狀態，特指在社區發展初期，政府或準政府力量以壓倒性優勢超過社會自組織力量并占據絕對主導地位的這一現象。社區行政化雖因20世紀90年代末“社區制”取代“街居制”而出現，亦將因2015年黨中央國務院提出全面深化社會治理改革而逐漸終結，這是制度變遷的客觀規律。本研究以地處湖南西部地區H市某中心城區為例，對城區社區工作站與社區居委會等組織進行實地調查，以問卷調查法為主，結合面談法，共發放200份問卷，回收有效問卷192份，問卷有效率為96%，采用Excel數據分析軟件，通過深入分析湖南西部地區城市社區是否已行政化及其產生根源的基礎上，著力探討新常態下社會治理改革浪潮中湖南西部地區城市社區協同治理策略。

1湖南西部地區城市社區已行政化

湖南西部地區H市某區經濟社會整體欠發達，2014年年底下轄7個街道辦事處64個社區，每個社區都設有社區工作站、社區居委會等組織，其中社區工作站與社區居委會屬高度重合型，即兩組織人員完全一致，實行兩塊牌子一套人馬。判斷一個社區是否行政化，已有研究給出多種標準，但無論何種標準，最終解讀都可集中于以政府與社會力量在人、財、事三大組織要素中所占比重為依據。湖南西部地區社區是否已行政化，需做客觀分析才能下結論。經調查，該區社區行政化確已存在，且特征相當顯著，主要表現如下。

11社區工作人員編制化

訪談得知，一個社區主要配置7位工作人員，包括社區書記、主任與一般工作人員，主要通過選調、退伍安置、公招、定向選聘四種方式招錄。2006年以來，該區共招錄400余人充實到社區工作人員隊伍中，其中編制內人員多達394人。編制是把雙刃劍，極大保障社區工作人員福利待遇與工作穩定性的同時，也使其身份屬性發生根本改變，即從居民代表身份，完全演變成事業人員身份。從居民代表到編制內人員，變的不僅是身份名稱，更是其身份的歸屬與責任指向，居民代表自是居民中的一分子，天然代表著居民利益與訴求，而編制內人員則天生屬于體制內部門，代表的是對基層社會與廣大民眾實施管控的行政管理部門利益。與此同時，現有社區工作人員考核激勵制度又進一步加速社區居委會工作人員身份從居民到政府的這種抽離。2014年年底該區有多達10余名表現優秀的社區書記、主任通過統一規范的考核程序后被提拔到街道及區直部門擔任領導職務。

12社區經費財政化

當前，社區經費主要由工作經費與人員工資福利兩大塊構成。如前所述，社區居委會工作人員皆屬編制內人員，其中僅有個別屬于差額撥款，其余皆為全額撥款，也即其員工福利工資待遇支出基本由政府財政資金予全力保證。在調查其工作經費來源時發現，來自政府職能部門與街道辦的比例高達81%，社區自有產業收入與社會募集資金分別僅占12%與7%。也即是說，社區各項工作的順利開展，嚴重依賴于政府財政資金。這點從街道辦事處等相關部門得到證實，即該區政府每年都會從政府財政預算中予以?？顡芨督o社區，且金額亦隨著政府對社區工作重視程度的提升而逐年增加，每個社區工作經費從2002年的2000元已增至2012年的16萬元，這筆錢雖是撥付給社區的，但其具體劃撥與管理權都不在社區，而統一歸口于街道辦事處。經費嚴重依賴財政，一方面說明政府對社區工作的高度重視，并將重視以預算方式予以表現，有效保障社區工作的持續開展；另一方面亦說明社區自我造血功能嚴重匱乏，唯有依靠財政資金為當前經濟欠發達地區建設與發展社區的不二選擇。

13社區事務來源上級化

調查顯示，該區社區所承擔事務有四類來源：街道辦事處、政府各職能部門、居民大會與居民個人建議。其中，街道辦事處交代與政府相關職能部門下派的任務是來源次數最多的任務，占比高達92%，依次才是4%的居民個人建議與1%的居民大會決議。就任務來源重要性程度，社區工作人員一致認為來源于政府職能部門與街道辦事處的事最重要的占比907%，其次是來源于居民個人建議的占比74%，來源居民大會的決議最不重要，排在最后，僅有17%。也即該區社區目前主要承擔的最重要、數量最多的任務都是來源于政府以及作為政府派出機構的街道辦事處的行政類事務，或反過來說，也只有來自政府的事務才會成為社區要辦、必辦、馬上辦之事。借一位社區居委會工作人員的話，一是沒有辦法，政府給工資待遇，二是政府交代下來的事常常讓他們手忙腳亂，真沒有時間與精力去辦居民的事。

把“人員編制化+經費財政化+事務政府化”整合為一句話，即一群有著體制內編制的社區工作人員拿著政府下撥給社區的財政性資金主要辦理著政府交代的各類事務。這句話雖有些絕對，但絕非調侃，而是對當前湖南西部地區城市社區高行政化特征的一種形象描述。

2湖南西部地區城市社區行政化問題形成的根源分析

湖南西部地區城市社區行政化問題的生成有著深刻的歷史與現實根源，其實質是政府力量在社區管理與服務供給中占據絕對主導地位，市場、社會以及居民力量微乎其微。

21“強政府弱社會”格局先天預設了社區行政化的產生

計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，全能政府亦實現了向有限政府的轉變。即便已經實現了政府有限職能轉變的目標，但在社會服務領域中，相對于先天不良后天發育不全的社會組織，有限政府在解決因社會快速變遷制度巨大調整而產生的諸如下崗再就業、貧富分化、低收入群體基本權利保障等結構性問題，有著先天優勢，即借助于公共權力、用偏好公平傾向的制度來解決因傾向效率優先的制度變遷而產生的社會結構問題。而這種優勢，僅有作為公共利益的合法代理——政府才擁有。當這一優勢遇上社區結構性問題多發之際，加之中國人幾千年來形成的對國家對政府的高度依賴性人格，社區居民對政府強力作用于社區解決社區結構性問題的高訴求自然也就順理成章了。這一訴求在經濟社會發展水平落后的湖南西部地區尤為突出。調查顯示，有高達94%的居民認為社區是政府設置的最基本部門，并認為政府還應進一步加強其在社區中的作用。一方面是政府習慣作為、有能力作為、允許作為，另一方面更是社區居民對政府作為的高期待與巨大需求。如此形勢下社區行政化自是必然。即便在現在全國各地激勵推行的社區治理創新實踐中，政府力量依然處于主導地位。

22政府社會服務職能社區化進一步催化社區行政化的直接形成

政府服務職能社會化不僅是世界各國社會發展的普遍規律與基本經驗，更是我國當前正在火熱進行中的政府實踐。相對于西方發達國家將職能成功轉移給專業成熟度、分工細致度與民眾認可度三高的社會組織不同的是，我國則將之定位于具有“二政府”性質的社區工作站與社區居委會等社區組織，即政府社會服務職能社區化。之所以如此，源于20世紀90年代開始的中國基層社會治理體制轉變，即從單位制向社區制的根本轉變。[1]經過30年的社區建設，我國社區已逐步進入社區發展時期，但社區社會組織發展卻依舊處于萌芽或起步階段，無論數量、類型還是能力都嚴重滯后于政策與居民對此需求，自是無力無法自主自發承擔起內容豐富責任巨大的一攬子社會服務職能。與此同時，由政府從上而下建立起來的社區工作站與社區居委會等組織則在承接更多政府社會服務職能之后，其行政化的色彩愈加強化自是情理之中。

23中國社區獨特發展路徑決定了行政化是城市社區發展過程中的必經階段

與西方發達國家自然形成的社區發展路徑不同的是，中國城市社區的發展是在政府行政力量的強有力直接推動之下進行。城市社區是為承接單位制解體后政府社會管理與社會服務職能的轉移而誕生。1992年社區制正式落地。2000年始全國范圍內的社區建設轟轟烈烈推進，基層政府義不容辭地承擔起了城市社區初期硬件設施與軟件體制機制建設的雙重責任，且在承擔責任的過程中積極作為，較有效地解決諸多因社會以及制度變遷引起的結構性社區問題，努力踐行服務型政府與責任型政府之內涵。很大程度上可以說，中國城市社區的生成及其長達20年時間的社區建設與發展，有賴于政府不遺余力的扶持，是政府行政力量全面與深度介入社區的結果，即便是出現了政社不清、以政代社或政社一家等諸多社區行政化后果，但也必須要看到這是我國國情與社情下建設與發展城市社區的必經之路。

既然只是必由之路與必經階段，也就意味著，社區建設與發展必然會向前發展，但這個方向既不是行政化程度的進一步提高，更不是當前理論界過激的完全“去行政化”而直接立馬實現“社區自治”，而是行政化與自治之間的中間過渡狀態，即政府與社會組織在社區范圍內對公共事務的協同治理。

3新常態下湖南西部地區城市社區實現協同治理的建議及措施

中國的經濟發展速度從2012年開始放緩，由此中國經濟進入了一種人們稱為的“新常態”?！靶鲁B”三字的提出以及高頻率出現表明國家治理大環境已發生顯著變化，國家治理變革迫在眉睫。社會治理創新是國家治理變革在社會層面的體現，社區更是社會治理創新的主陣地。欲逐步降低湖南西部城市社區行政化程度，構建城市社區協同治理體系，政府須從以下四方面入手。

第一，須進一步強化社會治理創新意愿，視社會組織為其社會服務職能社區化的合作伙伴。首先，須認識從過去政府對社會的控制走向政府與社會的合作治理是人類政治發展的普遍規律，更是21世紀世界主要國家民主政治變革的重要特征，中國亦不例外。其次，須明確把握社會治理內涵，社會治理“是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成網狀管理系統”。[2]該內涵既承認各色社會力量組成的社會組織是治理的主體，又堅守一個負責、高效、法治的政府對于有效治理的重要意義。[3]再次，須認知到由于擁有法定的資源稟賦、政策制定、行業導向等權威性分配作用，政府在基層社會治理創新體系中的主導地位將在很長一段時間內不僅不會削弱，反將進一步得到強化。最后，必須摒棄過去那種抵制、冷漠與懷疑的姿態，努力以開放的胸襟、務實的態度、合作共贏的方式接納各色社會組織，求同存異，形成利益共同體。

第二，須真正落實“居站分設”，明確界定社區內各組織職能邊界。一是還原“居站分設”改革初衷，改高度重合型為實質分離型，即事務、人員與經費三要素全分離，以避免出現高度重合型“居站分設”格局下政府“明目張膽”在社區設置據點，使行政權力直接下沉到社區……不僅沒有實現恢復居委會本來面目的初衷，反而使社區陷入更深行政化陷阱的局面。[4]二是在窮盡當前社區事務的基礎上，以舉例法依事務屬性將其劃歸為三類：居民自治類事務、行政管理類事務與公共服務類事務，[5]并實行嚴格的社區事務準入與禁止制度，實行費隨時轉原則，并將有關經費管理與使用權下放到社區層面，以更好地回應社區需求與解決社區問題。三是依社區各組織屬性，由社區工作站負責社區行政管理類事務、社區居委會與物業機構負責居民自治類事務、公益性慈善類與城鄉社區服務類組織負責社區公共服務事務，各司其職、共同服務于社區發展與居民福祉的提高。四是分設兩套人馬，即對于原有社區居委會工作人員同樣歸屬居委會，對其管理實行老人老辦法，保持其原有編制與待遇不變以減少社區治理創新人為阻力；重新配置社區工作站人員，則可推薦政府各職能部門人員分流或崗位調整等諸多方式來擔任，不違背政府人事編制管理原則，同時，能更有效地實現政府與社區、政府與居民間的密切連接。

第三，需全力投入社會組織培育基地建設，高度重視社會工作專業治理力量的成長。社會組織是承接政府社會服務職能社區化、降低社區行政化程度的最重要主體，因此，需在市、區縣、街道乃至社區等層面統籌建立四級社會組織培育與服務基地，從區域實際出發，多主體、多模式與多形式培育行業協會、科技類、公益慈善類與城鄉社區服務類等四類社會組織，尤其要重點孵化與支持由草根公益人發起的民間公益慈善類組織與專業人士發起的社會工作專業機構，這兩類組織不僅能給所在社區提供專業化服務，更能給居民帶去最實際的便利。在引進外來優勢社會工作專業機構的同時，更需突出本土社會工作機構的培育工作。社會工作是經過多國多地區上百年歷史驗證積極有效的專業社會治理力量之一，其本質屬于服務型治理，它以五大機制參與現實基層社會治理，即通過具體服務解決困難群體的基本生活問題和其他社會問題；通過社會福利的提升使得老百姓產生社會認同感和政治認同感；通過政策服務增強服務對象對社會政策的理解；通過服務過程發現社會問題進而進行政策倡導；促進社會政策的完善以及社會工作內部的專業自律 。[6]

第四，需完善政府社會服務項目購買機制，創新社區組織人才隊伍開發政策。一是科學界定政府各職能部門中的社會服務職能，對各方面條件成熟的部分職能，將之轉換為政府社會服務購買的專項或綜合項目，面對社會組織實行項目招投標制度，以項目方式推動社會組織真正的成長與政府社會服務職能的成功轉移。二是合理制定社會服務項目構買標準，尤其要注意新生組織招投標條件的設置，既要給新生組織以生存與成長空間，又要促進組織向規模效益化方向發展，更要一視同仁對待本土與外來組織。[7]創新社會組織人才資源宏觀開發與管理制度，可借鑒廣東沿海等發達城市促進社會組織人才發展的“7+1”系列政策，以重點開發本土公益與社工專業人才、留住核心人才、吸引外來人才，形成數量適中、專業過硬、結構合理并能真正扎根本土的社會組織人才隊伍。

當然，對緩解湖南西部地區城市社區行政化問題并構建社區協同治理體系，需避免三種傾向：一是避免過度夸大或者縮小，而應客觀面對此事實，正視該問題本身所具有的高度復雜性、公共性與歷史性等特性；二是避免急功近利一勞永逸的想法，而應遵循事物發展變化的規律，給予一定時間，循序漸進采取適當措施及時適應社會的變遷；三是避免只注重政府基本職能，而應同時調動居民與社會組織諸力量，及時抓住契機，主動實現居民與社會組織對社區治理創新的積極參與與轉變。

參考文獻：

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[4]徐道穩社會基礎、制度環境和行政化陷阱——對深圳市社區治理體制的考察[J].人文雜志，2014（12）：119

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[7]陳秀珍治理視角下欠發達地區社會工作發展研究[J].懷化學院學報，2016，35（1）：55