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城鄉一體化進程中農村社區治理的創新

2016-12-15 12:31化濤
法制與社會 2016年33期
關鍵詞:法治保障農村社區協同治理

摘 要 農村社區治理創新是提升國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一環。在統籌城鄉,推進城鎮化發展進程中,農村社區面臨基本公共服務不足、村民自治運行機制不完善、基層社會組織建設薄弱、治理方式相對單一等問題。面對農村社區治理的障礙,以提升社區公共服務質量、建立健全社區組織、完善社區治理機制、加大村民自治的實踐力度以及強化法治保障為著力點,積極探尋治理創新的方式方法,是實現幸福村居建設的重要舉措。

關鍵詞 城鄉一體 農村社區 協同治理 法治保障

基金項目:濟南市哲學社會科學規劃項目“濟南市農村社區治理機制優化研究”(JNSK16B34)階段性成果。

作者簡介:化濤,山東政法學院公共管理學院,研究方向:公共治理、社會政策。

中圖分類號:D67 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.398

治理一詞最早來源于世界銀行于1989年討論非洲發展時提出的“治理危機”(crisis in governance)。我國學者俞可平教授較早關注了治理理論并將其引入國內學術界,此后不久眾多學者開始將這一理論用于分析研究中國具體實踐問題。農村社區作為社會治理體系的一個重要層次,其始終處于國家建設和社會發展的基礎地位。面對社會快速轉型和城鎮化進程中農村社區日益凸顯的諸多問題與困境,積極創新農村社區治理顯得尤為重要和必要,已成為創新國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。

一、當代農村社區治理面臨的主要問題

當前我國農村社區治理面臨問題的表現形式具有多樣性,歸納起來主要表現為農村社區的基本公共服務不足、村民自治運行機制不完善、基層社會組織建設薄弱、治理方式相對單一、信息化水平不高等方面。

(一)農村社區公共物品的供給相對短缺

“公共物品”是與“私人產品”立的一個概念,即它是一類“將該商品的效用擴展于他人的成本為零,無法排除他人的享用的一類產品或服務” 。與私人產品不同,公共物品并不具有明晰的產權,也不具有消費排他性,任何人都可以因此而受益?;蛘哒f,公共物品具有效用的不可分割性、使用的非排他性和非競爭性的特征。具體到城鄉一體化發展進程中農村社區公共物品的供給方面,其短缺性主要表現為:第一,農村社區的醫療保障、公共基礎設施、基礎教育等公共物品供給總量相對不足。如農村社區醫護人員短缺和農村醫護人員技術水平落后,人均床位占有率低和住院面積低,醫療器械缺乏且設備落后,公共防疫設施設備缺乏,新農合醫療大病報銷比例仍偏低等。農村道路硬化率偏低、養護經費不足,農田基本水利設施陳舊,防洪抗旱能力較弱?;A教育方面,由于農村人口流向城市,一定程度上使農村的教育資本和教育設施缺失。農村教育變遷主要表現在兩個方面:一是農村教育設施的集中化,二是農村受教育主體空心化。農村教育設施的集中化的原因在于“撤點并?!闭?,原本教育設施分布在較散的鄉村中的情況變成了幾個鄉村的教育生源與教育設施集中在中心鄉村和城中村以及縣市,從而出現“城市充滿農村學生,村落卻缺失鄉村小學”的狀況。同時,由于學校在城市或者中心鄉村使上學的成本加大,上學難成為近年來農村社會出現的主要教育問題。農村的受教育主體的空心化使得城市和鄉村出現了城市的流動兒童和農村的留守兒童。第二,差異性需求的公共設施供給不足。當前中國農村社區因地域、人群以及經濟發展水平不同,也導致了其需求的層次化發展明顯。從精準治理的目標而言,當前我國農村社區滿足差異性需求的公共設施供給不足。比如,北方農村社區冬天有供暖的要求,南方農村社區夏天有降溫防暑的要求,農村社區中文化水平較高的群體、農民工群體和老年人群體的需求差異也比較大。再如,經濟發達地區的農村社區對商業購物、保健、休閑等方面的需求要遠遠高于經濟欠發達的農村社區等。

(二)農村社區治理結構的協調性不足

由于法律和制度的不健全,在農村社區的治理實踐中鄉鎮政府、村黨支部和村委會三者的關系并沒有得到較好的界定,影響了它們協調共治的績效。從社區治理的主體而言,村委會是村民自我管理、自我服務的基層群眾自治性組織,它與基層鄉鎮政權之間不具有絕對的被領導關系;村黨支部作為基層鄉鎮黨委的下級黨組織,是受上級黨組織的直接領導并對社區的重大事項具有決定權。然而,通過實踐調研發現治理過程中基層鄉鎮政府、村委會和村黨支部的責權利的界定還不甚具體,這就不可避免地導致一定程度上治理的零散化、碎片化,進而導致整體治理結構的協調性相對缺乏。

首先,表現為村委會和村黨支部的關系協調問題。根據基層村民自治制度,我國農村地區的管理職能理應由村民選舉產生的村委會等村民自治機構承擔。但是,為了保證黨對農村治理工作的領導地位,黨支部在治理實踐中也對農村社區有著重要影響力。如果這兩個農村社區治理的主體協調不好就會直接影響到社區治理效果。其次,村民在治理過程中的地位與作用問題。雖然我國在上個世紀90年代就開始推廣村民代表大會制度,實施村民自治,村民享有充分的選舉權、監督權和決策權,并且在一定程度上調動了村民參與的積極性和基層民主的發展。但是,由于村民自治組織的運行機制不完善,村民在治理過程中的地位與功能發揮受到一定限制,村民自治一定程度上異化為村官自治,“家長制”、“一言堂”現象屢有發生。再次,鄉鎮政府職能轉變不到位。鄉鎮政府承擔了過多的事務性職能,而公共服務的職能卻相對缺位。這在某種程度上造成了鄉政村治邊界的模糊,甚至使村委會成為了鄉鎮政府的權力在農村的延伸,影響了其作為農村社區治理的主要主體之一所應該發揮的功能。

(三)農村社區治理主體和方式較為單一

就當前農村社區的治理主體而言,主要表現為鄉鎮政府的主導性。作為戰斗堡壘的基層黨組織的作用然而趨于弱化,缺少發揮作用的平臺與載體。與此同時,其他的農村社區的社會組織發展也比較滯后,村婦聯、村共青團以及經濟合作組織等一些民間組織發展相對滯后,影響了治理主體多元化的格局。就治理方式而言,農村社區作為社會的基層,加之受到村規民約影響較大和信息化水平不高,往往導致治理實踐中慣于運用系統、模糊的處理方式乃至彈性較大的傳統習俗。這在一定程度上影響了治理方式的多元化,往往形成不同治理主體的職能存在交叉,也影響了多元主體治理積極性的提高?;蛘哒f,這種以基層鄉鎮政府為行政主導的傳統治理方式不能很好地適應農村社區多元治理的發展。當前農村社區治理方式應該是一種由個人與機構、官方與社會共同支持的協同治理模式。協同治理的模式需要堅持黨的領導和政府指導,但一定程度上并不完全靠國家的強制力來實現治理目標,其治理方式不再是唯一的政府權威,而是協作網絡的權威,權力的內容是多元的、相互的,而不僅僅是自上而下的單一模式。

二、當代我國農村社區治理出現問題的原因分析

當前我國農村治理問題的出現既有歷史遺留原因,也有現代社會轉型的原因;既有經濟的原因,也有政治的原因;既有農村社區自身的原因,也有其外在環境的影響等。鑒于此,我們應該立足實踐,以問題為導向系統分析問題原因所在,以便為更有針對性地創新農村社區治理創造條件。

(一)城鄉二元結構使得農村社區治理資源匱乏

城鄉二元體制所造成的農村與城市的差別在短時間內難以協調,城鄉失衡還將在一段時期內存在。在這一體制結構下,不僅會造成城鄉不同的財政體制,而且還會造成其他資源的非均衡性流動與配置,其中最主要表現為人力物力資源從鄉村單向性流向城市,進而導致農村社區治理資源的短缺,總體上加劇了農村社區治理主體結構的老化和治理能力的弱化?;蛘哒f,城鄉二元結構不僅是一種體制,更重要的是這種體制肩負了諸多公共資源的配置方式、數量,乃至質量的特定功能。這種城鄉二元格局的存在,在一定程度上限制了政府基本公共服務向農村社區延伸,弱化了村民共享改革發展的成果。

(二)村民自治制度的落實不到位

雖然國家相關法律對村民自治有著明確的規定,農民可以依法充分享有民主權利,但是由于相關制度化參與渠道等配套基礎還未充分完善,導致了實踐中往往舉步維艱。加之,農村社區這一特定場域,傳統因素影響明顯,村民的文化素質、組織化水平以及民主意識仍然較為薄弱,這就很容易造成村民自治選舉成為家族勢力的角斗場和宗派勢力和金錢實力的競技臺,進而演變成了村官自治,村委會的運轉幾近失靈。另外,基層民主決策不力,農村決策過程中民主法治意識淡薄,往往造成一些不科學的決策;同時由于村務公開、一事一議等制度的執行力不強,使大多數制度流于形式,進而影響了村民民主決策、管理和監督的實效,村民的自治權利難以得到保障。

(三)基層鄉鎮政府職能轉變不到位

在農村社區治理過稱中,鄉鎮政府作為國家最基層的政權機關,應該順應治理要求積極轉變角色與職能,給農村社區留足自治空間。但是,實踐中鄉鎮政府職能轉變不到位,影響了其對農村社區公共服務的供給?!罢c公民社會之間并不存在永遠的界限。根據情況的不同,政府有時要比較深入地介入干預公民社會事務,有時又必須從公民社會中退出來。當政府撤回自己的干預時,它的資源對于接受某些活動的地方群眾來說仍然是不可或缺的,在比較貧困的地區尤其如此”。 或者說,農村治理實踐中,鄉鎮政府往往以行政命令代替工作指導,導致村委會、村民、農村社區組織等不同主體的功能不能正常發揮,影響了治理協同效益的發揮。

(四)農村社區公共產品的供需矛盾擴大

“為廣大農村居民提供必需的公共產品,保障其生產生活的正常進行是鄉村治理的主要內容之一?!?一方面,農村經濟的快速發展使人民生活水平不斷提高,村民的需求也在不斷發生著變化,但是城鄉二元結構下農村公共物品的供給模式短時間內難以改變,進而形成了村民需求與公共物品有效供給的剪刀差的擴大?;蛘哒f,在社會快速發展的過程中,廣大農村居民在生產生活中對公共產品和公共服務的訴求不斷增長,而供給路徑相對不足,這就造成了農村社區公共產品的供需矛盾凸顯。如有利于農民自身及農村經濟增長的發展性需求之一的教育資源,村民需求強烈,但是農村公共教育資源的投入相對不足,使得城鄉基本公共服務均等化的問題難以解決。

三、當代我國農村社區治理的對策選擇

當前我國農村社區治理面臨的困境,是多重因素綜合作用的結果。換言之,我們要想克服這些治理障礙,切不可只注重某一方面的改變,而是需要立足農村社區治理的復雜性和全面性的基礎上注重總體推進。

(一)破解城鄉二元結構加快新農村建設

城鄉二元結構是影響農村社區治理績效的重要因素。因此,我們需要進一步淡化城鄉二元體制,大力推進基本公共服務均等化和城鄉經濟社會發展一體化工程,縮小城鄉差距。具體可通過政府引導和市場調節兩種機制,促進城市的資金、技術乃至人才反哺農村,加大城市經濟和產業向農村社區輻射;同時,也可以加大農產品向城市流動銷售以及剩余勞動力去城市就業。在這樣一個有效互動過程中,可以實現城鄉文化、城鄉產業和城鄉經濟的融合與互補,進而有利于城市帶動農村、不斷縮小城鄉差距、加快農村發展目標的實現,為更有效的治理積累更多的資源。換言之,通過破解城鄉二元體制,實施城鄉統籌和一體化發展,一方面推動城市社會治理、社區建設公共服務和信息技術等向農村延伸;另一方面可以通過健全農村社區組織體系、整治生態環境等舉措加強新農村和新社區建設,更大程度的實現城鄉共生、共建、共治和共享。

(二)完善基層村民自治制度的運行機制

立足農村社區發展的需要,進一步擴大基層治理和民主范圍,不斷創新村民自治內容和形式,完善村民自治制度的運行機制。首先,加大村務公開和決策程序的規范建設。如有的地方農村社區創新實施了“四審四議兩公開”的工作機制,“四審”即重大決策事項審查、重要事項用章審核、財務審計和村主要干部經濟責任審計,“四議”即村黨支部提議、“兩委”商議、黨員大會審議、村民會議或村民代表會議決議,“兩公開”即村務公開、財務公開。其次,積極探索并明確村支兩委的關系,合理確定村民自治組織和黨組織在農村治理中所擔負的職責。逐步摒棄“鄉政村治”模式運行中的弊端,合理區分鄉鎮基層政府和農村管理機構的職能,理順鄉鎮政府和農村管理機構之間的關系,避免在農村治理中出現職能缺位和越位現象的發生?;鶎哟迕褡灾沃贫仁俏覈M行農村治理的重要制度依據,不斷完善基層民主自治制度、減少其在運行中的弊端能夠有效進行農村治理。在基層民主自治制度運行中,要不斷健全基層民主選舉制度,杜絕拉票賄選行為,提高農民的民主法治意識,切實保障農民的選舉權。逐步健全基層民主決策制度,發揮村民大會等基層組織的作用,提高決策的科學性、民主性和合法性,從而實現農村治理行為的科學性和合法性。不斷加強農村基層民主監督制度建設,加強對農村決策和執行等階段的監督,有效提高農村治理效果。

(三)實現農村公共產品和公共服務的有效供給

依據村民的利益訴求,積極興辦集管理、服務、教育和活動等于一體的農村社區綜合公共服務中心,完善公共產品和公共服務的供給平臺,實現鄉鎮政府社會管理和公共服務職能下潛到農村社區,推動公共資源向農村延伸?!巴ㄟ^善治達到公共利益最大化的社會管理是鄉村治理的最終取向” ,而農村公共利益最大化的實現離不開農村公共產品和服務的有效供給。依托公共綜合服務中心,完善農村社區服務體系、拓展供給方式,使資源得到有效整合與優化,實現農村社區公共服務的“一站式”有效供給。為此,一方面積極培育多元主體的供給機制,如眾多的農民合作組織、農業企業、農村技術推廣組織等,進一步優化社會資源投入到農村社區的公共服務的生產與提供,使農村公共產品和公共服務的供給真正能夠滿足農民的需求,促進農村社會經濟的發展。另一方面,進一步改進農村社區治理的政治生態,強化法治思維和法治意識,規范農村社區公共物品的供給機制,強化責任意識和監督機制,提高有限公共資源的供給效率,盡量防止人為或制度漏洞等因素造成的一些問題,確保農村社區公共物品的使用效益的科學化與最大化。這就要求不僅加強對基層領導干部的監督管理,而且也需要充分發揮基層民主機制和農民群眾對農村公共產品和服務供給的監督。同時,我們也應該健全相關立法,積極構筑農村社區公共物品有效供給的法治保障機制。

(四)加強農村社區治理主體建設

治理本身即意味著主體的多元性,具體到當前我國農村社區治理的主體而言,主要包括基層黨組織(鄉鎮黨委、村委)、基層行政組織(鄉鎮政府)、社區自治組織(村委會)、社區中介組織、社區志愿者、社區社會工作者等。首先,要明確不同主體的主要職責。比如,加強基層黨組織建設,就要突出加強鄉鎮黨委選好用好監督好村支書,村支書與鄉鎮黨委對本轄區農村社區發展全局性、重大性問題要凸顯核心領導的作用;鄉鎮政府要主動轉變職能,著力從物質、資金、政策等方面為農村社區提供支持與公共服務,為社會自治創造條件。其次,積極創新農村社區工作者任用、選撥方式與渠道,加強農村社區工作人才隊伍建設,力爭把工作能力高、服務意識強、思想作風過硬、村民信任與歡迎的優秀人才選拔到農村社區治理隊伍中來。如深入推進“選拔優秀大學生到村任職”(大學生村官)和“三支一扶”工程等。再次,創新機制有效整合多元治理主體的協同性,避免治理的碎片化,進而提升治理績效。對此,可以積極探索黨政主導、社會協同,城鄉銜接基礎上的農村社區座談會、社區聽證會以及社區協商等新模式,實現農村社區多元主體治理的精細化。

(五)加大農村社區“社會資本”和法治保障軟治理要素的培育

城鎮化是現代化的必由之路,但城市化發展進程中農村逐步從熟人社會向半熟人社會乃至陌生人社會演變,社會原子化傾向明顯,人與人之間的信任感和互助性弱化。我們必須超越“技術——治理”型邏輯思維,在加強“硬件”建設的同時,也要重視“軟件”的建設,實施農村社區文化建設工程,在促進村規民約、風俗傳統與現代法治相協調的基礎上,大力加強相關法律法規以及政策的制定、修改與完善,積極構建農村社區治理創新的長效機制。

四、結語

作為基層社會的農村社區,其治理的創新不僅有利于基層民主的健康發展,而且有利于中央與地方的良性互動。實施農村社區治理創新,是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程。鑒于此,我們需要立足農村社區治理實踐,以問題為導向,通過優化治理資源、廓清治理主體、強化治理技能、構建治理框架和完善治理機制等具體舉措精準發力,進而實現美麗鄉村和幸福村居的治理目標。

注釋:

[美]保羅·薩繆爾森.經濟學.北京:商務印書館.2011.58-59.

[英]吉登斯.第三條道路:社會民主主義的復興.北京:北京大學出版社.2000.83.

包世琦.論農村兩委關系的協調.遼寧行政學院學報.2010(10).28-30.

于水.農村公共產品供給與鄉村治理:主體、模式及其關系.南京農業大學學報(社會科學版).2011(4).1-8.

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