城市社區治理現代化：關系論的視角

[摘要]基于城市社區治理現代化在外部關系上對國家治理現代化的重要性和城市社區治理現代化的復雜性的再認識，只有審慎厘清其本源性問題才能確立正確的發展方向。社區治理實踐現代化的本源性問題乃是社區治理主體間關系如何實現現代化。當下社區治理實踐中治理主體間關系呈現的是以公共權力為運行軸心的“葵花式”關系格局，只有突破這種約束條件，才能實現以功能鏈接為軸心的“扎根式”的社區治理主體間關系運行格局，社區治理實踐將會呈現出新的樣態：社區治理主體的權力關系和責任關系明晰，社區公共財政供給和分配制度以社區居民需求為核心，不同社區事務的多元化處理機制確立。這就為進一步達成“現代化”共識提供了基礎，也為國家治理現代化提供了必要的基層支撐。

[關鍵詞]城市社區治理現代化；國家治理現代化；關系論；“葵花式”關系格局；“扎根式”關系格局

[作者簡介]趙孟營，北京師范大學社會學院教授

一、城市社區治理現代化：基于外部關系的重要性與復雜性

城市社區治理①現代化之所以重要，一方面是因為它關涉到城市居民日常生活的便利化與舒適化這樣普遍性的個體敘事和局部敘事，另一方面是因為它關涉到國家治理現代化這樣獨特性的宏大敘事。關于前者，學術界關注和討論比較充分；而關于后者，學術界的討論和關注則不夠充分。我們在討論國家治理現代化時，只有理解了這種現代化對于生活實踐的重要性，才能為這種現代化尋找到支撐基礎，避免出現宏大敘事與日常生活的脫節；而當我們在討論社區治理現代化時，則只有理解它對于國家治理現代化的重要性，才能為其確立正確的發展方向。城市社區治理現代化對于國家治理現代化的重要性主要表現在以下三個方面。

第一，作為目標意義上的城市社區治理現代化是與國家治理現代化一體相聯的。城市社區治理是國家治理架構中重要的有機組成部分，城市社區治理現代化既是國家治理現代化的必要條件，也是國家治理現代化的充分條件。這一基本判斷來源于中國當下正在發生著的深刻歷史變化：作為共同體意義上的國家，中國的社會特質正在發生革命性變革，正在從一個“鄉村國家”邁向一個“城市國家”。在“城市國家”中，城市必然是國家行政的最主要載體，國家治理的最主要內容就是城市治理。而在當下中國行政架構中，城市社區早已成為事實上的城市基層行政單元，因此當國家治理重心轉向城市治理時，城市社區治理就必然成為國家治理的起點和終點：城市社區治理既是國家治理的底層基礎，也是國家治理的末端呈現。宏大敘事意義上的國家治理現代化，對中國而言其指向必然是如何科學合理有效地治理一個人類歷史上從未有過的巨型現代“城市國家”。這個巨型現代“城市國家”的基層行政基石正是今日已普遍存在的一個又一個具有行政單元意義的城市社區，因此城市社區治理現代化對國家治理現代化而言，既具備了必要條件的特性又具備了充分條件的特性：沒有城市社區治理的現代化，就不可能實現國家治理的現代化；當中國城市社區中的大多數轉向到現代社區治理軌道上時，就意味著中國的國家治理轉向到現代國家治理的軌道上了。

第二，作為過程意義上的社區治理現代化是國家治理現代化的方法論基礎。中國城市化和城市發展的獨特進程，使得城市社區的發展軌跡與國家整體發展軌跡存在著邏輯一致性，在國家整體上從“鄉村國家”向“城市國家”轉型進程中，城市社區既是政治意義上（公共權力運行）的國家最小單元的縮微版本，也是社會意義上（社會關系總和）的國家最小單元的縮微版本。國家治理中必須解決的方法論難題只有通過城市社區治理進程才能逐一破解。這些方法論難題包括：在國家治理中如何處理頂層設計和底層發展的關系，在國家治理中如何處理理論創新和實踐突破的關系，在國家治理中如何處理政治敘事和日常生活的關系。這些難題在學理上固然不難獲得解釋，不過在實踐中則需長期探索，而問題在于：在國家治理的宏大層面上又不能容許我們有太多的試錯機會，因為每一次錯誤都會帶來巨大的政治成本、經濟成本、社會成本和文化成本，1949年以來的國家治理歷史已經充分證明了這一點。當我們要面臨的是中國歷史上從未出現過的巨型“城市國家”時，國家治理所能擁有的試錯機會就更微乎其微了，稍有不慎，就有可能導致災難性后果。因此，如何在城市社區治理過程中，通過不斷試錯來獲得足夠的方法論成果，對于國家治理現代化就具有了基礎價值。而事實上，在社區治理現代化進程中，前述的方法論難題同樣存在，社區治理現代化的前進過程必然就是方法論難題不斷解決的過程。

第三，作為生活經驗意義上的社區治理現代化是國家治理現代化的認識論基礎。人們的具體生活必須依托于具體的地理空間和社會空間（包括虛擬社會空間，如“微信朋友圈”）之中的。所謂社區，就是個人生活實踐所依附的最基本的地理空間和社會空間；而所謂國家，就是一個有主權邊界約束的地理空間集合體和社會空間集合體。因此，國家之內社區層面的生活實踐與國家層面的生活實踐必然具有同構特性。社區生活所形成的經驗必然成為國家生活實踐認識的指導性成分：在“鄉村國家”時期，中國共產黨正是把鄉村生活經驗形成的認識確立為革命的理論依據之后，才最終成長為國家的執政黨；顯然，在“城市國家”時期，只有把城市社區的生活經驗提煉為國家生活實踐的認識，才能提升國家治理的有效性。因此，當下城市社區中生活著的人們關于城市社區的生活經驗就變得極其重要：它能夠為現代國家治理提供指導原則。正是在這種意義上，城市社區治理現代化的直接經驗，就能夠升華到國家治理現代化的指導原則或理論依據的高度。

基于上述城市社區治理現代化對國家治理現代化的重要性的再認識，在社區治理現代化的實踐中，需要合理定位社區治理現代化的目標、審慎探索社區治理現代化的有效方法、系統升華社區治理現代化的經驗模式。要完成這些任務，需要對城市社區治理現代化的復雜性有更深刻的再認識。

從國家治理現代化視角而言，社區治理現代化的復雜性首先表現在“現代化”的實踐共識短期內難以達成。根本原因就是，當下中國城市化的水平存在地區差異，中國城市發育水平因城而異，有的大型城市在同一個城市內部不同城市區位的發育水平也存在差異。在這些現實差異之下，社區治理的實踐樣態也就紛繁復雜。不同地區的城市之間的城市社區治理的起點有質的差異性，欠發達地區的城市和發達地區的城市之間甚至存在著時代性差異；而同一發展程度地區的不同城市之間因歷史文化差異或城市各種結構成分差異會形成城市之間社區治理的基本水平面差異；在一些大型城市內部因城市發展規劃和城市產業政策形成不同區位差異會造成社區治理“同城不同治”的現象。就城市社區治理本身而言，“治理共識”是能夠達成的，我們已經形成了一些全國范圍內的“最大公約數”，如多元主體、培育社區社會組織、“三社聯動”等。但是，就社區治理現代化而言，目前還遠沒有達成共識。endprint

從國家治理現代化視角而言，城市社區治理現代化的復雜性還表現在城市社區治理實踐與國家治理實踐關系的雙重特性：一方面雙方的確具有相互促進、相互支撐的積極關系，另一方面雙方又的確具有相互掣肘、相互制約的消極關系。政府部門一方面表態積極支持社區減負，另一方面又無法停止向社區施壓（布置各種任務）；一方面不斷加大對社區的資源分配力度，另一方面也不斷增添社區的工作任務。而對社區而言，一方面依賴于政府部門的權力資源和財政資源并從這些資源中受益，另一方面又疲于完成上級指令而無法盡心盡力開展實際有效的社區治理工作。城市社區治理現代化必須依靠上級政府的權力和資金獲得合法性和動力，但恰恰是這種權力和資金造成了社區治理的有限性；國家治理現代化必須依托社區治理現代化提供合法性支持，但恰恰是這種合法性支持拖住了國家治理現代化的前進步伐。這種糾結狀態已經存在多年且還將持續一段時期。

二、 本源性問題：社區治理主體間關系

從實體論視角出發，社區治理包括治理主體、治理對象、治理活動、治理權力、治理資源、治理事務等諸種要素，因此社區治理現代化就主要包括治理主體現代化和治理活動現代化，而其中治理主體現代化是本體性問題，關于這一點筆者曾經在討論社會治理時作過初步分析。{2} 但是，實體論視角不足以完整理解社區治理實踐，當然也不足以完整理解社會治理現代化的實踐：社區治理實踐中任何治理主體都不可能獲得獨立封閉自在的成長機會，所有治理主體始終只能在治理實踐活動中獲得反思性成長，治理實踐的現代化在本質上是治理諸要素之間關系的現代轉型過程。因此，雖然在實體論意義上現代治理主體的生成是社區治理現代化的本體性問題，但是在治理實踐中只有將治理主體置于關系中才能獲得合理解釋：治理主體面臨的關系是治理主體現代化的約束條件，這種約束既包括前置意義上的約束（治理要素關系在治理主體現代化實現之前已然存在），也包括當下意義上的約束（治理要素關系不斷干擾著主體現代化的進程）。

顯然，社區治理實踐只有在關系論的意義上才能獲得完整準確理解，而社區治理現代化當然只有在關系論意義上才能追尋到具備實踐價值的本源性問題。

從關系論視角出發，社區治理實踐是以下諸種行動關系總和：治理主體間行動關系、治理主體和治理客體間的行動關系以及可能存在的治理客體（指作為行動主體的那些治理對象，如弱勢居民）間的行動關系。而權力、資源、事項等實體要素則是這些行動關系得以推進的媒介。因此，社區治理現代化就轉換成了上述行動關系的現代化了。從社區治理的實踐看，在社區治理的各種行動關系中，治理主體間的行動關系才是本源性的關系。這種本源性體現在以下兩個層面。

第一個層面，在社區治理實踐中，治理主體間行動關系的現代化是治理主體現代化的先置條件。一般意義上的社會治理中，現代主體關系和現代主體是共生互育的辯證關系：作為先行者那些現代化治理主體是能夠營造出現代治理主體間關系的，而現代主體關系能夠發育現代化的治理主體關系也是能夠將傳統的管理主體型塑為現代治理主體的。但就中國城市社區治理的當下實踐而言，情形就不同了：城市社區是一個準行政層級，社區的公共權力和公共資源依附于上級政府，社區治理現代化只能在獲得上級政府的授權、默許、支持的條件下才有推進的可能。這種實踐特質就意味著，社區治理現代化的實踐起點和邏輯起點只能是現代化行動關系“植入”社區治理實踐，而不是現代化治理主體“引入”社區治理實踐。在社區治理現代化實踐中，這種“植入”是可以由上級政府通過政策和行政手段初步實現的，一些城市的社區治理發展經驗已經證明了這點。社區治理實踐也表明：恰恰是那些主體行動關系發生著轉型的社區，引進新的現代型治理主體才能夠成功；而那些社區治理主體行動關系未開始轉型的社區，即使引入了現代型主體（如引入社會服務機構），這些主體也會變成準行政機構或行政機構的依附機構，它們難以以治理主體（更不用說“現代化”了）特質存活在社區生活實踐中。

第二個層面，在社區治理實踐中，治理主體間行動關系的現代化是其他關系現代化的前置條件。首先，治理主體間關系現代化是治理主體與治理客體關系現代化的前置條件。這一判斷基于兩個存在遞進關系的事實。第一個事實是，社區中的人和事是否轉化成為治理客體，取決于治理主體的選擇，治理主體的選擇依據來自于治理主體關系狀況：當治理主體認為能夠依靠主體間關系解決問題時，該主體會傾向于把問題納入治理活動，那些有問題的人和事就轉化為治理客體；當治理主體認為依靠現有治理主體間關系無法解決問題時，該治理主體傾向于不將問題納入治理活動，或者視而不見，或者推卸責任，那些有問題的人和事就不能轉化為治理客體。第二個事實是，治理主體和客體的關系狀態取決于治理主體間的關系狀態：當社區治理主體間關系是積極合作的關系狀態時（且不論及是否“現代”），治理主體和治理客體的關系會更積極一些，即治理主體會相對積極解決問題；當社區治理主體間關系處在消極甚至緊張狀態時，治理主體和治理客體的關系也會是更為消極甚至緊張狀態，即治理主體傾向于以消極等待、消極應付的方式對待治理問題。其次，治理主體間關系的現代化是治理客體（此處僅特指作為治理對象的居民）間關系現代化的前置條件。這一判斷也是基于兩個存在遞進關系的事實。第一個事實是，治理客體之間是否建立關系取決于治理主體間關系：當主體間關系支持著治理主體的治理活動時，治理主體才會傾向于推進治理客體之間建立關系；當主體間關系不支持治理主體的治理活動時，治理主體則沒有機會推進治理客體之間建立關系。第二個事實是，治理客體之間關系的狀態取決于治理主體間的關系：治理主體間關系處于支持合作的狀態時，治理客體間關系會平和、積極；而治理主體間關系處于緊張乃至對抗的狀態時，治理客體間關系會消極甚至緊張。

社區治理主體間關系的重要性也在學者們以往的理論研究和經驗中得到充分關注。在理論研究方面，雖然關于社區治理主體間關系的專門研究較為少見，但是學者們圍繞社區治理體制或社區治理體系深入討論有異曲同工之處。鄭杭生提出，體制問題是制約社會管理和社區治理最為根本性的問題，綜觀各地近年來的創新實踐，一個明顯的趨勢就是從行政力量的一元化管理或單一部門的碎片化治理轉向多元主體的合作治理與復合治理。{3} 劉嫻靜認為，中國城市社區治理結構轉換的理性取向應當包括以下幾個方面：城市社區治理主體體系由單一化（政府）轉變為多元化（政府社區單位非政府組織私人組織社區居民法人社團），治理過程由行政命令行政控制轉為民主協商合作共治，治理組織體系由垂直科層制轉變為橫向網絡型結構，治理關系由依附依賴與庇護關系轉變為信任互助與互動關系，最終實現社區內外多元權力主體的和諧治理。④ 宋煜認為，新型的社區治理體系需要在街道和村居建立以執政黨基層組織、自治組織、經濟組織和社會組織為核心的“四位一體”管理體制，實現執政黨基層組織領導和協調、經濟組織支持和參與、自治組織和社會組織貫徹執行的格局。⑤ 在經驗研究方面，關于主體間關系的討論也非常充分。鄭杭生基于北京社區的調查，認為當前我國的社區治理模式普遍面臨著“居民委員會困境和共同體困境”，提出以 “復合治理”（即多元主體結構）來謀求各個治理主體之間的合作互補關系，以“小政府、大社區，小機構、大服務”作為復合治理的目標取向。⑥ 李曉壯通過對北京中關村街道東升園社區進行調查，發現該社區居民委員會行政化趨勢嚴重、公權力私用、社區共用部位產權被侵蝕、物業服務企業性質定位不明確、業主委員會建設困難、社會組織發展相對滯后、住宅專項維修資金利用難等等問題，認為應從“正確處理政府市場社會三大社區治理主體利益關系”的角度出發，按照三分離（ 決策權與執行權分離、社會職能與經濟職能分離、政府職能與自治職能分離） 的思路，通過培育基層社會組織和社會企業來改進政府與社會關系。⑦endprint

既然社區治理主體間關系如此重要，那么當前社區治理主體間關系究竟有什么特性？治理主體間關系現代化究竟從何處著手？

三、社區治理現代化的關系約束：公共行政權力軸心的“葵花式”格局

在城市社區治理實踐中，社區治理主體多元化已經初步呈現，其中最主要的是以下四類主體：第一類是社區之上的各級政府，其中直接與社區對接的“街道工委”和對社區治理的介入最直接、最頻繁、最重要的“街道辦事處”；第二類是具備準政府職能的社區管理組織和機構，在一些大型城市中這類組織和機構形成了“三駕馬車”（為簡便討論，以下將以“三駕馬車”為城市社區典型組織和機構，事實上許多中小城市還沒有形成完整的“三駕馬車”），即社區黨組織、社區居民委員會、社區居民服務站；第三類是不隸屬于社區的非政府組織，包括公益組織、慈善組織、社會服務組織；第四類是社區居民為全部成員的社區內組織，包括業主委員會、社區社會組織。除了上述四類主體外，一些社區居民個人也積極參與社區治理，成長為社區治理主體，還有一些企事業單位也積極支持和參與社區治理活動，事實上也是社區治理的治理主體。

從表象來看，社區治理主體間關系既復雜又豐富，但從實質看，隸屬街道工委和街道辦事處所直接領導的社區準政府組織“三駕馬車”（即社區黨組織、社區居民委員會、社區居民服務站）是社區內部的本源性社區治理主體：社區外部的治理主體必須依托“三駕馬車”才能進入社區開展治理活動實踐，社區內部的治理主體必須服從“三駕馬車”的行政管理才能獲得治理實踐的合法性。社區治理主體間關系，正是以“三駕馬車”為中心，形成三個基本的治理主體關系圈：政府（以街道工委和街道辦事處為最主要部門）與“三駕馬車”的關系圈，“三駕馬車”彼此之間的關系圈，“三駕馬車”和社區內或在社區內活動的所有非政府性質的治理主體的關系圈。其他類型的主體間關系或者隸屬于基本關系圈，或者衍生于基本關系圈。這種治理主體關系格局的運行軸心是行政權力：政府依靠公共行政權力（主要是人事管轄權力、公共資源分配權力、公共事務決策權力）全面約束“三駕馬車”，“三駕馬車”之間以政府授權公共行政權力相互分工和相互制約，“三駕馬車”依靠政府授權所獲得的社區公共行政權力全面約束非政府性質的治理主體。

這種以公共行政權力為軸心的治理主體間關系，在過往的社區治理實踐中發揮了許多積極作用：快速傳導政府政策、有效開展社會動員、迅速推進政府決策等等。但是，隨著城市發展、隨著城市居民素質的提高、隨著城市社區內部利益和需求的快速多元化，這種關系已經不適應城市社區治理的新情況、新問題、新需要了，它已經阻礙了城市社區治理現代化的進程。

以公共行政權力為軸心的社區治理主體關系格局，在社區治理實踐中帶來的后果是：社區事務的面向、社區機構的設置、社區人員的安排、社區資源的調度等社區治理實踐涉及的各種重要事項都只能通過自上而下的公共行政權力主導來實現，而社區內部自下而上的力量得不到充分尊重和使用、“三駕馬車”之外社區治理主體的功能無法充分實現。從治理主體間關系的運行機制視角來看，這樣的關系格局最終會演化為“葵花式”運行模式：一方面從政府和“三駕馬車”的關系圈看，“三駕馬車”以及社區管理者個人仿佛朵朵“葵花”，而政府部門就像“太陽”，朵朵葵花向太陽，基層的“葵花”們不斷圍繞著行政權力的指揮棒旋轉；另一方面從“三駕馬車”和社區內其他治理主體關系看，“三駕馬車”就是社區內部治理實踐中的“小太陽”，而其他治理主體則是一朵朵“小葵花”。

這種“葵花式”關系格局會拖滯社區治理現代化的進程，因為它造成了一系列負面效應，而首當其沖受到影響的卻本應是“葵花式”格局受益者的“三駕馬車”本身。首先，社區“三駕馬車”的運作趨向行政化，社區自治組織的職能被異化。行政化突出表現在自治章程、工作制度及人事決定行政化；經費收支行政化；運行方式、考核機制行政化。以工作制度為例，“機關化”已經成為常態：“三駕馬車”中的社區管理者在工作時長、工作方式等方面和政府機關保持一致，同樣實行“八小時辦公室坐班制”。職能異化突出表現在承擔的基層公共事務日趨繁雜化。隨著政府主張工作重心下移，“工作向社區延伸”成為趨勢，一些政府部門在社區掛牌子、派任務。但在工作過程中，常常出現“工作交給社區承擔”“下派任務多、提供支持少”的局面，一些本應是政府職能部門承擔的工作轉移成為社區的“分內事”，如計劃生育、綜合治理、城管衛生、人口普查工作等。在這種沉重的行政性事務負擔下，政府與社區之間原本指導與協助、服務與監督的關系被扭曲為領導與執行的關系，“三駕馬車”異化為政府具體事務的具體辦事部門、成為政府行政力量的延伸。其次，“三駕馬車”在社區管理活動中部分效能“失靈”。 社區是居民生活共同體，作為社區基層組織，“三駕馬車”本應對居民訴求最先了解、最快解決，但是在現階段的社區治理實踐中，“三駕馬車”更多是處于被動與服從的地位，而街道在進行社區治理時對社區公共事務實行帶有壟斷性的管理，“三駕馬車”的管理權限名實不符。囿于在經濟上和行政運行上對政府的依賴，“三駕馬車”難以獨立有效地解決社區內的實際問題、難以有效回應居民訴求。這種“失靈”具體表現為兩種情況：一種情況是，區街政府需要“三駕馬車”協助處理社區事務工作時，只派任務不交權利，并未給“三駕馬車”提供協助所需要的權利和經費；另一種情況是，區街政府部門做不好也做不了的社會服務型職能在向社區轉移時，往往是“權利在上，責任在下”“看見問題的管不了，管得了的看不見”，“三駕馬車”在協助工作或承接社會性服務職能時，存在“無職、無權、無錢”的現象。再次，社區公共事務機構形式化和空心化。隨著政府工作重心下移，街道辦事處工作向社區延伸，很多政府部門在社區都“掛牌子”。但眾多“牌子”背后并沒有配套的專職人員和專門活動場所，于是“一套人馬，多個牌子”成了普遍現象?！叭{馬車”本就人少事多，工作人員對于上級安排的任務已經是疲于應付，當然沒有精力來推進這些機構的發展，再加上資金有限無法支撐各個掛牌機構的運行，最終只能空有其名。endprint

顯然，城市社區治理現代化，只有從突破“葵花式”關系格局開始，才有可能獲得最終成功。

四、關系現代化的路向：功能鏈接為軸心的“扎根式”格局

“葵花式”關系格局的有效性源自于強大的公共行政權力，負面效應也源自于強大的公共行政權力。因此，破局的邏輯應當是在保留足夠公共行政權力以確保運行有效性前提下，將公共行政權力剝離社區治理主體關系的運行軸心。

筆者認為，剝離的基本思路是，在保留政府對社區必要的公共行政權力前提下，在社區內部以“功能鏈接”為軸心推進社區治理主體間關系的去行政化。所謂“功能鏈接”，就是按照社區治理的本義，將社區治理主體間關系明確為平等主體間關系，關系的運行以相互的功能合作、功能互補、功能依賴為動力。當功能鏈接為軸心的關系格局替代了行政權力為中心的關系格局，則社區治理主體間關系的現代化就有了合理的基礎：因為此時在社區治理中傳統的行政主導已經被淡化了。

可以預見，以功能鏈接為軸心的主體間關系格局，相對于“葵花式”格局而言，治理主體必然將治理活動重心和中心聚焦于社區內部事務，聚焦于真正解決社區發展面臨的問題，聚焦于解決社區居民的具體困難，因此這種關系格局可以稱之為“扎根式”關系格局：治理主體之間相互扎根，治理主體扎根于治理客體。

至此，社區治理現代化面臨的難題真正顯現，即如何建構一個以功能鏈接為軸心的社區治理主體間關系？解決這個難題的最關鍵是如何實現“扎根”，即如何讓社區治理主體被迫或自覺地轉向社區公共事務治理、轉向為社區居民服務。從社區治理實踐來看，其中最本源的則是如何讓“三駕馬車”實現“扎根”。

目前“三駕馬車”的“人”“財”“事”都基本掌控在街道一級政府，這個局面不改變，則“扎根”無從談起。因此，解決難題的對策就是：逐漸將“社區干部推選權”“社區財政管理權”“社區事務決定權”下移到社區內部，即同時推進社區的“人”“財”“事”三個維度的扎根化。因為只有這樣才能逐漸實現“三駕馬車”的 “人”“財”“事”的流轉和運用深深植根于社區居民的真實需求。 “人”的扎根化，是指作為治理主體的社區干部和社區內部機構體系應當實現“扎根化”：社區干部的能力與社區發展相符合、社區內組織體系協調平衡、社區公共服務親民化?！柏敗钡脑?，是指社區公共財政管理實現“扎根化”，包括社區公共財政投入多元化、部分社區公共財政自籌化、社區公共財政支出自定化、社區公共財政的賬簿管理公開化?！笆隆钡脑?，是指社區公共事務的決策實現“扎根化”，通過社區公共事務決策的民主化、科學化、規范化，確保社區居民能夠及時有效地參與公共事務決策。概括起來，以上可以簡稱為“人從民出”“財歸民理”“事由民定”，這里的“民”是特指社區內部居民共同體。

第一，“人”的扎根化，即如何實現“人從民出”。主要著力點就是破除行政化標準，重視培養社區干部與居民之間互動的能力，要從社區居民熟悉、了解、信任的人員中遴選。扎根型社區干部應該具備這些能力：熟悉社區發展的關鍵問題、了解居民的實際需求、高效引入并整合社區的各類資源、充分調動各個治理主體的積極性。扎根型社區干部的遴選是“人”的扎根化的第一步，要確保扎根型干部能長期扎根，還需要扎根型制度保障，其中最重要的是社區居民委員會自治權力的保障制度。自治權力包括人事自治權、財務自治權、事務管理權和拒絕攤派權。在人事權方面，應該積極倡導居民委員會直選居民委員會主任、居民委員會主任聘請其他社區干部的制度；在財務權方面，應建立社區一級財務，給居民委員會開設獨立銀行賬號，政府劃撥的用于居民委員會的辦公經費和社區建設專項資金等應由居民委員會自主掌握并使用，減少其他權力主體干涉，居民委員會應定期對居民公開賬務收支狀況，接受居民監督；在事務管理權方面，社區居民委員會負責執行居民會議的決議，對本社區公共事務進行日常管理，做好社區服務、社區保障、社區治安、社區環境、社區衛生、社區計劃生育和社區文化教育等工作；在拒絕攤派權方面，居民委員會固然有協助政府及其派出機關工作的責任，但是應界定協助事務和自治事務之間的邊界，對其他單位或者部門的不合理攤派，社區居民委員會可以拒絕。除了自治權力以外，居民委員會的協管權力和監督權力也應有制度化保障。關于協管權方面，居民委員會主要是對公安、環保、衛生、建設等行政部門在社區的工作行使協管權，按照“誰辦事，誰用錢；誰負責，誰有權；權跟責走，費隨事轉”的原則，由相關部門補貼給社區一定的協管工作經費。關于監督權方面，應當保證居民委員會對社區外部力量的監督權力，包括對政府有關部門、街道辦事處及其人員的工作情況進行監督，提出意見；對供水、供電、供氣等公用事業單位的服務工作進行監督，提出批評和意見；對物業公司的服務工作進行監督，組織產權人和使用人對物業公司進行評議，對不稱職的提出解雇意見；對社區內居住的政府官員的社區表現、道德行為進行監督，并向其工作部門提出意見。

第二，“財”的扎根化，即如何實現“財由民理”。目前公共財政是社區財政的最主要來源，公共財政撥付體系以街道辦事處為主導，因此社區財政資金的使用申報、用途確定、監督和管理都以街道辦事處為中心，行政壟斷性很強。社區居民對社區公共財政往往缺乏知情權和決策權，在社區公共財政事務中沒有發揮治理主體應有的作用。要實現“財由民理”，就需要將目前由行政權力主導的社區公共財政管理模式轉為自下而上的社區公共財政管理模式。這種模式轉換包括三個方面的內容：財政供給從“政府輸血”轉向“多源造血”；公共支出由社區居民共同決定；財政賬戶管理公開化和規范化。

第三，“事”的扎根化，即如何實現“事由民定”。當前城市社區基層事務主要還是由“三駕馬車”承擔，這一方面造成社區干部工作負擔過重，另一方面又進一步強化了“三駕馬車”的行政化傾向。在社區治理實踐中，社區居民對社區公共事務的參與和決策權利沒有得到充分行使。為實現社區居民委員會高效運轉，未來對社區公共事務需要進行分類處理。綜合考慮社區公共事務的屬性以及公共事務責任主體，應當將社區公共事務分為三大類：社區行政事務、社區公共服務和社區自治事務。針對不同類型的公共事務，建立分類的社區居民議事機制，逐步實現社區居民自主處理社區公共事務。社區行政事務亦稱社區行政工作，是指以社區為單元由特定的執法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產品的組合。社區行政事務的責任主體只能是社區內部的官方組織，因此這一類事務應由社區服務站或中心來承接。社區公共服務包括兩部分：一部分是在社區層級之上的各級各類公共服務部門組成的公共服務體系為基層社區和社區居民個人提供的公共服務；另一部分是社區內部各個公共服務主體為本社區居民提供的公共服務。對于社區治理實踐而言，需要重點關注的是后一部分的公共服務，它具體包括社區行政服務、社區便民服務和社區公益服務。社區行政服務的責任主體應該是社區居民委員會，社區便民服務的責任主體應該是社區內的服務型組織，如各類公營組織、社會中介組織和物業公司等；社區公益服務的責任主體則應是各類公益型組織（包括社會團體、協會、志愿組織等）。社區公共事務分離出社區行政事務和社區公共服務事務后，剩下的事務屬于社區自治事務。社區自治事務的責任主體應是社區居民。社區居民既可以通過建立各種居民組織的方式處理社區自治事務，也可以通過各種居民協商方式處理社區自治事務（如社區鄰里互助事務）。北京市在社區協商民主方面已有許多成功經驗值得借鑒推廣。

總之，通過上述努力，社區治理實踐將會呈現出新的樣態：社區治理主體的權力關系和責任關系明晰，社區公共財政供給和分配制度以社區居民需求為核心，不同社區事務的多元化處理機制確立。這就為我們進一步達成“現代化”共識提供了基礎，也為國家治理現代化提供了必要的基層支撐。

注釋：

①本文“社區”是指城市基層準行政單位的“社區”， 其實質就是社區居民委員會領導之下的城市居民生活共同體；社區治理是指以社區居民委員會的轄區為基本范圍，以社區居民生活和公共事務為對象，以治理機制為依托的基層公共領域相關活動。

②趙孟營.社會治理現代化：從政治敘述轉向生活實踐[J].西北師范大學學報，2016（4）.

③鄭杭生、黃家亮.當前我國社會管理和社區治理的新趨勢[J].甘肅社會科學，2012（6）.

④劉嫻靜.城市社區多元權力主體的和諧治理——以治理理論為分析范式[J].學理論，2013（100）.

⑤宋煜.社區治理視角下的智慧社區的理論與實踐研究[J].電子政務，2015（6）.

⑥鄭杭生、黃家亮.論我國社區治理的雙重困境與創新之維——基于北京市社區管理體制改革實踐的分析[J].東岳論叢，2012（1）.

⑦李曉壯.城市社區治理體制改革創新研究——基于北京市中關村街道東升園社區的調查[J].城市發展研究，2015（1）.

責任編輯：陳艷華

（本文發表于《中國特色社會主義研究》雜志2017年第2期）endprint