北宋強化專制主義中央集權制度之初探

孫春蕾

青島大學法學院

摘要：宋太祖趙匡胤鑒于歷史上藩鎮割據之教訓，采納了重臣趙普提出的“稍奪其權，制其錢谷，收其精兵”的建議，想盡辦法削弱地方官僚權力，以加強中央集權。北宋中央對地方官僚權力的制約，通過解除地方節度使兵權，整頓禁軍的方式限制地方官僚的兵權；通過文官知州，朝官知縣，設置通判的手段來分割地方官僚的行政權；通過統一貨幣，推行禁榷制度和設置轉運使的手段來收回地方官僚的財政權。北宋中央從兵權，行政權和財政權三方面來制約地方官僚權力，形成了一套完善的中央對地方官僚權力的制約機制，有效防止了地方藩鎮官僚亂權現象的發生，改變了唐末五代“節鎮太強，君弱臣強”的政治居民，完成了北宋時期加強中央集權之政治目的。

關鍵詞：北宋；中央權力；地方權力；權力制約

就中國封建官僚政治權力的結構而言，中央與地方的關系始終處于動態變化之中，或中央高度集權，或地方適度分權。地方政治權力的運行既受制于中央政權，也對中央政治權力運行產生著重要影響。作為上承中央王朝政令之實施，下理社會之秩序的中央與地方間的政治關系，已經成為歷朝國家與社會之間的橋梁和紐帶，直接關系到政權之更替，王朝之興衰。晚唐以來的強藩重鎮“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其財賦”[1]，形成了尾大不掉之勢。

地方權力的過度膨脹，致使中央政令難以推行，甚至出現“五代以來，領節為郡守著，大抵武夫悍卒，皆不知書，必自署親吏代判，郡政一以委之，多擅權不法”[2]與中央抗衡的局面。

宋太祖建立北宋之后，為禁絕五代以來“權在方鎮，征伐不由朝廷，怙勢內侮。故王室微弱，享國不久”[3]的現象，采取了一系列措施加強其中央集權，改變傳統的中央地方行政架構?？傮w來說，宋太祖和宋初統治者一直采取“稍奪其權，制其錢轂，收其精兵”的方針來協調地方行政權力機構與中央政府的關系。

太祖及后續帝王確立的一系列制度并不是一蹴而就的，而是經過了一系列動態的過程才得以確立。在此期間，北宋統治者在摸索中前進，從政治史的角度來說，北宋以后，中央與地方在各方面具體政務的運作中走向一體化，皇帝本人也走到了處理國家政務的前臺?！俺ⅲɑ实叟c宰執為首）---州縣---百姓”架構下的國家形態基本成型。而這些旨在加強中央集權的改革和措施，初步奠定了北宋一朝的基本國策和政治制度，對于宋初過分強化專制主義中央集權的具體做法，自50年代以來史學界就展開了熱烈討論。

本文擬在前人研究的基礎上，將這一改革置于當時歷史條件下進行具體分析，深入透視北宋強化中央集權制度的真諦之所在，在肯定其積極作用的前提下著重分析其給北宋社會帶來的種種消極影響。

一、中國封建社會專制主義中央集權制度的一般情況

為全面了解北宋強化專制主義中央集權制度的利弊得失問題，首先必須弄清中國封建社會專制主義中央集權制度的一般情況。封建專制主義中央集權制度是中國封建政治制度的重要內容和基本特點。這種制度最初在韓非的“事在四方，要在中央，圣人執要，四方來效”的理論基礎上逐漸形成的。它經過了戰國時期的萌芽和成長，到秦國商鞅變法后把它作為制度在秦國正式確定下來，待秦始皇統一六國后，又把它作為統一的制度推行到全國范圍內，由此而后直到明清，是這種政體與制度的不斷演變和強化過程。必須強調的是，這個制度發展到了北宋時期，已經相當成熟，日趨完善，專制主義統治的腐朽性也隨之暴露。

封建專制主義的中央集權制度包含著專制主義統治與中央集權制度兩個既有聯系又有區別的方面。封建專制主義是指與民主政體相對立的個人（或極少數人）獨裁的政權結構形式，它所體現的是君主與臣民的關系。中央集權制度貫徹的一個基本原則是政令統一，權力集中。它體現的是中央與地方的關系，中央對地方進行有效的控制。專制主義與中央集權，它們是既有聯系又有區別的。專制主義與中央集權制度都是政權形式，均為封建統治方式，在中國封建社會的具體歷史條件下要把它們完全分開是不可能的。凡是專制主義皇權強化之時往往也是中央集權制度發展時期，中央集權制度形成的結果勢必導致專制主義統治的建立。君主專制權力的極度強化與膨脹，既是中央集權制發展的必然結果，也是專制主義統治的重要特征。但是，專制主義統治與中央集權制度畢竟不能完全等同，它們各自的側重面和所體現的關系都有所不同。封建專制主義統治可以實行于統一的中央集權制國家，也可以實行與分裂的地方割據政權。在歷史上往往存在中央集權強有力而專制主義統治反而顯得軟弱的情況。甚至還可以看到，專制主義統治不斷強化導致權力過分集中，破壞了中央與地方的正常關系，損害中央對地方的控制能力，最終反而削弱中央集權，直至釀成亡國慘禍。趙宋王朝正是沿著這條軌跡發展的。

北宋建國后之所以在強化專制主義中央集權制度上采取不同尋常的做法，是由內外部具體條件所決定的。北宋一朝，祖國的北部和西北部還有遼，西夏以及爾后代遼而起的金與之對峙。嚴峻的周邊形勢需要北宋認真對待。唐宋以至五代，由于農民起義的不斷沖擊，士族門閥地主勢力遭到削弱，庶族地主勢力迅速上升，隨著其經濟與政治地位的提高，他們需要通過科舉考試求得仕途升遷，從而反對分裂割據，主張中央集權。同時，唐以后商品經濟有了進一步發展，城市工商業者的經濟與政治地位有所提高，他們同樣需要一個集權政府來維系他們的利益，因此也擁護國家統一，反對地方分裂。特別應該強調的是是在北宋時期，專制主義中央集權制度賴以存在和發展的封建地主土地所有制以及集中反映這種經濟的封建皇莊有了進一步的發展，而集權政治制度的不斷強化又反過來對封建地主土地所有制的充分發展提供了必要的方便。

二、北宋加強封建專制和中央集權的措施和政策

（一）分割地方官僚的行政權

北宋初期全國設立十五路，后增加至二十余路，分路列職，各路均設轉運使，“事無大小，悉條陳上闕”，地方政情直報中央皇帝，直接對中央政權負責。北宋路的設立目的是為了解決地方官僚權力過于集中的問題，強化中央對地方官僚政權的制約，維護北宋的中央集權統治。

1.罷支郡，設路府，削弱地方官僚事權

支郡在漢代是指諸侯國的屬郡。顏師古注：“支郡，在國之四邊者也?！痹谔颇┪宕鷷r期，各地的藩鎮節度使割據一方，兼領數州，稱為“支郡”。[4]北宋初期的許多節度使也是如此，本來只是一州的，卻霸占了附近的一些地方，這就形成了支郡，許多節度使也成了土皇帝。趙匡胤為廢支郡采取的辦法是支郡原屬哪個州還歸哪個州管理，其他的支郡歸中央直接管轄，以此方法把全國范圍的支郡徹底罷完。

宋太宗太平興國二年，“始，唐及五代節鎮皆有支郡，太祖平湖南，始令譚郎等州直屬京，長吏得自奏事，其后大縣屯兵，亦有直屬京官者，興元之三泉是也。戊辰。上納瀚言，詔邠，寧，涇，原等州直屬京，天下節鎮無復領支郡者矣”。[5]同時，北宋為加強中央對地方州，縣官僚的管理，在中央和州之間設置朝廷的派出機構，以監察轄區行政權的“路”。在某種意義上說，“路”是唐朝“道”制機構的延續，不是獨立的以及地方行政機構，而是居于地方行政區與監察區之間的特殊形態。路級官僚機構互為統屬，辦公屬地或同置于一處，或分殊它處，對州級長官也無直接的統領之權，州府上表奏事可越過路級直通朝廷。即是說，路級機構不擁有完全獨立意義上的行政權，但罷支郡而改設路府的做法，卻起到了分割州府事權的重要作用。

主要作用有三，一是安撫使變臨時為常設中央派出機構，職掌一路民兵之事，以分割地方州府的行政權力；二是置提點刑獄司以糾察州府刑獄訟事；三是設提舉常平司以分割地方州府的農田，水利，差役之事。

2. 文臣知州，朝官知縣，實現中央對地方權力的直接管制

北宋初立，宋太祖趙匡胤吸取前期覆滅之教訓，采納了重臣的建議，積極推行“強干弱枝”之策，以消除地方節鎮權勢過大，威脅中央皇權的隱患。北宋在持續整頓選官制度的同時，將官，職，差遣分授制度進一步固定化，差遣尚書，郎曹，寺官等京朝官“出領外寄”，以知州軍事或知縣事，形成了京朝事“出領外寄”制度，以達到中央控制，制約地方官僚權力的目的。

北宋京朝官“出領外寄”是與當時特殊的歷史背景分不開的。一方面，唐末五代以來京朝官外任地方要職的制度推行已達數年之久，朝官所領職事已是“故三省，六曹，二十四司，類以他官主判，雖有正官，非別敕不治本司事，事之所寄，十亡二三”。三省六部等中樞機構不理本司職事的狀況經常出現，人們已經習已為常。另一方面，北宋起于五代政治亂局，地方節鎮勢力較強，實現中央集權就必須削弱地方節鎮權力，京朝官出領外任亦是加強對地方控制的重要措施。北宋推行的“官”，“職”與“差遣”分離主要有兩種形式：一是京朝官出領外任，離開本職而附帶本官，因而分離相對徹底；而是幕職州縣官外任他官，一般帶幕職州縣銜，敘遷中的階秩與差遣中的資秩差異甚小，分離明顯不徹底。但無論哪種形式其實質都是“官”，“職”分離，別以“差遣”而治內外事。在北宋，隨著官，職與差遣分離逐步固定化，京朝官“出領外寄”也漸常態化。

京朝官外任，與知州，知縣是直接相關的。幾乎與京朝官知軍州事發展同步，京朝官知縣事也在北宋初年確立起來。

3. 設置地方通判，加強中央對地方官僚權力的監督

北宋時期中央對地方州府的監察較前代有較大發展，其主要原因是中央在州，府，軍，監設置了通判廳這一中央派出的監察機構，并視州府大小或地位而置通判一或二員。為了提高中央對地方的監察效能，北宋選任通判行之以避親之法。通判作為監察之官，知州的第一副手，有權對所部官員的善否與職事修廢“刺舉以聞”，即按察州縣官吏，有權參與州縣財政管理和官吏的選任，參與州郡的刑獄案件等。此外，通判還兼有減災防汛，修堤筑壩，督責植樹等繁雜政務。當然，地方上除了路級監司，州府通判行使監察百官的職權外，郡守也擔負著監察縣丞，縣令的職能。所以，從實質而言，北宋設置通判不過是中央皇權控制地方官僚權力和監察行為的重要手段，以便達到維護中央皇權集權統治的目的。

（二）收回地方官僚的財政權

“擇人行權，割轄事權”是北宋中央皇權駕馭權力，統轄地方的有效手段，為了強化中央專制集權，加強地方的控制，趙氏中央皇權除直接插足地方官員的選拔任用，地方官員的黜陟榮辱甚至生殺予奪權外，還通過地方機構的調整，事權分授等方式弱化地方官僚的財政權。

1.調整財賦制度，確保地方財賦足上供

自秦漢統一中央集權王朝開始，中央對地方財賦基本上采取了統收統支的管理模式，除特殊時期以外，地方上財賦自主權相對較小，且地方政權進行的財政收支活動都不的違反中央財政管理制度。

北宋立國之初，為糾正唐末五代藩鎮截留財賦之弊，保證中央財源供給，既承襲前制，在財賦管理上實行“上供，送使，留州”的調度制度，又進行了適度調整，以強化中央對地方財權的控制。太祖頒發多部詔令，將地方上多余的糧餉收歸中央，從財政上杜絕了地方官僚形成反叛勢力的可能。

2.統一貨幣，實行禁榷制度，控制地方管理經濟權

唐末安史之亂后，各地藩鎮勢力漸漸“坐大”，擁兵自重，各地藩鎮為了擺脫中央財政的統一的困擾，紛紛自鑄錢幣，自此全國幣值大亂。五代十國亂政時期，政權林立，割據尤甚，幣制混亂狀況過猶不及，甚至亂到了難以收拾的地步。

北宋立國之初，為了統一錢幣量度，掀起了全國性的幣制調整運動，一方面廢止了“南方諸國”的鐵錢，另一方面開始大量鑄造銅錢，并將其推廣到“政令通行”所達到的廣大區域。經過近十年的努力，至太宗太平興國年間，除了偏居一隅的四川之外，銅錢取代鐵錢稱為全國統一流通的幣種。通過統一全國貨幣的手段，中央皇權既解決了全國金融混亂的局面，又控制了地方官僚濫發貨幣權，強化了中央對地方的金融控制能力。

禁榷制度是與之相伴的另一項經濟政策，亦是中央加強地方財政控制的重要手段。禁榷制度屬于商品經濟范疇，指“封建國家對某些能獲得厚利的礦冶，手工業，農副產品進行控制，由商賈手中奪歸政府國營專賣，以獨擅其利?！盵6]

北宋中央借助禁榷之法，大肆聚斂民財，加重了各行各業手工業者的賦稅負擔，卻在一定程度上增加了中央的財賦收入，縮小了地方官僚的財賦收入，縮小了地方官僚的財賦權力，達到了中央控制地方財權的目的。

3.設置轉運使監察地方儲積，稽考帳籍

北宋前期，地方財政實行路，州，縣三級管理體制。轉運使之職及其設置始見于唐朝中期，唐玄宗開元十八年，在江淮一帶設轉運使負責轉運江淮財賦，以保京師財糧供給。沿至五代，乃仍設有轉運使，以運輸軍用物資為主要職責。北宋在地方設置轉運使一職，專掌“一路財賦，而察其登耗有無，以足供及郡縣之費。到了太宗太平興國二年，為罷節鎮領支郡的權力，在各路置了掌財權的轉運使，其目的是削弱藩鎮節度使的財權。

三司根據條法，核算各州郡上供及調劑數量，隨著地方州郡上交中央及中央掌握的財賦越來越多，州郡財政日趨緊張。與此類推，縣級亦是如此。北宋中央轉運使的設置，很大程度上實現了對地方官僚財賦支配權力的控制和制約，確保了地方州郡財賦的足額上供。

（三）收回地方官僚的兵權

建隆二年七月，趙匡胤通過戲劇性的杯酒釋兵權，解除了中央功臣宿將掌握軍隊的大權，并通過一系列改革，任命新的禁軍將領，將大宋帝國的主力軍隊緊緊地掌握在了自己手中，拉開了集權的序幕。

1.解除地方節度使的用兵權，強化中央軍事集權

宋太祖趙匡胤集體撤藩的手段做的非常成功，極大地消除了地方節度使的兵權，五代的宿舊大藩被一舉裁罷，藩鎮之禍自此消弭，進一步加強了中央集權。

2.抽調地方精兵充實禁軍力量

唐末五代，道（府）等地方留守與其他地方官員相比，在享有行政權的同時，尚有一定軍事調度之權。趙氏立國后，在消除藩鎮，調整地方建制之際，通過軍隊編排，訓練等事權的調整將權力逐步地收歸職司機構。

三、結論

北宋王朝統治集團為了鞏固自己的統治政權，形成了較為完善的官僚權力制約機制。北宋中央對地方官僚權力制約機制的形成，既是宋代作為中國歷史發展轉型期的時代需求，也是古代官制歷史發展的必然結果。

北宋統治政權的鞏固不是單純依靠專制和暴力手段，而是通過各種官僚政治力量的相互制衡和監督，形成一套完善的中央對地方管理權力制約機制，以實現權力政治平衡。

如果說北宋高度集權統治在宋初較短時間內的確起到消除分裂局面，維護封建統治的積極作用的話，那么隨著時間的推移，條件的變化，潛在的消極因素日益增長，積弊日深，積重難返。

參考文獻：

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