社會組織相關概念的分析與界定

趙佳佳

摘 要：為了更加明晰社會組織相關概念的適用范圍，本文通過對社會組織、社會團體、人民團體、群眾團體、群團組織、民間組織以及非政府組織、非營利組織、第三部門、公益組織等概念及其涵蓋范圍的界定與對比分析后認為，社會組織和民間組織更能指稱改革開放以來介于國家和市場體系之間，由公民自愿組成，在一定程度上具有非政府性、非營利性和社會性特征的各種組織類型。而社會組織避免了官民二分的角色劃分，符合國家社會治理的改革取向和公民民主意識增強的趨勢，因而比民間組織的概念更為適宜。

關 鍵 詞：社會組織；相關概念；社會治理

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）06-0024-06

“社會組織”這個概念最早出現在中央正式文件中是在2006年。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出：要健全社會組織，“發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用”，從此，對社會組織的研究日益成為學術界和實務界持續關注且逐步升溫的熱點問題。黨的十八屆三中全會將“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”提升到推進國家治理現代化的高度，又一次引發了學界對社會組織研究的熱潮。當前，社會組織概念已經得以明晰界定，即社會組織是介于國家——政府體系和市場——企業體系之間的，由公民自愿組成的，在一定程度上具有非政府性、非營利性和社會性特征的各種組織形式。這是一個包含范圍甚廣、極具伸縮性的概念，但無論怎樣變化，其約定俗成地不包括政黨、宗族組織、宗教組織和黑社會性質組織等。由于中國社會組織的生成發展與改革開放的歷程相伴隨，因而具有明顯的轉型期過渡性特征。

社會組織具有多元化的特征，從而導致當今學術界、實務界乃至政府部門往往從不同的角度出發交替使用民間組織、社會組織以及非營利組織、非政府組織、第三部門、公益組織、慈善組織、志愿組織等不同的概念。這些概念表示的含義并無根本性的差異，但在不同的情境下，概念的選擇和使用卻可以顯示出使用者不同的價值取向和偏好，甚至指向不同的內容。許多研究者和政策執行者不加區別地混淆使用這些概念常給人模糊不清之感，這不僅影響了人們的認知和判斷，而且對于政策的制定、執行、評估等也會產生不利的影響。因此，厘清相關術語的概念界定，辨析它們之間的區別，分析其在我國的適用性，不僅具有統一認識的理論價值，也具有現實意義。

一、社會組織涵蓋的范圍及特征

作為不同于國家體系中的黨政機關和市場體系中的企業單位的組織形式，范圍甚廣的社會組織構成了擁有自由流動資源和自由流動空間的社會體系。這個體系隨著市場經濟的逐步完善、社會轉型的全面展開在內涵和外延上都有所變化。所以，社會組織也須從狹義和廣義兩個層面來考察。狹義的社會組織指的是在各級民政部門登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業單位；以工商注冊形式變通登記的各種非營利性組織；在街道辦事處備案的社區社會組織；未在民政部門登記注冊而實際開展活動的社會組織。這六種類型的社會組織構成了社會體系的核心部分，它們是在沒有特殊說明的前提下制定政策以及進行理論研究的專指對象。隨著我國事業單位體制改革的逐步推進，一些事業單位勢必要轉化為具有非政府性質的社會組織，而隨著社會空間的逐步擴展，其與市場的重疊部分出現了新型的社會企業，因此，社會組織的外延仍處在擴張變化階段。這些處在變化中的事業單位和社會企業就構成了廣義層面的社會組織。

社會組織具有非政府性、非營利性和社會性的特征。其中非政府性是相對政府而言的，即它不是政府官方組織；非營利性是相對企業而言的，即它不是以追求利潤為目的；社會性指的是其資源來源于社會，其從事的活動針對的是社會中特定或不特定多數。由于我國社會組織的生成發展與改革開放的大潮起伏相伴，因此，轉型期過渡性特征表現得尤其突出，如某些學者強調的“官民二重性”，即社會組織雖然獨立于黨政機關，卻在資源等方面依賴于黨政部門，形成了依附式發展的態勢。

二、國內特有詞匯的相關概念分析及其適用范圍

在我國特殊的語境下，社會團體、人民團體、群眾團體、群團組織、民間組織等都是被廣泛使用的概念，這些概念表示著大小不同的范圍，指向不同的內容，如果不加注意而隨便使用可能會引起人們認知上的混亂和政策理解上的偏差。因此，有必要對其進行分析和明確地界定。

社會團體是一個政治法律概念?！吨腥A人民共和國憲法》明確規定了社會團體的概念，并強調指出：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！盵1]這就從根本大法的高度規定了我國的社會團體是與國家機關、武裝力量、政黨、企業、事業組織等并列的六類組織體系之一?！吨腥A人民共和國民法通則》第三章則明確了社會團體法人是與機關法人、企業法人、事業法人并列的我國法律層面上的四大法人之一。[2]1998年頒布的《社會團體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）對社會團體作出如下界定：社會團體是指由中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。[3]《條例》還特別指出了三種不屬于此條例管理范圍的團體類型，即參加中國人民政治協商會議的人民團體，由國務院機構編制管理部門審定并經國務院批準免于登記的團體，經本單位批準在機關、團體、企事業單位內部活動的團體。由此觀之，社會團體有廣義和狹義之分。廣義的、法律意義上的社會團體指的是除了國家機關、武裝力量、政黨、企業和事業組織以外的所有團體組織類型。狹義的、實際操作管理層面的社會團體指的是在民政部門依法登記注冊的團體類型。由于我國專門出臺了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和 《基金會管理條例》，使得社會團體的指稱范圍進一步縮小，①不包括從事非營利性社會服務活動的經濟實體和以基金會形式成立的“財產法人”。①國內學術界和政府部門一般按照社會團體的性質及其開展活動的類型和任務將社會團體分為行業性社會團體、學術性社會團體、聯合性社會團體和專業性社會團體等四種類型。

人民團體是一個政治行政概念。實際上，從規范性講“人民團體”與“社會團體”有所不同，因為我國《憲法》中并沒有出現人民團體一詞。但根據《社會團體登記管理條例》提及的“參加中國人民政治協商會議的人民團體”和《中國人民政治協商會議章程》總綱規定的“中國人民在長期的革命和建設進程中，結成了由中國共產黨領導的，有各民主黨派、無黨派民主人士、人民團體、少數民族人士和各界愛國人士參加的……愛國統一戰線”[4]可以推知，人民團體特指參加人民政治協商會議的八個群眾性組織，包括中華全國總工會、中國共產主義青年團、中華全國婦女聯合會、中華全國青年聯合會、中華全國工商業聯合會、中國科學技術協會、中華全國歸國華僑聯合會、中華全國臺灣同胞聯誼會。人民團體的產生和發展與中國共產黨的群眾路線有密切聯系，它既是中國共產黨實施群眾路線的最主要的具體方式之一，[5]也是中國共產黨密切聯系群眾的重要渠道和平臺。人民團體最重要的特點是政治性強，行政化色彩濃厚，人民團體類似于政府機關，其工作人員參照公務員管理，職級分明。

群團組織是中國共產黨話語體系中的概念。2015年7月，中央首次召開黨的群團工作會議，使“群團組織”的概念廣為人知也更被關注。雖然群團組織是黨的話語體系中的概念，但黨的文件和相關政策解釋中并沒有明確群團組織的概念。迄今為止，對群團組織的涵蓋范圍給出最明確規定的文件是2006年8月22日中共中央組織部、人事部（后并入人力資源和社會保障部）聯合發布的關于印發《工會、共青團、婦聯等人民團體和群眾團體機關參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的意見》（以下簡稱《管理意見》）?！豆芾硪庖姟芬幎ǎ骸肮?、共青團、婦聯等使用行政編制或由中央機構編制部門直接管理機構編制的人民團體和群眾團體機關參照公務員法進行管理”，并列舉了21家參照管理的組織。②除此之外，由于中華全國工商業聯合會也屬于參加人民政協的人民團體，因此也是群團組織的一種。由此可知，群團組織是人民團體和群眾團體的統稱。也就是說，群團組織=人民團體+群眾團體。

群眾團體也是中國共產黨話語體系中的概念，是一種歷史延續下來的習慣用法。根據《管理意見》，采用排除法可知，群眾團體是指除了人民團體之外的群眾組織。顯然群眾團體的數量多于人民團體。與人民團體一樣，群眾團體也起著黨和人民群眾之間橋梁紐帶的作用。

因此，理論研究者和實務工作者特別是政策制定執行者和管理部門在使用上述概念時不能混淆交替使用，因為它們指稱的范圍大小不同，社會團體涵蓋的范圍最廣，群團組織次之，是人民團體和群眾團體的總稱。

民間組織是具有中國特色的詞匯，是我國廣泛使用的詞匯。它在我國開始被正式使用是在1998年，當年國務院將民政部社會團體管理局改為民間組織管理局。①民間組織和社會組織所表示的內容一致、范圍等同，也是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。[6]但它們所蘊含的價值取向、個人偏好以及所暗含的對問題的理解卻不同。社會組織是一個與政府組織、企業組織相對應的概念，它的產生背景、理論來源和價值取向都是國家、市場和社會的三方分離。而民間組織則是一個與政府組織相對應的概念，它體現了我國社會長期以來構成基本政治秩序的“官民二分”的特征。伴隨著我國社會建設、政府治理改革進程的加快，表示“官民二分”的“民間組織”一詞的使用頻率和使用人數逐步減少，政府也在有意識地強調與政府和市場并立互補意味的社會組織概念。如以民間組織為主題在網上進行搜索得到的網頁數量遠不如社會組織多，②中國社會研究會更名為“中國社會組織促進會”，[7]民間組織管理局官方網站更名為“中國社會組織網”，等等。因此，筆者認為，不論是從實際使用人數還是從我國未來改革取向上看，使用社會組織這個概念比使用民間組織這個概念更適宜。

三、國外相關對應詞匯及其在我國的適用性分析

國際社會與社會組織相對應的概念有很多，這些相關概念包括非營利組織、非政府組織、第三部門、獨立部門、慈善組織、志愿組織等，另外還存在一些類似的概念，如我國臺灣地區所使用的公益團體、社區組織、鄰里組織、非商業組織，英國還有非營利企業一說。

非政府組織強調的是組織的非官方性，表明其不屬于政府系統。這是一個被國際社會廣泛使用的概念，早在1945年聯合國成立時，非政府組織的重要地位就得到了認可?！堵摵蠂鴳椪隆返谄呤粭l規定：經濟及社會理事會要采取適當辦法“與各種非政府組織會商有關于本理事會職權范圍內之事件?！盵8]這表明，非政府組織開始正式登上世界舞臺。從20世紀60年代開始，聯合國開始邀請政府之外的各類民間機構出席其會議，“非政府組織”這種簡潔明了表示與政府組織對應的稱謂便逐漸約定俗成地沿用了下來。但非政府組織作為一個否定性概念只是強調了這類組織的非政府的或者自治性的特征，并不能囊括其他特征。而且作為一個舶來詞，這一概念很容易使人產生誤解，可能造成兩種完全不同的理解：一是許多人會因“非政府組織”的“非官方性”或“非政府性”將其看作是與政府沒有任何關系的組織，甚至理解為反對政府的組織。然而，改革開放以來我國社會組織的發展實踐卻顯示著完全不同的狀態，那些在國內外產生重要影響的、在現實生活中發揮重要作用的“非政府組織”恰恰是與政府關系最為密切的、有些直接就是在政府轉變職能的過程中由政府機構轉變而來或者由政府主動成立的附屬于“政府的非政府組織”。二是認為只有那些重要的、正式的組織形式才是非政府組織，因為當非政府組織最初出現在《聯合國憲章》時，這種組織指的主要是國家間的非政府組織，這一概念最初被引入我國時也包含了這層意思。而國家間非政府組織通常是十分正規的，是得到了各國政府正式批準的，這就可能導致許多人把沒有得到政府正式批準的、大量存在于社會中的非正式組織排除在“非政府組織”視野之外。[9]鑒于“非政府組織”這一概念在使用過程中容易引起疑義，用非政府組織指稱所有的社會組織顯然不合適，所以，只有在突出其與政府的區別或者與境外類似組織進行比較研究時使用才是比較合適的。

非營利組織對應的是營利性組織，這一概念意在強調這類組織與企業等以追求利潤為目的組織機構的區別，它們遵循利潤限制分配的原則，即組織的利潤不在組織成員內部進行分配。非營利組織這一概念來自于《美國國內稅收法》，該法明確規定了利潤限制分配的原則，強調限制非營利組織“將盈余分配給組織的人員，如組織的成員、董事或是理事等?！盵10]迄今為止，學界普遍認為約翰·霍普金斯大學非營利組織比較研究中心推薦的“結構——運作定義”是關于非營利組織的最經典定義，他們認為凡符合組織性、私有性、非營利性、自治性和自愿性等五個特性的組織都可被視為非營利組織。[11]但是，在我國特殊的環境下，“非營利組織”的概念容易使人們模糊非營利組織從事的有償服務與營利活動之間的界限，因為從字面上看，人們也很難理解何以要把不以營利為目的的事業單位排除在非營利組織之外，[12]而且“非營利組織”“非盈利組織”及“非贏利組織”在日常生活中還經常使人產生混淆錯亂之感。①實際上，即便在西方，“非營利”一詞也遭到了許多人的反對，他們認為“非營利”這個非人性化和經濟化的詞匯模糊了本部門的慈善根基、道德維度以及它對個人的意義；“非營利”絲毫不能反映出慈善捐贈和服務所蘊含和推廣的正面價值觀。[13]因此，不能泛化非營利組織的概念，與非政府一樣，非營利只是這類組織的某一特征，不能代表全部特征。由于這一概念的產生與限制利潤分配、稅收等有直接關系，因此，非營利組織適合在經濟和財稅領域廣泛使用，而且在強調與企業組織之間的區別時使用它才是最恰當的。

“第三部門”亦稱“第三域”，它強調的是與公共領域和私人領域相對而言的另一個領域。第三部門關注的領域是社會活動，第一部門、第二部門關注的則是政治活動和經濟活動。國際上通行的看法是，凡在社會領域專門從事公益性的社會福利、社會管理（非行政化的社會管理）及環境保護的組織和活動，均可歸于第三部門。[14]但是“第三部門”概念的局限也相當明顯。許多人可能因不了解“第三部門”而對“第三部門組織”認識模糊，在經濟領域，還容易將“第三部門”等同于國民經濟中的“第三部門”——服務行業部門。[15]此外，還有學者反對“第三部門”的表述，他們認為，從歷史角度而言，為公益服務的志愿組織實際上最先出現，即先于正式的政府或商業組織而存在。[16]有些學者甚至認為政府是超越于公民與經濟之外的第三部門。②因此，“第三部門”可以作為專業術語繼續在理論界使用、爭論，但不宜出現在政策話語體系中。

公益組織，顧名思義就是為公共利益服務的組織。其存在的主要目的是為了提供社會公共服務，它的服務對象不是本組織成員而是社會大眾，也因為其提供服務的公共性而受到人們的稱贊，甚至許多人把公益組織等同于社會組織。但事實上，它只是社會組織的一部分，因為社會組織至少還包括服務本組織成員的互益性組織。志愿組織突出的是組織的志愿性特征，主要指那些由志愿者參與、以向社會提供志愿服務為宗旨的公益性組織機構。[17]慈善組織強調組織為救濟弱勢者提供慈善服務的公益慈善性質。③獨立部門強調雖然政府和企業為其提供了大量支持，但其在本質上仍然是獨立的，即獨立提供服務。免稅組織強調此類組織在稅收制度上享受免稅待遇。[18]由于不同的社會背景，各國在使用這些概念時有不同的傾向性。如志愿組織常為英國和印度等國使用；非營利組織、第三部門、免稅組織等在美國較為常見；發展中國家和聯合國系統則偏愛非政府組織。但是，這些概念要么強調社會組織的某類特征，要么強調社會組織的某類價值功能，要么注重社會組織的重點活動領域，都不完全適用于我國，因此在我國只能是特定語境下使用這些術語。

綜上所述，社會組織本身的多元化特征導致人們對這類組織差異性的理解和多樣化的稱謂。雖然學術界關于民間組織和社會組織的使用仍有不同意見，但相對于“非政府組織”“非營利組織”“第三部門”等舶來詞匯，使用民間組織和社會組織顯然更易形成共識，但基于我國改革的目標取向，社會組織是一個較民間組織更為合適的概念。當然，社會組織本身具有的多元性和復雜性特征也決定了“社會組織”這一概念不可能消弭分歧、一統天下。因此，筆者建議，在涉及到社會組織的整體特征時宜采用社會組織的概念；在涉及到某一特征特別是與境外進行比較研究時宜采用專有名詞或加以解釋。當然，對社會組織和相關概念的分析僅是第一步工作，更重要的是為社會組織營造一個良好的發展環境，使其能夠在社會治理轉型、公共服務改革中真正成為一個重要主體，發揮出更大的作用。

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（責任編輯：牟春野）