發達國家水價管理制度對我國的啟示

董石桃+蔣鴿

摘 要：發達國家的水價管理制度在遏制水資源浪費、實現成本回收和提高供水質量等方面取得了較好的成效。我國應借鑒發達國家水價管理制度中定價主體、定價原則、水價結構、水價執行等相關規定的有益做法，從進一步擴大定價主體、完善聽證制度、調整水價結構和水價標準、推進差別定價等方面入手來完善我國的水價管理制度。

關 鍵 詞：發達國家；水資源管理；水價管理制度

中圖分類號：F726.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）06-0050-08

隨著人口的增加和經濟的發展，我國的用水壓力負荷日益加重。據《2014年中國水資源公報》數據顯示，2014年全國水資源總量為27266.9億m3，平均每個人所擁有的淡水量只有1993.19m3，[1]還不到全球平均水平的25%。根據國際公認的標準，人均水資源量低于2000m3且大于1000m3為中度缺水。[2]因此，如何有效利用水價管理的杠桿作用對水資源進行保護及高效率使用，成為當前我國急需解決的重大現實問題?；诖?，筆者對一些發達國家的水價管理制度進行了分析和總結，以期對我國水價管理制度改革有所借鑒。

一、發達國家水價的定價主體

（一）政府定價

政府定價主要表現為水價的決定權在于政府，但政府做決定前會綜合考慮多方利益。在加拿大，聯邦政府對直接管轄地區的水價進行管理，對其他地區只是宏觀調控，水價則由所在的省、市政府制定。水價調整的基本程序是：自來水公司提出調價——市政府根據調查確定草案并公示——充分聽取民意后由市議會議員表決。在澳大利亞，為了各州統一定價方式，澳大利亞政府及州和領地的政府共同制定了國家水計劃（NWI）定價原則，水價一般由州政府設定，并由地方評議會或水務局對水資源進行分配和結算。如澳大利亞東南水務公司的水價由獨立監管機構——基本服務委員會（ESC）制定，水價設定周期為5年；悉尼的水價由新南威爾士州的管理法庭（IPART）制定，水價調整周期為4年。雖然ESC和IPART的決策獨立于政府，但其仍屬政府機構。政府定價有利于防止供水行業出現壟斷現象，但如果政府對市場了解不充分或者成本估算環節不透明，定價就容易過低或過高，由此損害消費者或供水方的利益。

（二）市場定價

市場定價主要表現為水價的制定完全依靠市場化運作，國家只發揮宏觀調控的作用。在英國，水價由水務公司基于自身的運營成本和消費者的承受能力來制定，水務辦公室只確定5年周期的價格上限，對水價的制定沒有其他限制。但水務辦公室在確定水價上限時，必須公開價格計算方案。如果水務公司希望水務辦公室調整價格上限，則需提供相關材料，若材料不充分，水務辦公室不會作出調整。美國沒有統一的水價管理機構，水價一般通過多方對話和聽證制度由中立的第三方產生的董事會作出。如美國加州的水價由獨立的第三方——加州公共事業委員會（CPUC）制定，政府通過核實供水公司的運行狀況來對水價進行監督。

（三）協商定價

協商定價主要表現為多個利益主體本著平等、自愿的原則通過對話、討論、妥協等過程最終達成一致意見，共同制定水價。因其注重用戶參與，所以與政府定價和市場定價相比，協商定價的程序更加透明。如法國水價制定的具體程序為：供水投資方、供水公司和用戶三方進行協商擬定水價——三方代表通過商議確定最終價格——市長確認，責任由市長承擔。日本的水價一是由自來水公司與用戶協商并根據協商結果來確定。國營供水單位的水價由地方議會按照協議制定，發生變化時需經厚生勞動省的同意；民營供水單位的水價由供水單位根據協議制定，發生變化時也需得到厚生勞動省的認可。

二、發達國家水價的定價原則

（一）污染者付費原則

污染者付費原則是指一切向環境排放污染物的個人與組織均應依照一定的標準繳納一定的費用，以補償其污染行為造成的損失。[3]為了提高用戶節水意識，實現可持續發展，大部分發達國家在制定水價時都遵循這一原則。如英國1974年的《污染控制法》就涉及到污染者付費原則；法國堅持污染者付費和用水付費的原則；加拿大1999年的《環境保護法》將污染者付費原則作為指導原則之一；美國、澳大利亞、日本和新加坡等國家也將污水處理費作為水價要素。發達國家特別注重環境保護，其污水處理費在總水費中占有較大比重。如美國的污水處理費占總水費的一半以上；加拿大渥太華的污水處理費按使用水的117%征收；英國DWR經營戶2005—2006年的家庭平均污水處理費占總水費的56%。

（二）成本回收原則

發達國家在制定水價時都會考慮成本回收的問題，有的國家還允許供水行業賺取合理利潤。如美國水價制定的原則是保證水務公司全成本回收，并預留一定的設備更新及維護資金；加拿大實行全成本定價模式，2015年渥太華市議會將提供穩定的資金來源以完全收回提供服務的成本作為主要的定價原則；法國和澳大利亞兩國也將成本回收當作收取水費的目標之一，其中澳大利亞水費制定原則（NWI原則）的價格下限原則就要求應收回運營、維護和管理等成本并預留下年度資金翻新成本，水價應反映商業現實并刺激市場經濟的發展；日本的定價原則為補償成本；新加坡的水價涵蓋了水生產過程的各個階段所產生的費用；英國由于其供水行業私有化，供水公司屬于營利性質，除實現成本回收外，政府還允許供水公司獲取合理回報。按英國2014年的計費標準，水價收費制度必須與政府對供水和污水處理服務相適應，以確保對投資者有吸引力，并使供水和污水處理企業無法收回投資成本的風險最小化。[4]

（三）與用戶承受能力匹配原則

水作為一種生活必需品，在利用價格杠桿來實現其可持續發展的同時，還要考慮到用戶的承受能力，以保證用戶的基本用水。發達國家一般采取設定水價上限或對困難家庭進行補貼的方式來保障居民的用水需求。如美國政府規定，家庭水務年度總支出不應超過社區中位數家庭稅前收入的2.5%。同時，將水務設施服務社區根據人數劃分為3類，并制定不同的承受能力基準線與上限。[5]此外，對低收入家庭實行水費補貼政策。澳大利亞水費制定原則（NWI原則）的價格上限原則要求，水價制定要基于用水戶的可承受能力，以保障消費者利益。加拿大對低收入家庭也實行水費補貼政策。多倫多自2008年1月1日起實施低收入老年人和低收入殘疾人退稅計劃，對于家庭年耗水量不足400m3且符合市委守則所規定的用戶給予退稅，這意味著享受退稅福利的用戶可以減少30%的水費。[6]

（四）用戶參與原則

雖然發達國家水資源的定價方式多樣，但無論定價權在哪一方，都非常注重用戶參與。如英國為了保證公平，積極鼓勵用戶參與水價制定，水務公司明文規定要從三個方面擴大用戶在水價制定中的影響：一是用戶可以直接參與自來水公司的事務（如本地服務和關稅問題），二是利用顧客挑戰組影響公司所有商業計劃的形成，三是通過顧客咨詢小組影響公司的決定。澳大利亞和加拿大也十分重視用戶對水價管理的共同參與。如悉尼設定水價時，用戶或利益相關者需提交意見書，定價機構會也多次召開聽證會；澳大利亞東南水務公司制定水價時會聽取社會利益者的建議，同時成立顧客咨詢委員會為用戶答疑解惑并反饋用戶意見；渥太華調整水價前會邀請用戶參與協商會議，不能參加會議的用戶可以查看會議報告并進行在線反饋，或以郵件的形式提供建議。

三、發達國家的水價結構

發達國家的水價結構復雜多樣，并與水價制定原則相聯系，但總體來說主要包括以下三個要素：一是基于污染者付費原則，征收環境保護費。如美國、法國、日本、英國、澳大利亞等國家都將污水處理費納入水價中。其中，美國部分地區還根據降水量收取雨水費，雨水費主要用于處理雨水的基礎設施建設及維護；新加坡的水費中還包含水資源保護稅，按總用水量的30%征收，其目的是督促用戶節約用水。二是基于成本回收原則，水價中包含服務成本費。服務成本費通常是指供水的人工成本、設備更新及維護、資產折舊等所產生的費用。如加拿大按完全成本定價，水價包括開發利用成本、水處理成本、污水處理成本；美國的水價涉及到抽水費、輸送水費等；日本的水價由固定資產費和管理費組成，其中固定資產費包括設備更新維修費和貸款利息，管理費包括人工費、藥劑費、動力費、維修費、資產折舊費和其他維護費等；法國根據供水服務情況收取固定費；新加坡收取衛生設備費則是為了抵消處理使用水的成本以及供水管道網絡的維護費用。三是基于與用戶承受能力匹配原則，收取水資源費。水資源費是指對水資源本身及其開發、輸送等而付出的勞動價值所收取的費用。如在美國、法國、日本、澳大利亞、新加坡等國家中，用戶水費與用水量成正比，水費結構中都包含按實際用水所產生的費用。不過，加拿大的完全成本定價模式由于沒有考慮用戶水資源的使用情況，從而導致水資源浪費嚴重。

四、發達國家水價的執行過程

（一）多種費率相結合

發達國家很少實行單一費率，而是根據各個地區的經濟、資源、用戶承受能力等因素采取不一樣的定價模式。其水價計算方式主要有四種：統一費率、固定費率、累進費率和累退費率。統一費率主要表現為不按實際用水量而按預先設定的耗水量收取統一費用，這種收費方式往往導致實際用水量多于預先設定的水量，目前僅有少部分國家使用；固定費率主要表現為實際用水量增加而單位水價不變，這種收費方式計算相對簡單；累進費率主要表現為用水量越大，單位水價越高，其目的是提倡節約用水；累退費率和累進費率相反，主要是為了促進消費。

以加拿大和美國為例：2009年，加拿大59.8%的地區水價實行固定費率，11%的地區實行遞增費率，9.3%的地區實行遞減費率，19.8%的地區按不計量收費的方式；[7]美國的水價也是多種費率相結合，在水資源豐富的地區實行累退費率，水資源較少的地區則實行累進費率。部分地區平時實行固定費率，在用水高峰期則實行高峰水價。美國的伊利諾斯州除運用單一的水價費率外，部分水務公司還采取混合多種費率的方式計價。

（二）按用戶類型計價

由于用戶對水的需求及質量要求不同，發達國家多對用戶進行分類并采取不同的計算標準。如美國的圣地亞哥將用戶分為國內獨戶、其他國內用戶、商業和工業用戶、臨時建設和農業用戶五類。國內用戶統一基本費用，其他用戶的基本費用按水表收費。國內獨戶實行階梯水價，而其他用戶則實行固定費率。澳大利亞的水價分住宅水價、商業水價、非住宅水價和污水處理費四類。其中，商業水價主要針對零售業和批發業，非住宅水價主要針對農業及其他行業。日本采取用戶差別制度收取水費，在將用戶分為家庭、工業、商業、公共浴池等類型的同時，又將水價分為工業用水、農業用水、居民生活用水和污水處理四類。其中，居民用水的價格分為一般家庭用水、小規模事業者用水和大規模事業所、工廠、都市活動用水三類；工業用水的價格分為普通用水企業、使用工業廢水的企業和過度消耗型企業。加拿大的渥太華將用水戶分為住宅和非住宅兩大類。住宅用戶主要指獨立或半獨立住宅、別墅、公寓、聯體別墅等，非住宅用戶主要指工業、商業、建筑和機構四類。相對來說，新加坡的水價類型比較簡單，僅分為住宅、非住宅和運輸用水三種類型。

（三）兩部制水價

兩部制水價是一種由固定費用和計量水價兩部分組成的計價方式?；舅畠r為固定費用，不受消費者用水量的影響。計量水價則根據預定水量或實際用水量而收取。日本、美國和澳大利亞是實行兩部制水價的典型代表，但三者在水價執行上也存在差異。從固定費用的方式來看，美國采取按照客戶類型統一價格、根據水表收費或將兩種方式混合使用的計價方式。如東洛杉磯按住宅和非住宅收費，水表大小為5/8*3/4英寸的用戶每月收費19.51美元，1英寸的收取48.78美元，水表尺寸越大收取的費用越高，非住宅用戶的固定費用略低于住宅收費。日本是將用水類型和管徑差別收費制相結合。管徑差別收費制是按照水表連接管尺寸的差異來制定不同的水價，供水管道尺寸越大，用戶可以獲得的水量就多，所繳納的水費也就越多。從計量水價的方式來看，美國大部分地區采取按不同的客戶類型、用水量或將兩種方式混合使用的計價方式。如華盛頓不區分用戶類型，實際用水和污水處理費都是分段計費，圣地亞哥除了分段計費，更對客戶進行分類收取水費。日本除了區分客戶類型、用水量外，還將管徑大小考慮在內。如東京除大規模事業所、工廠、都市活動用水中的100mm以上管徑部分采用固定費率的計算方式，其他用水的計量收費部分都采用以水管大小為基礎的階梯式收費方式。

五、發達國家水價制度的成效分析

正確的水價管理制度能促進當前和未來水資源的恰當分配，減少水資源浪費，保證供水成本回收，提高供水水質和經濟的增長?？傮w上說，發達國家能夠結合本國國情制定水價制度，并能根據現實情況加以調整，取得了良好的成效。

（一）減少了水資源浪費

發達國家在水價制定上遵循與用戶承受能力匹配的原則，使之與居民的可支配收入相適應。近年來，發達國家經濟發展水平的提高使得居民收入有所增加，水價隨之上漲。2012年，當今美國第一大報《今日美國》通過對100個直轄市的水價調查發現，僅與2000年相比，每四個城市中至少有一個水價增長一倍以上。其中，蘇福爾斯、威奇托、奧古斯塔等城市增長了140%以上，而亞特蘭大、威爾明頓、舊金山三個城市更是分別增長了233%、200%和211%。水價的上漲，促使居民不斷增強節水意識。藍圈網對美國30個主要城市的家庭用水做了詳細調查，2016年上半年的平均用水量與1999年的平均用水量相比，除了沐浴水量有所上升，其他各項用水量都在減少，其中洗衣用水幾乎減少了一半。

（二）實現成本回收

科學的水價制度既能滿足用戶的基本生活需求，又能使供水公司實現成本回收。收回成本是發達國家收取水費的目標之一，成本回收率也因此成為了衡量發達國家水價是否合理的重要指標。通過對東京都水務局2010年—2014年的經營情況分析可以看出，日本東京供水公司在成本回收方面有較大的成效。

（三）供水質量得到提升

除了水價，供水質量也是用戶關注的焦點。2012年，美國GreenValley協會在每年一度的成員會議上從供水服務、用戶服務、水質和水價四個方面對居民飲用水做了調查，結果顯示，美國居民對供水的總體滿意度較高。

六、發達國家水價制度對我國水價管理制度改革的啟示

（一）擴大定價主體，完善聽證制度

我國的水價主要由政府制定，且部分地區的水價已多年不變，但隨著市場經濟的發展，自來水公司的各種成本（管理成本、設備更新等）卻逐年增加，使其利潤逐漸下降甚至出現虧損現象，進而影響了服務質量的提升。此外，政府單方面定價容易使民眾出現不滿情緒，不利于社會穩定。而各發達國家的水價管理雖然有所差異，但都體現了市場化和公民參與的原則，國家只發揮宏觀調控的作用。鑒于此，筆者認為，我國水價管理制度改革可以從兩方面入手：一是擴大定價主體。在確定水價前，自來水公司應制定上年度的收支明細表，并預測本年度的收支情況，在對供水公司、國家財政和市場運營情況進行充分了解的基礎上，由供水公司和政府協商制定水價。二是完善聽證制度。目前，我國水價聽證會還存在代表比例不科學、工作不透明等問題。對此，有關部門應進一步完善水價聽證制度，提高普通民眾和水務專家在聽證會中的比例。同時，應公開水務行業的經營狀況，讓聽證會代表及用水戶對于水價調整的相關問題做到心中有數。

（二）優化水價結構，促進可持續發展

目前，我國水價由水資源費、供水價格和污水處理費組成，整體結構較為合理，但與發達國家相比，水資源費和污水處理費所占比偏低。以北京市為例：北京市從2014年5月1日開始實行階梯水價，在三個階梯中，水資源費所占比分別為3.14%、2.24%和1.74%，而且污水處理費比僅為2.72%、1.94%、1.51%。對此，筆者建議，應結合本國國情，在充分考慮成本回收、提升節水意識、提高資源利用率的基礎上調整水價結構，適當提高水資源費和污水處理費在水費中的百分比，以提高水資源的使用效率，減少污水排放，促進可持續發展。

（三）調整水價標準，保證成本回收

國際貨幣基金組織對部分國家的水價和人均日用水量作了一項調查：水價較高的丹麥人均日用水量為30加侖，而水價較低的韓國人均日用水量達到146加侖?？梢?，低水價導致高消費，高水價則促使人們節約用水。相對來說，我國水價整體偏低，遠沒有達到可促使人們節約用水的標準。據國際水協會（IWA）發布的國際水價（2013年）數據顯示，我國幾大主要城市的年度平均水費為61.45美元，而澳大利亞為549.55美元，加拿大為613.02美元，法國為496.12美元，日本、英國、美國分別為208.24美元、601.17美元和321.79美元，[8]考慮到人均GDP，我國的水價為發達國家的1/2左右。另據《2014年中國水資源公報》數據顯示，2014年我國農業用水量占總用水量的65%，農田灌溉水有效系數僅為0.53，而發達國家一般在0.7—0.8之間。對此，筆者建議，應適當調高水價，使用戶意識到水資源的稀缺性，促使其節能減排。具體可從兩方面入手：一是適當降低我國部分地區階梯水價中第一階梯的最高限制值。因為盡管我國現在已開始實施階梯水價，但由于第一階梯的水量范圍比較大，總體水價還處于較低水平狀態。二是水價應保證成本回收。發達國家將實現成本回收作為水價制定的原則，美、英、法等國家更允許水務公司有適度盈余，以確保有足夠的資金進行設備維護。而我國目前供水行業的收支則嚴重失衡。據中商情報網數據顯示：2009年，中國自來水生產和供應行業中虧損企業的數量為730家。雖然近幾年虧損企業數量在減少，但截至2013年年底，還有318家企業處于虧損狀態。[9]巨大的虧損使得供水公司無法更新、改造供水設施，更難以保證供水質量。對此，可以借鑒發達國家的做法，根據市場情況定期調整水價。

（四）實行差別定價，促進社會公平

發達國家在制定水價時會綜合考慮多方因素，如英國水價因地區、行業的不同而不同，美國水價沒有統一費率，日本水費制度分為用戶差別收費和管徑差別收費。據此，筆者建議，我國水價管理制度改革可從以下兩方面著手：第一，各地區的經濟狀況由于資源、政策、地理位置等原因而存在差異，因此水價的制定也應充分考慮用戶的承受能力?？梢韵冉y一水費在家庭收入中所占的百分比，以減輕低收入人群的負擔，供水公司虧損的成本則由高收入人群補償。對于特別困難的用戶，國家應對其進行補貼，以滿足其基本的生活用水。第二，水價標準應區分用途、時期、水質等，結合實際情況采取靈活多樣的水價計算方式。既可以借鑒美國多種收費模式制定不同性質的水價，或根據用水量、降水量的多少來調整價格，也可以借鑒法國的邊際成本定價法，根據水質等級、服務質量等的區分制定價格等級。

【參考文獻】

[1]2014年中國水資源公報[EB/OL].中國農業水科技網，http：//www.tlmicronano.com/index.php？a=show&c=index&catid=17&id=794&m=content.

[2]2014年中國水務行業市場發展現狀[EB/OL].智研數據研究中心，http：//www.abaogao.com/c/nengyuan/O116514BOA.html.

[3]污染者付費原則[EB/OL].360百科，http：//baike.so.com/doc/4124383-4323751.html.

[4]Department for Environment，Food and Rural Affairs.Charging principles[EB/OL].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/253982/pb14048-charging-principles.pdf.

[5]朱彩飛.居民可承受能力與居民用水定價——國外水價管制的實踐、經驗與啟示[J].西部論壇，2013，（03）.

[6]Deputy City Manager， Chief Financial Officer，General Manager， Toronto Water.2015 Water and Wastewater Rates and Service Fees[R].http：//www.toronto.ca/legdocs/mmis/2015/bu/bgrd/backgroundfile-76459.pdf.

[7]Environment Canada.2011 municipal water pricing report[R].https：//www.ec.gc.ca/eau-water/ED0E12D7-1C3B-4658-8833-347B527C688A/COM1496_2011-Municipal-Water-Pricing-Report_e_web.pdf.

[8]International Water Association.Inter national Statistics for Water Services[EB/OL].http：//www.iwa-network.org/wp-content/uploads/2016/06/International-Statistics-for-Water-Services-2014.pdf.

[9]2009-2013年中國自來水的生產和供應行業虧損企業數量增長趨勢監測[DB/OL].中商情報網，http：//www.askci.com/news/201403/05/05151848153819.shtml.

（責任編輯：劉 丹）