管網是內部獨立還是拆分成立管網公司?

管網是內部獨立還是拆分成立管網公司?

進一步打破行政壟斷、管住自然壟斷、放開競爭環節，其中上游放開和管網獨立成了此次改革最大亮點。

根據《意見》重點改革任務，將改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力：分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開：完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。

“油氣管網的改革將破除油氣企業既是經營者又是使用者的雙重角色，有利于油氣管網的公平使用，以及消除上游供氣企業對于管網瓶頸的顧慮。同時，組建國有控股、多主體、多樣化油氣管網公司的改革目標，將促進國有石油公司加快混改，進一步向民間資本等第三方開放，有利于油氣管網擴大投資、改善運營?！倍愠杀硎?。

目前我國陸上油氣管道總里程超過12萬千米，其中原油管道2.3萬千米，成品油管道2.1萬千米，天然氣管道7.6萬千米。油氣改革關鍵是要推動全產業鏈改革，以上游為龍頭，帶動中游和下游開放。管網是多重矛盾和利益沖突交匯點，管網獨立關乎此輪改革成敗。就油氣而言，原油和成品油管道都是點對點，且管道運輸能力與油田和煉廠生產能力相匹配，管網獨立尚不必要。而天然氣主要依靠管道運輸，其管網由多個層級組成，主、支管線相互聯通，廣泛分布于各區域及各省市之間，管網從業務上既與上游緊密聯系，又相對獨立。雖然上游天然氣進口已放開，但中游管網高度集中，致使第三方開放難以落實。隨著天然氣產業快速增長，管網獨立的必要性日益凸顯。不僅要推進管輸環節與上下游業務相分離，還要實現液化天然氣(LNG)接收站、儲氣庫等基礎設施的獨立與開放。

“多年來，我國油氣產業采取上下游一體化經營，管網不獨立帶來諸多弊端，制約油氣產業發展?！狈侗卣J為，首先是管網不獨立抑制社會資本進入。盡管國家規定按照第三方準入要求，但囿于體制原因，政策無法真正落地。廠網不分、網銷不分，必然優先確保自家天然氣運輸，對第三方天然氣代輸意愿不強。其次是管網不獨立制約天然氣價格改革。油氣改革重點是要“管住中間、放開兩頭”，建立市場化價格形成機制。但在一體化經營下，國內天然氣現行采用市場凈回值法形成門站價格，是上游氣源價格和管輸費捆綁定價，氣價和管輸費界限不明，導致上下游氣價相脫節，不能及時、真實地反映國際價格變動情況和市場供求。另外，管網不獨立也將阻礙國企改革進程。當前國企改革進入攻堅期，部分大型油企由于歷史上承擔著企業辦社會職能，造成關聯交易和內部交叉補貼比較普遍，生產效率不高。

從國外實踐和我國油氣產業發展看，管網獨立是油氣行業發展必然趨勢，也是此輪油氣改革必行之舉。上個世紀80年代起，大部分國家天然氣管輸業務都與上下游嚴格分開，由專門監管機構確定合理管輸費，并強制實施第三方準入制度。如美國在管網獨立前提下采取市場化經營模式，全美擁有100多家管輸公司，同時對管網建設、運營、安全、環保、運輸價格和服務等實行全面監管，確保第三方準入。英國在上世紀90年代就推行天然氣管網運營管理與上游生產加工業務和下游配售業務完全分離，并由獨立監管機構履行監管職能和制定管輸價格。歐盟能源監管委員會上世紀末以來多次提出財務獨立、法律獨立和產權獨立“三步走”，要求所有成員國將管輸業務與上下游銷售業務相分離，并強制實施第三方準入制度。目前已完成前兩階段，正積極推進產權獨立。

我國關于油氣管網改革，一直存在的一個爭議在于，管網獨立是分別在國有企業內部獨立還是拆分出來進行外部獨立。

“管網是油氣產業鏈關鍵環節，涉及多方利益，應厘清片面性認識傾向，在操作中積極穩妥、分步推進?！眹鴦赵喊l展研究中心資源與環境政策研究所研究員張亮認為，在關于管網是否獨立的爭論中，有兩種似是而非的片面認識，需進行厘清和矯正。一種片面認識是管網獨立會造成管網建設不足。事實上，管網建設不足根本原因恰恰在于一體化經營。在這種經營模式下，天然氣產業鏈不開放，社會資本“進不來”：同時，管輸環節投資回報不明確，社會資本“不敢進”。另一種片面認識是管網屬自然壟斷環節，應成立一家管網公司。問題是，若僅成立一家管網公司，等同于賦予其對上下游絕對話語權，無法形成有效競爭，同樣會陷入壟斷旋渦。

“自然壟斷并非要求整個國家僅有一家管網公司，而是要保證兩點之間只有一套管網，避免重復建設和規模不經濟?！泵沸掠硎?，從國外天然氣發展歷程看，既有氣和氣競爭，也有管道和管道競爭，比如美國和德國都是由多家管網公司從事管輸業務，彼此形成競爭格局。成立多家管網公司，并不是鼓勵在同一條路徑上修建多條平行管道，而是鼓勵多家公司經營不同線路。多家管網公司可在輸送成本、管理效率上構成競爭，有助于管網公司降低成本、提高效率。

由此可見，管網改革邏輯在操作上將圍繞下列關鍵環節展開:一是以產權獨立為管網獨立最終目標。管網獨立涉及人、財、物重組整合，涉及面廣，可分步驟、分階段推進。首先推進財務獨立，實現管網財務單獨核算，杜絕交叉補貼：其次推進法律獨立，實現管輸業務人、財、物與上下游業務在法律上分離，避免關聯交易。二是鼓勵管網公司采取混合所有制。對于跨區域主干管網，可采取國有資本控股、社會資本參股方式：對于支線管網可因地制宜，靈活處理國有和社會資本所占比例。三是明確管網公司功能和盈利模式。管網公司應專注于天然氣管網投資運行和天然氣傳輸配送，不再從事天然氣買賣業務。管網公司以收取管輸費為主要收入來源，不再賺取天然氣買賣差價。四是落實“網運分開”。推動管網投資建設與運營相分離，上游生產商和下游用戶均可參與管網投資，獲得投資回報，但不得參與管網公司運營，避免關聯交易，確保第三方準入落實到位。五是實現管網互聯互通。管網獨立后形成不同層級和多家公司之間要實現互聯互通，保證“氣暢其流”。六是優化天然氣定價機制。管網獨立后，管輸費確定由市場凈回值法轉變為成本加成法，天然氣銷售價格由上游氣價加管輸費來形成，真正建立上、下游“兩頭”價格由市場決定，“中間”管輸費由政府核定的價格機制。