建立健全人大常委會黨組向同級黨委請示報告制度的思考和建議

成正

一、請示報告制度建立的歷史脈絡

“黨內請示報告制度作為實現黨的民主集中制領導的有效工作機制，是保證的黨的路線、方針、政策得以貫徹執行的重要制度?！盵1]其經歷了起步、探索、確立、規范、受挫、恢復、健全等階段。

建黨初期，我們黨就高度重視黨內請示和報告，作出了零星規定。如1923年6月，中央曾要求“地方執行委員會開除黨員后，必須報告其理由于中央及區執行委員會”。1923年12月，中央曾為建立每月報告制度發出通告。土地革命時期，開始對請示報告的探索。1928年10月 17 日，中央在《關于各省委對中央的報告大綱》中，對報告的時間、種類、內容以及保密要求都作出了規定，并警示不按時上送詳細報告者“中央即停發經費”?？谷諔馉帟r期，請示報告制度逐步確立并實行。為了加強黨對軍隊的領導，1937年8月1日，中央通過的《總政治部關于新階段的部隊政治工作的決定》明確提出：“在各級領導機關中，必須確立嚴密的分工與個人負責制，建立有系統的檢查和報告制度?！贬槍ν趺鞯仍谥卮髥栴}上不請示，以及有些地方對黨的決定執行不力問題，1942年中央再次強調：“在決定含有全國全黨全軍普遍性的新問題時，必須請示中央，不得標新立異，自作決定，危害全黨領導的統一?！苯夥艖馉帟r期，基本實現黨內請示報告文本化、制度化。為加強全黨全軍的集中統一指揮，爭取革命勝利，黨對建立報告制度提出了更明確的要求。1948年1月，中央制定并發出毛澤東親自起草的《關于建立報告制度》[2]的指示，對報告內容、發送方式、發送頻率、寫作風格等有關報告的內容和形式作了具體要求。1948年9月，中央政治局會議正式通過《中共中央關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》。

新中國成立后，請示報告制度成為黨內組織正常運行的重要制度保證。1953年3月，中央作出《關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定》，明確指出政府各部門的黨組直接受中共中央領導，政府工作中的一切重要方針、政策、計劃和重大事項均須事先請示中共中央，經中共中央批準后方能執行?！拔母铩逼陂g，黨的建設被干擾，黨內報告制度也受到一定破壞?！拔母铩苯Y束后，黨的建設恢復正軌，黨內請示報告制度逐步恢復并固定下來。十二大黨章（1982年）至十八大黨章（2012年）都明確規定：“黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題?！笔舜蠛笾醒攵啻螐娬{各級領導班子和領導干部都要嚴格執行請示報告制度。習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上指出：“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面?！?/p>

二、請示報告制度對人大工作的重要意義

（一）有利于推動人大各項工作順利進行?！耙粋€地方人大工作有進展、有起色，與黨委的重視、支持是密不可分的?！盵3]相對于先前黨委書記兼任人大常委會主任，現有設區市或縣（市、區）黨委書記幾乎都沒有兼任人大常委會主任。在現有的體制下，為實現人大工作與黨委同步，黨委與人大一把手之間的溝通尤為重要。如果處理不好黨與人大的關系，那么在一定程度上人民代表大會作為國家權力機關的職能可能就得不到充分發揮，人民代表大會作為國家權力機關的法律地位也就得不到保障，進而人民的民主權利也就不可能得到保障。為此，通過人大常委會黨組積極主動爭取黨委的領導、重視和支持，重大事項、重要工作要及時向黨委請示匯報、征求意見，方便黨委掌握情況，以便在布置工作時把人大工作列上議事日程，從而更好地推動人大工作。

（二）有利于規范黨委和人大的關系。在一個政治體系中，“各政治要素間合理、固定的關系是政治過程穩定的基礎”[4]。當前，黨和人大在我國政治生活中都處于重要地位，是同一個政治體中兩種具有重要影響的因素，在明確各自的權力和責任基礎上，規范處理兩者關系的程序，這樣黨委實現領導和人大依法履職就會井然有序。然而，在黨掌握國家政權，對社會實施全面管理的現實背景下，黨委和人大更多的是靠一種默契或慣例維系兩者的溝通，在實際規范中隨意性還比較強。若能將這種默契或慣例上升到請示報告制度層面，明確人大對什么事項必須請示報告、什么事項需要事前請示、什么事項需要事后報告或者抄送備案，以及請示報告的時限，那將會使人大在請示報告時有章可循、有法可依，也可避免因擔心承擔責任而事事向同級黨委請示報告。

（三）有利于反映代表和民眾的心聲。請示報告制度可以實現從制度上搭建人大傳達民意的渠道。從源頭上來看，我們黨代表著最廣大人民群眾的利益，在這個根本出發點上，黨與由人民的代表組成、行使人民賦予權力、代表人民利益的人大是一致的。黨執掌國家政權、行使政治權力、采取政治行為，結果都是實現人民的利益，與人大的根本目標不存在矛盾。然而，人大代表和民眾在現實政治生活中的政治權益的渠道還有待強化。人大代表在人大會議上敢于講真話、講實話的還比較少。而人民群眾反映問題更多的是走信訪途徑。然而，理應的路徑是人民群眾的意見建議上傳人大代表，人大代表帶到會議上，或者通過人大黨組傳遞到黨委。若通過人大請示報告路徑，就為人大代表和民眾搭建了一個有效的黨內傳遞社情民意的制度化渠道。

三、進一步健全人大向同級黨委請示報告制度

（一）在人大行使立法權過程中向同級黨委請示報告

十八屆四中全會指出：“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定”“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告?！盵5]當前，設區市人大及其常委會都被賦予立法權，亟需規范立法過程中人大與同級黨委的關系。根據十八屆四中全會的要求，結合《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》，人大在行使立法權時，可從下述五個方面向黨委請示報告：（1）由人大常委會黨組將人大常委會的立法規劃和計劃及時報送同級黨委審定，根據同級黨委意見再行實施。（2）在提請人民代表大會或其常委會審議法規草案之前， 應報請同級黨委討論并征得黨委批復意見后再行審議。（3）在向黨委報請討論的請示報告中，應說明立法依據，法規草案中涉及的重大方針、政策問題及其如何處理和規定等。（4）及時匯報立法過程中出現某些涉及面廣、分歧較大而又難以協調的問題，向同級黨委請求協調解決。（5）在審議法規草案過程中，在積極貫徹黨委的批復意見外，應向同級黨委報告審議情況。當然，除了堅持上述五項做法外，人大及其常委會還可發揮主觀能動性，進一步完善法規草案。因為報同級黨委討論與同意是必經程序，黨委負責“把方向”，原則上不對法規草案逐條審議，人大及其常委會還可以對法規規章的制度設計、體例結構、內容安排、文字表述等作修改?！叭?982年的憲法草案經中央政治局先后8次討論后，拿到全國人大及其憲法修改委員會審議時，又作了許多重要的修改?！盵6]

（二）在人大行使重大事項決定權過程中向同級黨委請示報告

《憲法》第一百零四條和《地方組織法》第四十四條明確規定重大事項決定權是人大及其常委會的一項重要職權，并大體上對重大事項決定權行使范疇作了規定。重大事項決定權的有效實施，將進一步提升國家治理體系和治理能力現代化，協調推進“四個全面”布局的深入貫徹落實。但從現實情況來看，地方人大及其常委會的重大事項決定權還較為薄弱。要改變這種局面，關鍵在于爭取黨委的支持。（1）建立或健全行使重大事項決定權的規定，并將規定草案提請同級黨委審定。這樣做的目的在于明確本行政區域內重大事項的范疇，并獲得黨委的認可。（2）根據重大事項決定權的規定，征集、匯總重大事項“年度清單”，說明每項決議、決定作出的依據、目的和意義，報請黨委研究同意后列入年度工作要點。（3）在行使重大事項決定權的過程中，一方面，以黨委的決策作為討論、決定重大事項的政治依據、行動方向；另一方面，主動將開展重大事項的調查研究情況以及形成的決議決定草案向黨委匯報，做到事前請示、事后匯報。（4）人大及其常委會依法撤銷“一府兩院”及下級國家權力機關不適當的命令和決定時，須及時向同級黨委報告，征得黨委的批準和支持。此外，將“一府兩院”對人大及其常委會作出的決定、決議執行情況，年終向黨委報告一次。

（三）在人大行使監督權過程中向同級黨委請示報告

人大監督要堅持黨的領導原則，在監督過程中，自始至終要貫穿黨的綱領、路線，確保黨的路線方針政策的正確實施，充分體現黨的引導、指導和向導作用。當前，在人大及其常委會的所有職權中，監督權在市、縣人大及其常委會行使得較為普遍，也是主要工作內容。為堅持黨的領導，人大及其常委會在行使監督權時須向黨委請示報告的主要內容有：（1）貫徹中央、省市黨委、上一級人大常委會及同級黨委有關文件精神的重要意見及有關重要指示的實施意見、方案和措施，以及人大常委會黨組自身建設及黨組主要工作情況須請示報告同級黨委。（2）向黨委報告全年工作要點和工作規劃， 以便黨委掌握人大及其常委會視察、檢查和審議“一府兩院”報告前的調研等監督事項的安排部署， 從而支持人大及其常委會依法行使監督權。（3）啟用重要的監督職能，諸如組織特定問題調查、啟動質詢案、罷免或撤銷等職能時，須及時向同級黨委報告。（4）在調研、執法檢查、代表視察等履職過程中發現重大問題，或在審議“一府兩院”工作報告中的重要意見，都要以呈報件單獨成文，報送黨委研究。（5）將監督過程中發現的重大社情民意向同級黨委報告。人大及其常委會與各級人大代表保持著密切聯系，擁有其他機關不可替代的獨特優勢。人大常委會黨組要探索建立相應的工作程序，準確地反映代表意見，上報供同級黨委在重大問題決策時研究參考。建議創辦專門面向同級黨委領導的《呈閱件》，通過黨組請示報告制度，及時把常委會組成人員、人大代表、群眾來信來訪中反映的重大問題和情況，報送同級黨委領導。

（四）在人大行使人事任免權過程中向同級黨委請示報告

毛澤東同志說過“政治路線確定之后，干部就是決定因素”。我們黨的政治領導、思想領導、組織領導，很重要的一點，就是要通過向政權機關推薦重要干部來實現。人大及其常委會行使選舉權和任免權，必須堅持黨管干部原則，堅決貫徹黨組織的意見和主張。為此，市、縣人大要加強向同級黨委請示報告制度。（1）人大換屆選舉的工作方案、推薦人大代表候選人的名額分配方案、推薦人大及其常委會委（室）領導干部等，須事先向同級黨委請示報告。（2）在人事任免過程中發揮人大優勢，及時聽取、收集和反映常委會組成人員、人大代表、人民群眾對擬任人選的意見，向同級黨委報告，供其參考。（3）“人大代表或人大常委會組成人員有權對黨委提出的人選提出不同意見，黨委應認真考慮。如果意見有道理，應該重新考慮人選；如果認為人選不宜改變，或者認為提的意見不全面或與事實有出入，應該耐心說明、解釋；如果多數代表或委員不同意，不要勉強要求保證通過?！盵7]為此，若有重要或原則性意見可報同級黨委，如人選不適可提出另選的建議。

請示報告制度是人大與黨委溝通的重要渠道，而真正實現黨委對人大的領導，須加強人大常委會黨組的作用。這是由兩對關系的性質所決定，一對關系是黨委和人大常委會的關系。兩者沒有上下級關系，黨委并不能對人大常委會交辦工作、施號發令。正如劉少奇所說，“我們黨是國家的領導黨，但是不論何時何地都不應該用黨的組織代替人民代表大會和群眾組織，使他們徒有虛名，而無其實。如果那樣做就違反了人民民主制度?！盵8]另一對關系是黨委和黨組。人大常委會黨組是黨委派出機構，有對上級黨委請示報告的義務?！叭舜蟪Ｎ瘯豁毾螯h中央請示，但作為人大常委會黨組有這個必要。凡是重大問題，必須由黨委研究的，就應當請示?！盵9]為此，在實際操作中，實現黨委的意圖，基本上是在黨組的推動下實現的?！叭珖舜蟪Ｎ瘯h組處于聯結黨中央與人大立法工作的樞紐地位。黨中央承擔立法功能的幾種方式幾乎都是通過全國人大常委會黨組這一內部的、非正式的渠道實現的?！盵10]可以說，人大常委會黨組在人大工作中發揮“上傳下達”的橋梁和紐帶作用。因此，人大常委會黨組要加強請示報告制度建設，主動積極作為，爭取黨委的支持。建議：一是多請示。充分利用人大工作會議、黨組工作匯報、常委會履職報告、人大會后會議精神落實情況匯報等機會，向同級黨委反映人大工作中急需解決的各類問題，如干部配備、組織建設、需要黨委協調的各類關系等，聽取黨委指示。二是多邀請。爭取每年能邀請黨委主要領導、分工聯系的領導同志到人大調研，或參加年中務虛會，直接聽取常委會黨員組成人員對加強人大工作的意見建議，并對人大工作交任務、提要求。三是多走訪。運用多種形式，如走訪、調研、座談等，加強同黨委有關部門的信息溝通，讓組織、宣傳、統戰、紀檢等方面了解人大方面的要求，幫助人大解決實際問題。

參考文獻：

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[10]張文正：《黨的領導概論》，中共中央黨校出版社1991年版，第94～95頁。

（作者單位：中共廈門市委黨校）