淺析行政事業單位內部控制規范執行中存在的現狀及改進措施

【摘要】財政部2012年制定出臺的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求各行政事業單位從2014年1月1日開始執行，到現在已執行了四個年頭，但由于種種因素，行政事業單位的內部控制仍存在許多問題，本文從執行中存在的比較普遍的內控意識不強、內控環境差，風險意識淡薄、風險識別能力不強，歸口管理不到位等五個方面的問題進行分析，最后針對這些問題提出相應的改進措施。

【關鍵詞】行政事業單位 內部控制 現狀 措施

我國的行政事業單位掌控著很大部分的社會資源，社會公眾對其關注度也較高，但長期以來，因其經濟業務核算要求簡單，涉及環節少，內控意識認識不到位，內控制度建立不完善，執行不到位，監督不嚴等問題，行政事業單位出現了單位經濟管理混亂，資產損失浪費，貪污腐敗，經濟活動不合規、“小金庫”等問題，為此，財政部適時制定的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），對行政事業單位建立健全內部控制，對單位經濟活動的風險進行防范于管控，規范單位管理，促進行政事業單位總體目標實現，具有重要的現實意義。但根據本人多年行政事業單位的內部審計工作所了解的情況，在執行《規范》的過程中，許多單位還處于初期階段，存在一些比較普遍的共通的問題。本文僅從行政事業單位在執行《規范》中存在的問題進行分析，并提出相應的改進措施。

一、行政事業單位內部控制規范執行中存在的問題分析

（一）內部控制的意識比較薄弱，內控執行環境較差

良好的內控意識才能確保內部控制的健全及實施，部分行政事業單位從領導到一般人員仍然對執行內部控制規范的重要性認識不到位，內控意識薄弱，重發展、輕管理。沒有良好的內控意識，也就沒有形成好的內控環境，許多單位都未按照《規范》結合自身業務特點建立一套完整的內部控制體系及配套的各種規則制度，覆蓋單位所有的經濟活動內容。其次，部分單位對內部控制的認識停留在會計控制，一說到內部控制就是財務部門的事，以單位建立的各項財務規章制度代替內部控制，未能涵蓋所有業務環節和相關人員，沒有形成相互制約、相互監督的工作機制。最后極少單位建立了內控制度，但是由于內控意識不夠，在執行中流于形式，“有章不循，有據不依”，未能積極主動參與到內控活動中去；甚者有的覺得制度太死，束縛了手腳，不利于活動的進行，想法設法鉆制度的空子，嚴重阻礙內控的執行，加大單位經濟活動的風險。

（二）風險評估意識淡薄，風險識別能力不強

在現實工作中，行政事業單位因其性質特殊性，普遍存在風險意識淡漠，主要體現在兩個方面，一是對經濟活動的外部風險評估意識不夠，風險識別能力不強，因行政事業單位的特性，其外部風險主要是國家及地方政策，業務往來單位的資信等，一旦對政策解讀及執行錯誤，不利于單位的發展，事業的開展，而且還面臨著國家有關部門的檢查處罰。對業務往來單位的信用、資質未能進行深入細致的考察，就有可能存在一定的履約風險，造成單位經濟的損失。二是單位內部風險評估不全面，未能對各項經濟業務流程進行細致的全面梳理，未能準確找出關鍵控制點，并有針對性的實施有效的內部控制。最終因未對經濟活動的風險的進行全面、有效、客觀的評估，無法有效的防范內部的各種風險，從而造成工作被動，且有可能造成關鍵崗位人員的廉政風險及單位經濟損失的風險。

（三）歸口管理不到位，內部管理混亂

許多單位未能很好的進行歸口管理，例如物資的采購、合同的管理、資產管理、各項費用管理等等。這些經濟活動未能實行歸口統一管理，直接的后果就是，不能有效的降低支出成本，提高資產使用效益；管理混亂，各部門各自為政，缺乏相互監督相互制衡的機制；有些還存在管理上相互推諉扯皮的情況，造成工作效率低，不管對內對外都造成職工群眾辦事難。

（四）內部控制關鍵崗位設置及人員管理不合理

從這幾年工作中接觸了解到的單位的情況來看，大多數單位在內部控制關鍵崗位的設置及人員管理方面存在不合理的情況，主要表現在三個方面。一是部分單位因規模小或者其他原因未單獨設立內部審計部門或專職審計人員，對單位內控執行缺乏有效監督和評價；二是有些單位雖然設立了相應的內審機構，但卻與紀檢監察或財務合署在一起，缺乏足夠的獨立性和權威性；三是未建立內部控制關鍵崗位人員輪崗制度，或者建立了輪崗制度，但未嚴格執行，加大了內部控制關鍵崗位工作人員的廉政風險。

（五）部門預算編制不科學，預算控制薄弱

近年來，隨著國家對部門預算的逐步推行，行政事業單位對預算管理越來越重視，預算管理總體水平在一定程度上得到很大提高，但實際工作中部分單位的預算控制仍處在一個薄弱的位置。具體表現在，首先預算的編制環節，因為編制時間短、時間緊，實際使用各項費用的職能部門又未能完全參與其中，或者與財務部門溝通協議不夠，導致預算編制質量低，項目預算不科學、不合理。其次，在預算的執行環節方面，有的未按批復的預算額度和標準執行，隨意無序的調整預算和改變資金用途，存在無預算支出、超預算支出或者有預算不支出情況；有的未定期對預算執行進行有效的分析，與業務部門溝通不暢，造成預算執行進度偏低或偏高；有的甚至為了達到既定的預算進度，虛列支出或者不根據實際情況而開展業務活動，造成資金的損失浪費。

二、加強行政事業單位內部控制規范執行的建議措施

（一）強化內控意識，建立健全并完善內控制度

《規范》第六條規定，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責，這就決定了單位的管理者對本單位內部控制起著至關重要的作用，領導首先要認識到內部控制的重要性，樹立正確的內控理念，重視內部控制工作。單位還應加大對《規范》宣傳力度，要將內控的建立與實施的理念傳達到每位職工，實現全過程、全員性參與，形成良好的內控控制環境氛圍。其次，單位應按照國家有關規定，結合單位自身實際情況，在廣泛征求干部職工意見的基礎上，建立健全內部控制制度，并根據外部環境的變化及單位經濟活動的調整和管理要求的提高，進行不斷的修訂和完善。最后，制度建立了不執行就是一紙空文，單位從上至下都要嚴格按章辦事，避免主觀隨意性的處理方式發生，確保權力在制度下運行，各項經濟活動有序進行。

（二）強化單位各層面的內部控制措施

1.增強風險評估意識，建立完善風險評估機制。單位應當按照《規范》要求，建立相應的風險評估機制，成立風險評估小組，根據實際情況，每年不定期的至少一次對單位內外部的經濟活動風險進行評估一次，并形成書面報告，作為完善內部控制的依據。對經濟活動進行全面梳理，明確業務流程程序，針對風險點，采取相應控制措施，明確各崗位的職權范圍，審批權限及相應的責任。

2.加強歸口管理，明確歸口管理部門。單位應按照《規范》的要求，根據實際情況，按照權責對等的原則，采取成立聯合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關經濟活動實行統一管理。如對物資采購、資產管理、合同管理，部分收支業務等明確歸口管理部門，要求歸口管理對具體事項負責，例如合同歸辦公室負責、固定資產歸資產管理部分負責、物資采購歸事務中心負責等。同時明確歸口部門的工作職責，做好各部門間的溝通協調工作；加強痕跡管理，做好相關資料的收集歸檔工作。

3.建立健全內部控制關鍵崗位責任制。按《規范》要求，結合單位實際，建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督，應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。尤其是要強調內部審計機構作為內部控制監督與評價的獨立性與權威性，要充分發揮內部審計在內部控制中重要作用，要求其定期或不定期對單位內部控制設計和執行的有效性進行檢查，做出評價，指出存在的缺陷，通過分析原因，提出建議，為不斷完善內部控制提供依據。單位負責人應充分利用內審結果，完善內部控制制度，提高內控執行力。內部控制關鍵崗位的工作人員要建立培訓、評價、輪崗制度，不具備輪崗的單位應采取不定期檢查或者專項審計等控制措施。

4.建立健全預算業務管理制度。單位應結合自身實際，建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度，對各個環節做出明確規定，明確職責權限，不相容崗位相互分離。在編制時要落實單位內部各個部門的預算編制責任，加強財務與各資金使用部門的溝通協調，確保預算編制依據充分、內容完整、項目細化，數據準確。在預算執行環節，應嚴格根據批復的預算安排各項支出，確保預算嚴格有效執行。單位應當定期建立預算執行分析機制，定期召開預算執行分析會，通報預算執行情況，對各部門提出的下一步的預算安排及預算執行中存在的問題進行分析，提出改進措施，提高預算執行的有效性。最后單位應強化對決算分析結果的運用，建立健全單位預算與決算相互反映、相互促進的機制，不斷的提高預算編制水平與執行有效性。

近年來，各級財政部門及上級主管部門不斷在加大對行政事業單位各個業務方面的規范和監督力度，且隨著國家對行政事業單位改革進程的加快，社會公眾對行政事業單位的關注越來越高，財政資金的使用效益越來越受到關注，單位依據《行政事業單位內部控制規范》建立健全內部控制與實施，才能提高管理水平和風險防范能力，提高資金使用效益，有效防范舞弊和預防腐敗，確保單位可持續健康發展，維護單位自身和社會公眾的利益。通過這幾年《規范》的實施與執行，行政事業單位的內部管理水平和經濟活動的合法合規性總體上還是得到了很大提升，但還是存在許多的問題，仍亟需解決，需要不斷的探索與完善。

參考文獻

[1]財政部.財會{2012}21號文，《行政事業單位內部控制規范》2012.11.

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[3]唐旭.加強行政事業單位內部控制的幾點思考[J].經營管理者，2013（32）.

作者簡介：張靜（1984-），女，漢族，重慶合川人，任職于長江重慶航道局。