政府引導基金在運作中存在的問題及對策

劉強

【摘要】經過十幾年的發展，我國政府引導基金從起步探索、規范化發展到現在的市場化運作，發展速度相當迅速，規模也日漸壯大，在引導社會資本積極參與創新創業、股權投資等方面，充分發揮了引導基金的引導和杠桿作用，但同時也伴隨出現了運作不夠規范、投資限制等問題。建議通過明確資金來源、加強審計監督、放款限制等，加強引導基金的規范運作和發展。

【關鍵詞】政府引導基金 明股實債 限制條款

一、我國政府引導基金的發展狀況

自2002年我國第一只創業投資引導基金——中關村創業投資引導資金設立開始，標志著我國政府引導基金開始進入摸爬滾打的起步探索階段。隨后，國家陸續出臺相關的法規和辦法，逐漸明確政府引導基金中關于組織結構、設立規則、管理模式等內容，為政府引導基金的發展指明了發展的方向及打下法律基礎。如2005年，國家發改委聯合十部委發布了《創業投資企業管理暫行辦法》，明確國家和地方政府均可設立創業投資引導基金，通過引導基金引導社會資金進入創投業。2007年，財政部、科技部聯合制定了《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》，規定科技型中小企業創業投資引導基金專項用于引導創業投資機構向初創期科技型中小企業投資。2008年，由國家發展改革委、財政部、商務部聯合制訂了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，為各級地方政府設立引導基金明確了操作指引，為政府引導基金組織和設立明確了法律基礎。在此期間，政府引導基金由逐步試點階段步入規范化運作階段，涌現出了一批具有一定規模和示范作用的基金。如2006年國家開發銀行和中心創業投資共同組建蘇州工業園區創業投資引導基金，成為創業投資產業和中小企業發展的重要平臺。隨著各項法規和指導意見的出臺，各地創業引導基金的設立進入一個小高潮，規模也呈現出逐年增長的趨勢。截至2010年底，全國共新成立政府引導基金116支，基金總規模超600億元。

2014年5月，李克強總理在國務院常務會議上提出，要成倍擴大中央財政新興產業創投引導資金規模，加快設立國家新型產業創業投資引導基金，完善市場化運行長效機制，實現引導資金有效回收和滾動使用，破解創新型中小企業融資難題，標志著政府引導基金進入市場化運作階段。2015年國家決定設立規模400億元的國家新興產業創業投資引導基金和規模600億元的國家中小企業發展基金，分別用于助力創業創新、產業升級和重點支持種子期、初創期成長型中小企業發展。根據清科研究中心發布的《2016政府引導基金報告》數據顯示，截止2015年12月底，國內共成立780支政府引導基金，規模達到21834億元。其中，2015年新設立的政府引導基金為297支，基金規模15090億元，分別是2014年引導基金數量和規模的2.83倍和5.24倍。

二、存在的主要問題

（一）規模相對較小，資金來源缺乏持續性

在實際中，除了國家設立的基金規模較大外，地方政府設立的引導基金規模普遍都偏小，資金來源主要為地方的財政資金，地方政府對基金的未來資金來源并沒有明確的安排和規劃，同時由于政府領導班子的換屆可能影響政策的連續性，從而影響基金的后續資金安排，因而難以對民間資本形成長期有效的吸納。

（二）存在明股實債，增加了地方隱性債務

目前，有相當部分的地方政府引導基金通過其下屬的國有控股金融公司或城投公司作為基金成立及運作主體，作為劣后級股東，吸收的社會資本主要為銀行、保險等資金，其作為優先級股東，一般以獲取固定收益為主，其退出機制一般都是以劣后級股東回購優先級股東的股權為主要的退出形式，所以要求地方政府直接背書，對未來的基金股份回購資金來源做出連帶擔保的承諾，增加了地方的隱性債務。雖然引導基金的資金來源于政府財政基金，但引導基金仍存在未納入預算統籌安排，預算收支信息不透明，無法通過預算表看出資金的進出情況。另外，如果是明股實債型的引導基金，由于政府背書形成的抽屜協議的存在，難以根據真實的情況來識別社會資本的真實債權屬性，從而不利于防范政府隱性債務風險。

（三）限制條款較多，制約基金發展

政府引導基金在設立過程中，一般都由地方政府主導，雖然基金成立后，形式上由專業管理機構進行專業運作管理，但實際上仍由地方政府控制，仍充滿了行政色彩和地域色彩。所以基金在投資領域、行業、地區、投資比例等，地方政府可能會作較多的限制，如只能投資于本地區政府重點扶持的行業、產業，而對某一行業的投資比例不得高于多少或低于多少等。但是從市場化運作的角度而言，實際上投資人及管理機構更愿意尋求投資價值最大化的項目和標的，從而實現基金的投資效益。由于地方政府對引導基金的限制因素，可能對基金的市場化運作及吸引社會資本進入造成一定的制約。

三、對策建議

（一）明確資金來源，形成引導基金的出資長效機制

可以從政府層面對引導基金的未來資金來源作出較為明確的規劃和安排，建立政府引導基金出資的長效機制，從機制上明確資金來源的穩定性，排除由于領導換屆等對資金安排的不穩定性影響。通過明確的資金安排規劃，增強民間資本的信心，調動民間資本的積極性和參與性，使政府引導基金能夠獲得持續的資金來源，充分發揮引導基金的杠桿作用。

（二）強化基金審計，防范政府隱性債務風險

強化政府引導基金的預算審計，使財政資金嚴格按照基金的相關規定和年度預算撥款進行進出。在設立政府引導基金過程中，要與參與的銀行、保險等出資方明確引導基金“收益共享，風險共擔”的市場化運作原則，杜絕明股實債的行為。

（三）放寬限制，合理引導投資

政府引導基金設立的主要目的就是發揮財政資金的杠桿作用，引導社會資金進入具有很好成長性和發展空間的產業、行業，政府的主要角色是引導，而不是用行政性手段替代市場化行為，強制要求參與的資金進入政府的公共職能領域。因此，在引導基金的設立時，政府相關部門應該對政府的角色和定位有一個充分清晰的認識，劃清市場利益和公共職能的界線，適當放寬條款的限制，合理引導參與資金的投資領域，再不與社會效益沖突的前提下，實現引導基金經濟效益的最大化。

參考文獻

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