土壤修復資金的可持續性分析

伍春暉++李莉

【摘要】土壤修復行業缺乏清晰的盈利模式，社會資本的投資信心不足，迫切需要一個可持續的資金運作模式來解決。本文分析了PPP模式下，建立政府引導土壤修復基金，以財政資金為杠桿，拉動更多的市場資金進入該領域。從PPP+基金發起的可持續性、PPP+基金運營的可持續性、PPP+基金退出的可持續性分析了土壤修復資金的運作和管理，期待為推動我國環保領域土壤修復產業走得更遠提供一定的參考和借鑒。

【關鍵詞】政府引導土壤修復基金 PPP 可持續

據國家財政部公布了一組PPP統計數據顯示：截至2016年底，已簽約落地1351個項目，總投資達2.2萬億元，在政策“暖風”頻吹背景下，截至2016年年底，綠色低碳項目已達6612個，我國環保產業PPP現已進入落地與改進的重要階段，但更考驗企業對技術、資金、管理及資源等整合能力，實現資金運作的可持續性。

我國土壤修復產業缺乏清晰的盈利模式，且由于相關政策法規的缺失，存在較大的投資風險，使得社會資本投入信心不足。融資條件的限制，貸款門檻過高，也使得融資貸款存在較大困難。因此，需要一個持續有效的資本運作模式來降低投融資風險，確保資金來源，既能解決目前制約產業發展的資金短缺問題，又能解決未來發展的可持續性問題。因此，對土壤修復資金的可持續性資本運作研究尤為重要。

一、建立PPP+政府引導土壤修復基金的必要性

在“融資難”的環境下關于PPP融資模式的創新似乎一直沒有停止過，其中最具創新性的，就是設立政府引導產業發展基金。我國學者藍虹也提出在追加土壤修復資金的可持續性方面，政府財政投資不如政府型基金，基金可以實現立即支付的功能，用于損害評估修復和對受害者的賠償。政府型基金作為重要的資金機制來融通所需資金，用收費方式來聚集資金。但是在中國，政府型基金沒有獨立核算系統，收支兩條線使基金沒有獨立性，很難滿足土壤修復的資金缺口。其次，PPP項目的整個回報周期長。從投資角度來講，漫長的合作周期充滿不確定性，可能導致項目無法形成穩定現金流，為參與PPP項目的私營資本機構帶來一定的風險，且目前市場上尚未開發出針對PPP項目周期特點的金融產品。再者，項目回報率有限，在基礎設施領域，當一部分項目是非經營性項目，靠項目本身不能產生足夠的收益，也就不足以產生可持續的投資吸引力。單純的依靠企業或者政府，都不可能實現可持續發展。合作治理和共同治理被認為是實現可持續發展的最優制度，其中主要包括政府，私營部門和公眾。PPP模式，作為土壤修復領域合作治理的具體形式，也會成為推動可持續發展的必然選擇。PPP融資模式是通過政府與私營部門的合作，實現各參與方的利益，同時共同承擔責任和融資風險。

土壤修復產業最大的問題在于如何加大該產業的盈利空間，吸引市場化土地修復資金的產生，以財政資金為杠桿，拉動更多的市場資金進入該領域。為此，我們可以考慮設立政府引導型土壤修復基金，宗旨是引導社會資金源源不斷地進入土壤修復領域，基金運作按市場化方式執行，實現發揮財政資金的杠桿放大效應扶持土壤污染修復行業的發展。結合PPP+政府引導土壤修復基金的籌資模式，整合各項政府財政資金、民營資金，創造基金效益，吸引更多的民營資金進入土壤修復領域進行基金化運作，實現土壤修復資金的可持續性。

二、PPP+政府引導土壤修復基金模式下資金的可持續性分析

（一）PPP+基金發起的可持續性

為實現基金發起的可持續性，首先要保證PPP+基金的機構的穩定性。借鑒PPP組織模式，我們引入基金組織，建立如下風險共擔、利益共享的基金組織架構（見圖1）。在該架構的構建中，為保證私營資本參與政府引導土壤修復產業環?；鸬姆e極性，堅持政府的引導作用，同時要加強社會資本在該組織的知情權、參與權、決策權，切實保障私營投資者的投資風險，提高社會資本的參與積極性。其次，保證投資管理、決策過程科學民主。PPP+政府引導土壤修復基金的投資管理應當建立專家組和評審委員會獨立評審決制度。評審委員會成員可由政府部門相關的人員、風險投資行業協會自律組織的代表以及社會或高校土壤污染防治專家組成，以風投行業自律組織代表和專家為主要成員，這部分的參與人數應達到參與評審總人數的半數以上，所有參與的成員人數總和必須是單數且必須遵循回避原則。其次，政府控股的全資土壤修復項目管理公司根據評委會結果，對政府引導基金投資合作的土壤修復項目建設公司進行控股，并與社會資本形成合力，社會資本提供管理、技術和資金，創造土壤污染修復建設公司的經營效益，同時也實現政府引導基金的投資人的投資收益，增強了PPP模式下參與土壤修復項目的社會資本的投資信心，實現了多贏。

（二）PPP+基金運營的可持續性

政府引導的土壤修復基金的最終投向大多是投資金額大、回收周期較長的項目。在項目投資運營的過程中，為保證資金的可持續性，重點是要建立PPP+基金運作項目投資績效考核。首先，明確各參與方的利益，使得政府、社會資本方、政府引導基金方都從項目通過PPP產生的最大化效益中各自獲益。不論PPP+政府引導土壤修復基金投資于工業用地還是農業用地，在考核政府的投資績效時，不能簡單地以盈利狀況作為標準，更多的注重政府投資的社會效益，應以政府引導基金帶動社會投資人投資的規模、推動土壤污染修復建設項目的數量、對污染土地修復的環境治理效果、推動高科技環保企業發展壯大的數量、政府投資資金退出的收益、促進當地就業情況等為標準進行評價。作為社會資本，不論作為基金投資人的社會資本還是污染地塊修復建設公司的社會資本參股的經營管理者，逐利性是其根本，社會資本方的利益可以從社會資本通過PPP土壤修復項目擴展投資領域、獲得的投資回報率、企業的發展能力、提升民營資本機構的社會美譽度等方面進行評價。只有滿足投資主體的多元化利益需求，才能吸引投資主體方形成源源不斷的投資動力，才能使土壤修復項目的資金池資金充裕。

其次，在土壤污染修復項目保障投資項目資金安全，控制風險。投資過程加強資金管理，基金管理者每季度向政府引導基金管理公司報送專項基金使用情況，委托銀行對托管的基金資金定期提交監管報告，建立投資止損機制，在投資協議中建立多重防火墻體系。對于項目建設運營公司，政府成立專門監管機構，定期核定項目運營成本，對民營企業的短期虧損進行補貼，使得民營企業“有錢可賺、有利可圖”，且盈利相對穩定，這在一定程度上解決了土壤污染修復項目短期回報差的問題，使民間資本的穩定投資提供了可能。此外，污染地塊修復建設公司應控制項目前期、建設期和運營期三個主要時期的經營風險；控制借貸規模，降低財務風險，特別是在保障企業的營運現金流量，控制資金的流動性風險，實現企業的可持續發展。

再者，在修復土壤污染項目過程中，創造土壤污染修復項目的可持續收益。對于社會資本參與控股工業用地土壤修復項目，它的來源可能來自與對修復土地的共同經營收益、土地流轉收益、股權轉讓收益；對于農業用地修復的私營資本可以通過在耕地修復后與農戶共同經營經濟作物種植、生態養殖、美麗鄉村農家樂旅游及政府惠農補助等項目豐富投資收益。對于城市棕色地塊及礦區土地污染修復收益，通過修復后土地商業化規劃利用及開發，實現土地的增值。因此，我們要保障投資者的投資回報率，可通過設立私營資本與政府共同經營期，在共同經營期內私營資本參與增值收益的分配，特別是在土地溢價收入為正的前提下，實現私營資本參與土壤修復投資的營業現金凈流量越大，私營資本參與的期限越長，私營資本的投資回報率就越高。穩定、高額的投資回報就更能吸引私營資本進一步參與政府引導的土壤修復基金，進一步豐富了資金的來源。

（三）PPP+基金退出的可持續性

土壤修復項目具有持續時間長，資金需求量大等特點，為此，在土壤修復項目的籌資管理中建立靈活的退出機制，有利于提升政府資本使用效率，有利于土壤修復基金吸納更優的社會資本，使得資金池如源頭活水，汩汩注入。多數地區為政府引導基金建立市場化退出機制，保證基金滾動增長。退出機制主要有兩種：一是政府引導土壤修復基金在所投資的污染地塊修復建設公司存續期內將其所持股份有限轉讓給其他社會投資人或公開轉讓，但原始投資者同等條件下具有優先購買權；二是政府引導的土壤修復基金投資的污染地塊修復建設公司到期后清算退出。如政府引導突然修復基金按約定退出后，資金回母基金進行滾動發展。此外，為了規避政府引導投資基金在退出階段的風險，政府應根據實際情況，建立健全完善的退出機制，按照受益最大，風險最小原則，明確退出時間、退出方式、退出受讓對象以及退出價格等，并在《引導基金管理辦法》中予以規范，同時對于可預測的風險，應通過合同中的協議條款進行防范。對其他股東受讓引導基金股權的作價原則、轉讓方式予以明確，以便在投資協議中先行約定，便捷轉讓。同時，建議在投資協議中明確各類保障條款，以便引導基金在完成對土壤修復項目的資金扶持后，保障基金投資公司的自由出入的權利。

PPP+政府引導土壤修復基金一方面解決財政資金投入不足，通過建立政府引導土壤修復基金，集聚社會資本，引導投資方向，提升了政府公共服務供給能力；另一方面讓專業的人做專業的事情，吸納社會資本通過管理、技術、資金入股參與污染地塊修復建設，提高了政府管理的效率和質量，促進經濟社會的發展。本文提出的PPP+政府引導土壤修復基金的探索尚處于理論創新提出階段，在實踐中有待進一步探索和完善，期待為推動我國環保領域土壤修復產業走得更遠提供一定的參考和借鑒。

參考文獻

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基金項目：江蘇省高校哲學社會科學研究項目“土壤污染修復的可持續性籌資管理研究”（2015SJD304）階段性成果。

作者簡介：伍春暉（1983-），女，漢族，湖南邵陽人，講師，任職于金肯職業技術學院，研究方向：財務管理；李莉（1982-），女，漢族，江蘇南京人，實驗師，任職于金肯職業技術學院，研究方向：計算機技術。