基層人民銀行法律事務工作的困境與突破

張俊文

法律乃治國之重器，習近平總書記關于全力推進法治中國建設重要論述中指出：全面依法治國是關系我們黨執政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰略問題，是“四個全面”戰略布局重要組成部分。十八大以來人民銀行全面加強法治央行建設，印發《中國人民銀行關于印發<法治央行建設實施方案（2016—2020年）>的通知》等系列文件，全面提升依法行政水平。在基層人民銀行層面，法律事務工作存在現實困境仍是法治建設中需要攻克的難題。

一、依法治國勢能與依法履職動能

（一）全面依法治國的戰略高度與時代宏大使命

全面依法治國是全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化的重要保證。金融作為經濟活水，正如習近平總書記指出：金融活、經濟活；金融穩、經濟穩。金融“活”與“穩”進而走向服務實體經濟的“強”尤其需要在法制框架內以法治思維激活與發展。在這樣的政治站位和歷史高點下，法律事務作為法治央行核心工作承擔與以往不同的使命和責任。法律事務工作貫徹全面依法治國的思維更要凸顯人民銀行履職的權威性、嚴肅性和專業性。

（二）依法履職的現實需要

依法履職是人民銀行在合規履職基礎上提升工作水平，貫徹法律法規，進一步推促科學化、精細化履職的現實需要。依法履職與依法行政是當前改革進程中人民銀行工作制度化、規范化、程序化的重要保障。做好法律事務是貫徹執行《中國人民銀行法》在國務院領導下，落實“貨幣政策+宏觀審慎政策”雙支柱金融調控框架，防范和化解金融風險，維護金融穩定的堅強基石。

（三）法律法規約束力增強

在當前金融法律框架內，大量法律法規出臺規范具體行政行為。如：《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政訴訟法》、《政府信息公開條例》、《中國人民銀行執法檢查程序規定》等。法律法規對行政權力行使及具體行政行為約束力增強，對行政執法行為程序要求越來越嚴格，并開始附帶審查抽象行政行為——規范性文件附帶審查，拓展實體性要求。人民銀行履職每一個細節應該是程序性要求的結晶和實體公平正義的直觀體現。

（四）內部監督力度加大

人民銀行出臺《中國人民銀行依法行政審計方案》通過對人民銀行分支機構履行行政許可、執法檢查、行政處罰和信息公開等職責情況進行審計，對行政執法合法性、規范性和效果性進行評價，促進人民銀行依法行政能力和依法履職水平提高。在內部審計強監督下，紀檢部門通過風險監督管理系統，將日常行政執法納入紀檢監察范圍，更加側重行政執法中遵紀守法、執行八項規定，反對“四風”等要求。內審、紀檢已經對法律事務工作形成全流程監督管理。

（五）行政相對人法律意識增強

得益于五年普法規劃的貫徹實施，全社會法律意識全面提升。人民銀行與金融機構在市場中除了監管與被監管的關系外，更多時候反應出行政主體與行政相對人的博弈關系。被動接受行政行為已經不是金融機構主流選擇。金融機構懂得通過法律手段與人民銀行進行互動，爭取自身權益最大化，監管難度與法律風險逐年增大。近年來法律事務報表上反映出分支行涉訴案件逐漸增多、依法維權投訴案例增多，法律事務工作需要站上履職前沿陣地不再固守一隅。

二、基層法律事務工作不協調、不同步的現實困境

（一）非主流的邊緣化傾向

基層人民銀行法律事務工作尚未成為保障、指導全行性工作開展的核心關口。在風險敞口較大的縣支行法律事務只是設在金融管理部的一個崗位，與貨幣信貸、金融穩定、調查統計、征信管理等主要工作相比經常被忽略。法律事務崗位工作不是工作主流和重點，沒有其他職能工作的標配：缺乏配套職權、崗位流程不清晰，工作虛化嚴重。在金融消費權益保護職能上線與法律事務工作結合后情況有所好轉，但依舊沒有體現法律事務“執法成律、建規立制、開道護航”的功能作用，倒是金融維權與金融知識宣傳成為日常延伸性工作。法律事務在縣支行被非主流化，并逐步退縮為邊緣化職能。依法行政大背景藍圖更多是由紀檢、審計來完成，法律著色還不深刻，渲染不給力，法治主色調還需加強。

（二）法治意識不到位，管理不足

在各種學習與培訓下，基層人民銀行主要領導尤其是一把手法治意識依舊不到位。一方面是因為法治思維養成是長期過程，缺乏法律基礎知識，在素養方面提升會更為緩慢。每年培訓學習多是條文解讀，實際案例支撐不多，震撼性不強，學習只是點到為止走過場；另一方面，基層法律風險雖大，但法律是道德底線社會化，部分領導覺得違法比較遙遠，遠不如追查問責來得刀刀切膚，痛感十足。法律規范、指引作用，更多時候只是參考意見，不如黨規黨紀一般給人壓力和責任。管理上缺失傳導到具體操作崗位，有時會出現只知規章制度，不知法律的情況。部分操作崗人員法治意識與程序性思維雙重缺失，在行政執法過程中欠缺程序鏈條保護和周嚴考量，痕跡管理不到位，潛藏風險隱患。

（三）崗位設置與工作流程系統化不足

法律事務崗位職能并未集中整合，而是散見于各種文件，如：《中國人民銀行法律事務工作規定》、《關于執行法律事務工作規定有關事項的通知》、《法律事務工作和金融消費權益保護工作考核辦法（試行）》等等。這些規章制度制定有先后順序，對法律事務工作要求不一，雖一定程度明確崗位工作，但存在缺乏清晰的工作流程，權責不對等，具體工作要求過于模糊，在常規性工作上界定不足等問題。法律事務工作整體并未有組織、有系統地嵌套進基層人民銀行履職全過程，太過零碎。在實際操作中事前審核過于形式化、事中監督缺乏依據與配套職權，等到事后補救已經為時已晚，局面難堪。

（四）專業人員缺乏

法律事務工作需要專業人員，至少要滿足三個條件：一是具備基礎法律素養，要有高度法律敏感性，有法律為先的慣性思維；二是對基層人民銀行各項業務工作較為熟悉，知曉法律風險分布；三是相對豐富的法律知識儲備，有一定處理法律問題的能力。鑒于大部分基層人民銀行法律事務崗位都是兼職，基本上都無法滿足上述條件。人民銀行人員錄用在近幾年在專業選擇傾向上偏重于操作類專業人才如：會計；系統架構轉型人才儲備如：計算機；數據分析人才如：統計等，法律專業招錄相對較少。加之地方政府和事業單位對法律人才渴求與人民銀行形成明顯人力資源競爭，一線法律事務專業人員缺失狀況已經很明顯。

三、全面推進法治央行建設，提升法律事務履職效能

（一）以學習提升法律綜合素質

1.要加強領導干部法律知識教育。建議采用普法教育模式，通過目前司法部外網學習平臺開展考核學習，并不定期提供學習考試成績。同時，應定期組織“以案說法”的培訓學習，加大法制培訓教育覆蓋范圍向基層人民銀行傾斜。

2.提升法律事務崗位門檻。要求法律事務崗位人員應進行崗前培訓和考試，考試后方可上崗。在日常學習中要加大法律事務崗位學習要求，按照不同優先級開展學習：先學習專業領域規范性文件，再學習通用領域最新法律法規，最后則以鞏固方式學習基礎法律知識。建議為所有法律事務崗位人員配發中國法制出版社的《法律工作手冊》及開通如北大法寶類的多權限用戶，進一步拓展學習深度。

3.人民銀行與司法部門形成實踐聯動。應在較高層級協調司法部門，一方面加大司法部門到人民銀行開展講座培訓，剖析案例；另一方面應打通必要實踐通道，在法律法規允許范圍內組織人員通過現場、錄像等方式接觸庭審過程，深度感知法律工作實際，避免過多紙上談兵的學習。

（二）轉變理念，重塑工作模式

1.培養法律先行理念，完善法律先導機制。要貫徹依法行政思維，在執行上級文件，出臺實施方案過程中在會議研究環節要有法律事務人員參與并提出法律意見。在發布規范性文件之前，法律事務人員應對文件政策效應進行法律風險評估。法律審核前置應成為基層央行開展行政執法的首要標配。法律事務人員應提前判斷風險，適時界入，尤其是要對行政許可、行政處罰、金融維權等重點環節進行全程把關。各級領導干部應重視法律先導作用，主動激活法律事務工作效能，積極為中心工作保駕護航。

2.建立法治思維統領工作模式。一是要在履職依據把控上，行權依據要變“紅頭文件”為“法律規范”，先外后內，法律法規高于內部規章制度。二是要依法行政，履行職責要變“權責不清”為“職權法定”，必須梳理權力清單并進行公示，強化外部監督對行政權力管控和約束。三是要在注重程序規范，行政決策要變“拍腦袋定”為“按程序辦”，尤其要在民主集中基礎上貫徹法律為先的宗旨，把法律放在首位。四是要權衡主動履職范圍，管理服務要變“為民做主”為“讓民作主”，要在履職過程中充分體現人民性，為民服務，而不是越俎代庖。五是規范行政執法，權力行使要變“自由裁量”為“規范運行”，堅決避免該罰不罰、同案異罰、雙罰制不到位、證據瑕疵、程序瑕疵等問題。六是加大履職透明度，信息公開要變“封閉神秘”為“公開透明”，要主動承擔政府信息公開職責，在合法審核、保密審查前提下，積極主動公開。七是切實落實法治央行建設綱要，法治建設要變“花拳繡腿”為“真抓實干”，要把《法治央行建設實施方案（2016～2020年）》的每一項工作抓細、抓實、抓真。

3.強化責任追究機制。要制定與行政職責相對應的考核機制，從目標考核、黨風廉政建設、內部審計三條線出發，確定主要負責人是履行推進法治建設第一責任人。一是要將法治建設成效納入年終目標考核指標體系，提升權重?；鶎尤嗣胥y行應將法治工作作為重點工作，加強對依法行政的貫徹落實，定期召開依法行政會議或聽取本行依法行政工作報告，及時開展依法行政檢查、依法行政評議，并適時開展案卷評審工作，提升工作質量。二是要在黨風廉政建設責任中將依法治國、依法行政納入責任體系，紀檢監察部門定期檢查落實情況。三是要加大依法行政審計監督，要把依法行政審計內容作為履職審計和離任審計重點之一，加大對追責力度。四是要完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序，切實在責任追究上凸顯法治精神。

（三）加大人才儲備與培養

1.人員招錄專業配比適當增加。法律事務部門應積極爭取黨委和人事部門支持，在每年人員招錄過程中，適當增加法律專業人員配額，提前儲備法律專業人才。在基層人民銀行則要積極鼓勵職工通過各種方式，提升法律專業水平。

2.加大對現有公職律師的后續培養。目前人民銀行已經按照《中國人民銀行公職律師試點工作方案》開展公職律師評定，應在評定基礎上加大后續培養教育，定期或不定期組織集中或脫產式的專業技能培訓，真正建立一支有理論、懂操作、能應訴的隊伍。

3.在經費和崗位條件上適當傾斜?！吨袊嗣胥y行法律顧問和公職律師管理暫行辦法》正在征求意見，建議內容設置上適當提升法律事務部門和人員的層級地位，賦予相對獨立性。在經費硬件保障上，積極爭取會計財務部門支持能夠參照紀檢、內審等崗位，適當給予經費與待遇，提升法律事務崗位吸引力，激發更充沛的工作熱情和動力。

參考文獻

[1]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）[M].京：學習出版社 人民出版社，2016：85.