淺析水電資源開發利用中的環境法律問題

何璐希

摘 要：面對我國西部地區“圈水運動”和“四無”小水電對生態環境所造成的威脅和以水電項目為主的“環評風暴”對現有環境法律制度的拷問，現行法律制度和政府都處于失語狀態。本文由果至因，對現象后暗藏的原因進行分析和探討，提出化解現實困境的法理機制，呼吁西部地區水電開發利用和生態環境保護協同發展。

關鍵詞：水電資源；環境保護；法律機制

一、西部地區環境概況

我國西部地區是長江、瀾滄江以及怒江流域最重要的涵養地，水資源充沛，同時橫斷山區山河相間，河段梯級多且落差大，水能資源極其豐富。該區是我國原始天然林集中分布區，是國家保護的珍稀和瀕危動植物聚集地，因其獨特的地質地貌，自然景觀豐富，具有世界級和國家級的自然和人文遺產。構造運動頻繁，是強烈地震活動帶，也是滑坡、泥石流等地質災害多發區。

流域內的水利水電工程建設改變了河道的天然狀態，勢必會給水域和周圍的生態環境造成影響。不利影響有目共睹。水壩的構建會引發地質災害爆發和水源污染事故；水庫的興建會改變周圍氣候條件，危及野生動植物棲息地，具有成為水利環境性疾病疫源地的可能；工程建設如引水、輸水等，會導致地表水斷流，改變河床兩岸的水土條件，跨流域的調水會改變水的時空分布，改變流域內的水文、泥沙和氣候條件；配套設施的建設如開山炸石、挖洞筑橋會破壞大面積植被，給當地的土壤、聲、大氣等環境造成污染和破壞，給整個生態系統帶來嚴重威脅。

二、西部地區“圈水運動”和水電領域“環評風暴”

隨著我國工業發展步伐日趨加快，能源日益短缺，西部地區以其豐富的水能資源成為未來中國解決能源短缺問題的關鍵落腳點，也逐漸成為各路資本競相逐鹿的主戰場?！叭λ边\動始于2003年底的電力改革，從原國家電力公司分出的5家全國性電力集團相繼進入西部。隨著水電開發投資主體日益多元化，大量民間資本則相繼駛入五大集團“圈”剩的中小河流。投資方專業性的參差不齊給水電建設的管理工作帶來了新的矛盾。例如，在水能資源豐富的四川省，一些地方在沒有立項、沒有設計、沒有管理、沒有驗收的情況下盲目開發小水電，埋下了嚴重的安全隱患。

西部小水電所引發的各種問題導致水電項目成為“環評風暴”的查處重點，環保部門在該領域內動作頻頻。該項活動顯示了政府在重視發展經濟的同時，不忘環境保護的決心，起到了非常良好的標桿作用。見微知著，西部小水電的開發折射出西部地區水資源受到生態安全的制約，且已經給西部帶來了嚴重的生態危機。

三、水電資源開發利用環境問題成因與困境化解機制

（一）統一協調管理阻止資源利用與環境保護管理體制分離

生態系統的整體性和綜合性決定了其要求統一協調管理。我國環境行政管理體制中，綜合經濟部門、資源管理部門、環境保護部門之間以及各部門內部呈現分割局面。如，水利部門負責水電資源開發與水資源相關的職能；水務部門受《水法》《水土保持法》的調控，在水電資源方面管理與水壩等水利工程相關事務；環境保護部門由《環保法》《環境影響評價法》《水污染防治法》等調整，負責與水污染相關的職能；林業部門由《森林法》調整，同時也負責野生動植物保護，但在有的地區該項事務由農業和林業合并辦公的農林局管理；國土部門由《土地法》調整，等等。在權力設計上，各部門管理分離，部分管理機構與職能重疊交叉，部分事務又空白無人監管，環境與資源的完整性和法律制度的體系化被人為切割，最終使得原有職權配置無法真正發揮作用，時常發生矛盾和沖突，各自抱有目標的前提下，使環境行政管理實踐與目標相背離。

2016年12月11日，國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，全面推行以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務的河湖管理機制。在西部地區水電資源開發利用中落實河長制，對西部河流、湖泊構建具體的河長制機制，為河湖功能永續利用提供制度保障。在西部水電開發過程中對水資源的保護與管理，應當在全國水資源統一規劃綱要布局下，以流域為單位強化管理體制，整合環境保護部門、水利部門、水務部門、綜合經濟部門、國土部門等多部門職能，實行跨地域和行政區域環境執法部門聯動，建立統一的協調部門或機制進行管理。落實河長制，有利于明確河長責任，保證協調機制的有效性，推進河流治理的跨區域和部門的環境行政執法聯動，完善行政執法與司法銜接機制，拓寬公眾參與渠道，改善政府的過度管制，保障社會監督。

（二）改進健全環境影響評價機制彌補制度失靈

2003年《中華人民共和國環境影響評價法》實施以來，環評領域“風暴”不斷，許多項目被叫停。環評風暴凸顯了我國環境影響評價制度執行不力現狀，但追根溯源，是該制度設計不合理導致實踐中機制失靈和規制對象利用該缺陷對法律的規避。環境影響評價制度的作用在于對項目進行環境評價提出方案以預防環境污染和生態破壞發生。但現有機制失靈并沒有使該項制度發揮其應有優勢，導致違法者利用制度的薄弱倒逼環評和規避法律。

首先，戰略環評制度薄弱。戰略環評是體現綜合決策思想的一種制度，其具有高層次性、綜合性、區域性和不確定性。與建設項目環評相比，戰略環評的不確定性相當明顯。戰略包括政策、計劃和規劃三項內容。但是在《環境影響評價法》和《環境影響評價條例》中只有規劃的相關規定。這將導致在涉及類似于流域監管領域內的綜合性戰略環境影響評價涵蓋面縮小。戰略環境影響評價制度在環境保護立法中的停滯，使綜合性規劃形式意義大于實質，嚴重違背了預防原則，最終本末倒置。項目不符合環評要求，與最終的環評制度相沖突，且又有相關法規政策的認可和支持，這便人為制造了該項目與環評制度的緊張關系。加強戰略環評，盡快制定政策和計劃的環評機制，使建設項目的環境影響評價能夠落到實處。

其次，責任體系不合理。處罰力度對責任效力和法律威信具有重要作用。在環境影響評價制度中，環境行政處罰力度明顯偏輕。例如，對進行“環評風暴”的項目進行罰款數額較低，不能保證罰款數額不小于違法收益，難以發揮處罰的威懾功能，受處罰的工程往往在繳納罰款后不久即“復活”了。再者，實踐中的罰款實施具有選擇性，不是必須對違法項目實施，最終使行為人的守法成本大于違法成本，增加了項目建設者的違法沖動和可能。因此，構建公平合理的責任體系，科學設置違法建設者的責任制度，提高罰款額度，使違法成本大于守法成本，加強罰款的威懾功能，發揮其激勵作用。完善環境影響評價制度，克服其深刻的制度根源，使環評制度在水電資源開發利用中走出困境，發揮其應有的作用。endprint

（三）構建和實行綠色水電認證制度補充現有配套措施不足

綠色水電，指對生態與環境影響較小的水電，綠色水電認證的目的是將水電工程對生態環境的負面影響降至最低限度，并且為電力消費者提供可信并可接受的生態標志或者綠色水電商品，給開展綠色水電認證的企業帶來經濟效益和社會效益，給全社會帶來生態利益。確立對水電工程的生態環境保護狀況進行評估的技術標準。通過建立客觀、科學、公正的生態環境認證標準和市場激勵機制，鼓勵水電站運行單位采取有效措施，最大限度地減少水電站對生態環境的不利影響。通過對所開發的水電實行綠色水電認證制度和市場調節對水電建設活動和最終形成商品的水電進行篩選，淘汰部分落后產能，實現水電建設的換代升級?？沙掷m的水電開發已成為時代使然，必須正確認識水電建設對生態環境的負面影響，對水電開發中的一系列問題給予高度重視，運用可持續發展環境倫理觀，正確認識并妥善處理水電開發與環境的關系，實現資源利用和生態保護的雙贏。

設立綠色水電研究中心，傳播綠色水電理念。加強建設綠色水電工程的施工技術、施工方案的研究與應用，形成有利于建設綠色水電工程的環境與氛圍。借鑒國外先進制度經驗，但不可照搬發達國家的成熟體系，制定綠色水電認證方法、評價標準和執行細節時，充分考慮國內外市場開放程度而區別對待，以對其進行適當調整，保障過程透明和結果公示。環保部門與電力、發改委等部門通力合作，建立環境執法聯動的同時，對綠色認證的結果進行獎懲激勵，謹防重蹈環境影響評價制度的覆轍。

（四）增益司法救濟完善合理有效后續機制的缺位

盡管我國現行《環境保護法》規定了對生態破壞的檢舉、控告權以保障公眾參與的權利，但如何使公民參與權的保障落到實處，從而使環境污染和生態破壞行為受到監督和制約仍有待推進。首當其沖的是修復司法救濟途徑欠缺的漏洞。

首先，在水電資源開發過程中落實環境司法聯動機制。以應對流域內的環境污染和生態破壞為目標，以環境公益訴訟司法聯動為基礎，以環境違法強制執行為主要內容，以司法案例“大數據”為補充，建立以環境司法部門牽頭，政府、企業、公民社會團體參與、良性互動的生態網絡化的環境保護運行體系。建立以訴訟為中心，以仲裁、調解為輔的多元司法救濟方式。

其次，完善環境公益訴訟制度，有效解決司法實踐中的突出問題，加強環境行政執法與環境司法的銜接。制定激勵政策促進環保組織，明確國家機關訴訟主體資格的適格，構建明確的環境訴訟具體規則，如舉證責任分配、申請鑒定程序、環境司法鑒定制度，結合《民事訴訟法》和新《環境保護法》，加強環境公益訴訟的強制執行權，增強司法訴訟的威懾力。加強行政執法與司法銜接機制建設，形成二者的有效對接，對于法律規定空白部分應當優勢互補實行監管，交叉地帶有效配合進行共同管理，同時二者相互監督，形成良性的合作模式。

我國西部地區水電資源開發中生態利益與經濟利益的制衡注定是一場長期且艱巨的博弈。因此，如何在科學合理的生態價值觀指導下，構建合理困境化解機制，從而合理有效地解決資源開發利用中的各項環境問題以實現生態和經濟的良性協同發展舉足輕重。

參考文獻：

[1]李華鵬.我國西南地區中小規模水電站綠色水電評價研究[D].西南交通大學：李華鵬，2006年.

[2]莫小坤.環境保護執法聯動機制研究[D].西南政法大學：莫小坤，2012年.

[3]陸波，淺談綠色水電認證制度的建立[J].水電能源科學：陸波，2014年，1期.endprint