實施機關事業單位之“中人”職業年金的思考
——以漳州市機關事業單位職業年金為例

方敏津

實施機關事業單位之“中人”職業年金的思考
——以漳州市機關事業單位職業年金為例

方敏津

根據中央及福建省機關事業單位養老保險相關規定，結合漳州市參保情況，多層面探析機關事業單位之“中人”職業年金需要面對的問題，并提出實施機關事業單位之“中人”職業年金的建議和對策。

機關事業單位 職業年金 中人

《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱“《決定》”）及《機關事業單位職業年金辦法》等文件相繼出臺后，福建等省份陸續頒發了貫徹通知及具體的申報文件，漳州市也緊鑼密鼓地推進機關事業單位職業年金制度的普及和落實。

一、機關事業單位職業年金概述

機關事業單位職業年金，是指機關事業單位及其工作人員在參加機關事業單位基本養老保險的基礎上，建立的補充養老保險制度。國務院辦公廳為建立多層次養老保險體系，保障機關事業單位工作人員退休后的生活水平，促進人力資源合理流動，根據相關文件規定制定了《機關事業單位職業年金辦法》（以下簡稱“《辦法》”）。根據《辦法》規定，職業年金所需費用由單位和工作人員個人共同承擔，組成的職業年金基金采用個人賬戶方式管理。單位繳費按照個人繳費基數的8%及個人繳費按照本人繳費工資的4%直接計入本人職業年金個人賬戶。職業年金具有保險性、穩定性、強制性及激勵性和延期支付等特點。

二、實施機關事業單位之“中人”職業年金需要面對的問題

基于制度設計等方面的因素，機關事業單位職業年金沒有涉及“老人”，對于“新人”來說是先入為主的存在，不會引起太大爭議；最復雜的人群當屬“中人”，他們實際上也是實施和落實機關事業單位職業年金制度的集中群體（這里所言的“老人”是指在2014年10月1日前退休的機關事業單位人員；“新人”是指在2014年10月1日后入職的機關事業單位人員；“中人”則指2014年10月1日前入職、在2014年10月1日后退休的人員）。以漳州市為例，目前全市參加機關事業單位養老保險參保人員共有135726人，其中，（見圖1.漳州市機關事業單位養老保險參保人員結構比例），新人有5749人、中人有85659人、老人有44318人，“中人”占比高達63.1%，這是制度改革影響最直接和最廣泛的人群，如何保障其改革前后待遇平穩過渡是制度改革的重點和主要難點。

圖1 ：漳州市機關事業單位養老保險參保人員人數及其占比

下面就“中人”面臨的問題做如下淺見分析：

（一）設計公平問題

在養老保險改革過程中，結合“中人”的實際情況，福建省《貫徹落實〈國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定〉實施辦法》（簡稱《福建辦法》）等制度均設置了專門的過渡期及過渡性養老金。該資金和繳費年限密切相關，并就“保低限高”方面進行了專門說明：對“《福建辦法》”實施前參加工作、改革后退休的“中人”設立10年過渡期，過渡期內退休的人員，其養老金實行新老待遇計發辦法對比，保低限高，在制度層面確保過渡性養老金的底限。但在職業年金方面，對于“中人”此前的情況沒有任何說明，必然導致“中人”的繳費年限和金額相對比于“新人”會少得多，在替代率及待遇方面同樣會低得多，這無疑對“中人”顯失公平性。同時，“中人”因其參加工作的年限不同，造成職業年金繳費年限長短不一，他們之間的待遇或替代率也存在相當大的差距。另外，諸如《福建辦法》等規范說明都將生產經營類事業單位及編外人員排除在機關事業單位職業年金之外，其中相當一部分屬于“中人”范疇，對于他們來說同樣也存在公平問題。

（二）效用局限問題

在參加基本養老保險的基礎上建立職業年金制度，目的是更好地補充基本養老保險，二者之間在替代率方面能實現相加，即可提升上限。另一方面，其潛在的目的是確保下限，目前“中國養老保險基金有可能出現缺口”，面對可能的支付風險及其導致的社會問題，職業年金的存在能為退休人員的待遇提供部分補充性保障，或者說能為其基礎性生活保障兜底。不過，在目前的制度設計中，僅籠統的強調其補充作用，而在替代率等目標數據方面沒有明確說明。而《辦法》之第九條：工作人員在達到國家規定的退休條件并依法辦理退休手續后，可選擇按照本人退休時對應的計發月數計發職業年金月待遇標準，發完為止，“發完為止”四個字，基本上堵死了計發月份終了但退休人員尚且在世情況下受益的可能。面對這種效用的局限性，“中人”尤其是資深“中人”會成為最早的受損者。

（三）額外成本問題

機關事業單位的基礎養老保險存在對應的資金，就是以前原本定位為退休金的資金。相對而言，職業年金沒有這方面的既往成本安排，這時還需要額外付出四方面成本：其一，單位需要支付本單位工資總額的8%人員費用，對機關事業單位和政府財政造成較大的負擔。比如2016年漳州市機關事業單位在編人員91408人，財政需要撥付財政供養單位職業年金的費用2.91億元，雖然這部分費用可以暫時采用名義記賬的方式，不過并沒有取消單位繳費部分，只是支付時點后延。其二，根據《決定》機關事業單位工作人員在支付占工資基數8%的基本養老保險費用的基礎上另需繳納職業年金，占比總數高達12%，對于“中人”來說，這都是以前不用考慮的新支付項目。例如在年度繳費工資基數為62616元的情況下，這部分月支出額為7514元，對于機關事業單位的基層員工來講是一個較大負擔。其三，《辦法》中的第五條“國家規定的其他收入”也勢必會減少其原本用途的對應收入，進而形成了實質上的額外成本耗費；其四，若對“中人”如果采取職業年金補助舉措，同樣會造成財政方面的額外成本負擔。

（四）基金保值問題

職業年金基金保值增值是參保群體受益的關鍵，對于前期受益的資深“中人”而言更是如此。不過，職業年金基金投資運營既存在增值盈利的可能，也可能面臨虧損貶值的風險。如何確保該項基金保值增值而規避貶值現象的出現，以及在貶值情況下通過何種途徑為參保群體進行補償，如何確保財政屆時有為之補償的能力等等，在實務操作層面都存在著一定的困難。

三、實施機關事業單位之“中人”職業年金的建議和對策

（一）明確完善職業年金的基本定位,提升制度設計的精細度

根據目前的制度設計，職業年金相對于基本養老保險而言只是簡單的額外累加，或者是某種墊底性支撐，對于基礎養老保險沒有起到實質性作用。并且，相對于“中人”而言會增加諸如公平等系列新的問題，無形中增加了“中人”過渡性養老的負擔?；谀壳梆B老保險雙軌改革穩健推進的需要，應該進一步明確完善職業年金的基本定位。比如，應該明確職業年金替代率的保底數值及可允許的上限；再如，應該明確如何起到解決“中人”過渡性問題的作用，至少不應該給過渡性養老增加額外負擔，等等。

和“老人”“新人”的相對簡單不同，“中人”實際上是一個復雜的群體。就漳州在參?，F狀而言，2014年10月之前入職人員的工齡最少的可能只有幾個月，而最多的可能超過了四十年，跨度比較大?；谶@種狀況，制度上的設計不建議僵化地采用一刀切的方式。建議考慮以5年、10年或15年為單位，把“中人”細分為若干類型，細分具體的繳費基數、比率及補償方案。另外，漳州市機關事業單位編外人員有1.2萬人，占總參保人數的11.6%，建議把此類人群列為一個獨立的類別，有針對性地思考職業年金的制度設計。同時，可以參照企業養老或職工醫保，設置一定的標準年限（比如標準年限設置為25年或30年），不足部分予以一次性補繳。

（二）設置適度的補償機制

在規范文件說明中，應該基于對多方面風險要素的考慮，思考各種補償機制，盡量避免出現諸如“發完為止”等類似字眼。對此，《辦法》規定的“國家規定的其他收入”，實際上屬于一種補償，應該給予明確化，規避使用籠統的用語。應該效仿過渡性養老金的設計思路，對不同工齡的“中人”采取不同額度的職業年金補償，甚至可以考慮設置職業年金補償取代過渡性養老金，讓職業年金同時起到部分補差的作用，讓職業年金相對于基本養老金的補充功能得到盡量充分的發揮。另外，應該明確設置有對職業年金基金出現貶值情況下的補償方案。對于“中人”群體而言，類似補償方案實際上是一種遠景承諾，需要在層級盡量高的法律規范中給予體現，確保其有足夠的權威與信度。漳州市作為機關養老保險試點地區，試點期間（1993年到2014年9月），向財政供養人員征收養老保險個人繳費部分，在實行新的養老保險制度后，該部分金額連同本息全額轉入參保人員個人年金賬戶，這也不失為一種補償方式。

（三）財政給予充分到位的支持

基礎養老保險雙軌制改革，主要著眼于解決未來老齡化社會可能出現的養老問題及其導致的社會危機。在運作過程中，應該強化國家或地方財政的充分支撐。具體而言，應該避免兩種思維，一是避免潛在地降低目前財政負擔的思維，二是避免將目前財政負擔轉移或分散給未來財政的思維。在老齡化趨勢日漸明顯的情況下，無論是國家財政還是地方財政，未來預期都不樂觀。以漳州市本級為例，2014年10月至2016年12月市本級財政供養人員應繳納職業年金總額為14899萬元，實際結算到賬的僅為個人繳費部分，金額為4966萬元，而單位應繳納部分以記賬方式確認。漳州目前經濟發展水平較低，未來財政預期也不樂觀，這種形勢下，對于職業年金而言，尤其是面對“中人”問題，應該盡量降低或者避免采用記賬方式，應該倡導循序漸進地實賬積累。

（四）采取積極措施，實現年金基金長期保值增值

目前漳州市機關事業單位養老保險基金結余8.37億元，職業年金結余3.15億元。要實現如此大規模的基金長期保值增值，個人認為可以借鑒全國社會保障基金和企業年金基金的投資經驗，在保證低風險穩收益的前提下，合理構建多種資產的投資組合，在風險可控的情況下提高組合收益。例如一部分可采取與銀行協議存款、購買國家債券等形式，一部分資金可以通過篩選專業投資機構托管等等，通過分散化、多元化投資來規避風險和實現長期保值增值。

國務院及時推進職業年金改革，意義重大，影響深遠。由于我國國情的特殊性，職業年金制度在實施過程中亟須解決諸多問題，才能確保其不斷完善，實現其強大的補充養老保險功能，推進社會養老公平，穩定職工隊伍，順利實現養老保險并軌。

（作者單位：漳州市機關事業單位社會保險中心）

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