國外戰略性新興產業發展的經驗與啟示

文/張曉歡 楊曉東

國外戰略性新興產業發展的經驗與啟示

文/張曉歡 楊曉東

《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》(國發〔2016〕67號)明確指出，要把戰略性新興產業擺在更加突出的位置，以推動經濟社會持續健康發展。一些發達國家和新興經濟體在戰略性新興產業的需求側、供給側和產業主體支持等方面積累了豐富的經驗。學習借鑒這些國家和地區的政策經驗，對實現我國“十三五”國家戰略性新興產業發展目標具有重要意義。

重視需求側政策，引導未來消費方向，降低新興產業市場不穩定性

需求側政策是通過刺激創新產業和服務的市場需求激勵來創新，主要政策工具包括政府采購、市場引領、終端消費者刺激等政策，目的在于引導市場方向和降低企業創新產品的市場風險。

需求側創新政策在歐盟受到高度重視

2006年，《創造一個創新型歐洲》報告指出，歐盟應強化需求導向的創新政策，通過創新產品的市場刺激來激勵新產業發展。OECD于2011年發表《需求側創新政策》報告，將需求側創新政策分為六類：政府采購、法規、標準、消費者政策、用戶導向性創新計劃和領先市場行動計劃。據統計，2012年，75%的歐盟成員國已經制定了具有面向創新科技和創新產品的需求側政策。

需求側創新政策首先需要政府采購來啟動市場

需求側政策工具主要包括3種：創新導向的政府采購、政府首購和商業化前政府采購。歐盟政府采購主要應用于健康、交通和環境領域，美國政府采購主要應用于航空航天技術、計算機、集成電路、半導體等高科技產業。加拿大政府在2010年初啟動創新商業計劃，鼓勵政府采購企業創新產品和服務于其商業化之前，幫助企業，尤其是中小企業通過創新“死亡谷”。

需求側創新政策的終極目的是引導消費新市場

從需求側入手，歐盟提出了加速培育和形成6個領域的“領先市場計劃”。但是，領先市場的建立必須刺激終端用戶持續性參與，可以是直接的稅收優惠、購買補貼，也可以是間接的規范限制和教育引導。如美國和日本均對購買混合動力汽車的消費者進行了稅收優惠和購買補貼，英國政府的“清潔能源現金回饋案”則對新能源和節能措施實施者進行了直接補貼。歐盟推廣生態標簽，突出“歐盟生物產品”特征，引導消費者購買。德國則在對綠色消費進行直接補貼的同時，展開了全方位的環保意識宣傳，引導綠色消費偏好。

強化供給側政策，重構產業發展要素，夯實新興產業發展基礎

供給側政策主要通過更新、重構產業要素來激勵創新主體，一般圍繞人才、資金、技術展開，旨在全面提升勞動生產率，加速新興產業領域發展。

多渠道保障產業資金

首先，設置產業基金是一些發達國家和新興經濟體支持新興產業的重要手段。美國成立了清潔技術基金，每年投資近百億美元推進清潔技術產業化。美國每年在軍事研究預算中拿出一定資金，作為高新技術民用化的基金，從事信息經濟、生物科技等產業市場化開發，與我國軍民融合部分政策較為相似。巴西先后設立了15個“重點行業基金”，對具有戰略性的產業領域給予資金支持，以確保國家新興產業競爭力。

其次，貼息貸款和信用擔保也是政府激勵科技創新的重要金融手段。如美國制定了總額250億美元的“高科技車輛制造激勵計劃”，為福特、日產和特斯拉等先進汽車制造商提供低息貸款，以圖強化在新能源汽車領域的比較優勢。歐盟“啟動援助計劃”通過政府優惠貸款為“空中客車”研發生產提供支持，且如果所支持項目沒有取得商業化成功，貸款則無須償還。歐盟于2013年底啟動了“地平線2020”計劃，經費預算達到770億歐元。

支持產業技術開放創新

首先，開發關鍵支撐技術是歐盟產業政策的重要組成部分。歐委會于2010年成立了關鍵支撐技術小組，致力于諸如納米、新材料、生物科技、先進制造等關鍵支撐技術的政策制定和實施監督。

其次，支持開放創新，是發達國家新興產業得以持續成長的重要法寶。美國國家健康研究院在健康科學研究中，一直秉承開放合作的態度，按照一定條件為全球基礎生物醫學相關研究人員提供多樣化資助。歐盟也一直在努力促進成員國之間的創新合作，近30%的創新政策在歐盟是開放和適用的。印度2013年提出了“開放創新與群體智慧戰略”，大大促進了創新資源和創新產品的國際交流和共享。

第三，支持交叉領域開發是發現重大創新突破的捷徑之一。2009年，法國在《研究與創新戰略綜合報告》中指出，為更好地促進研究與創新，必須要堅持多學科交叉的原則，以求最大限度地把握新興產業機遇。美國技術創新計劃(TIP)實行跨學科、跨領域的交叉矩陣式管理，“跨辦公室”工作成為常態。

培養產業發展關鍵技能

戰略性新興產業最具活力的要素是高端專業技術人才。印度為培養產業創新人才，正在推動建立從小學到研究生院系統性科教體系，也比較注重建立更前沿更高效的職教體系，為信息科技領域和其他領域打造了高端人才庫。

“瑪麗魯道夫居里奧斯卡行動”是一個科研培訓和職業生涯發展計劃，超過6000億歐元的預算，以促進各年齡段、各區域、各部門、各學科的科研人員進行充分流動，旨在全方位提升科技人員的科技創新能力。

完善產業發展基礎設施

近年來，新興經濟體正不斷加大產業創新的基礎設施投入。2014年初，巴西科技創新部計劃將投入178億美元投向信息科技、航天科技、新能源、新材料等領域的基礎設施。印度在近幾年提出“包容性創新”概念，設立包容性創新基金，該基金中的一部分項目主要是為中小企業的基礎設施建設提供資助，為小城鎮和農村地區的創新基礎設施建設提供專項支持。

執行產業稅收優惠政策

鼓勵研發、促進研發創新是世界各國培育和發展新興產業的重要手段之一。英國自2011年4月1日起，對中小企業政策進行了重大調整，給予中小企業的稅前扣除由原來175%提高到200%，2012年4月1日再提高到225%。同時，對于虧損的中小企業，可獲得轉讓虧損的11%現金返還。

2012年2月，美國白宮和財政部發布了一份聯合報告，題為“總統的公司稅改革框架”，將公司稅率從35%降至28%，并特別強調要將研發稅收抵免政策永久化。目前，研發稅收抵免已成為美國中小企業最為歡迎的稅收優惠政策之一。

扶持產業創新主體，促進科技型中小企業成長，優化新興產業集群網絡

科技型中小企業是戰略性新興產業扶持重點

實踐證明，科技型中小企業對新興產業發展至關重要。據統計，美國中小企業創造了70%以上的科技專利，歐盟中小企業貢獻了2/3以上的科技創新，德國的太陽能專利技術則只有30%被大型企業所擁有。

科技型中小企業扶持政策的核心是資金支持

科技型中小企業最缺的就是資金。英國商業、創新和技能部提出在2012～2014年投入7500萬英鎊支持創新型中小企業的創新，1/3的資金將重點支持科技型中小企業的概念創新、市場驗證和初期調試。

美國設立了專門的中小企業局，向中小企業提供各種貸款或信用擔保。2010年美國通過了一項促進小企業發展的法案，題為“小企業就業法案”，為小企業提供了分別超過100余億美元的貸款和減稅優惠，同時進一步放寬了小企業貸款限制。

政府積極支持各類產業創新主體集群化發展

集群化是世界各國新興產業成長的明顯趨勢。日本推出了“產業集群計劃”和“知識集群計劃”，兩個計劃的核心目的均是改善創新主體的創新網絡生態，幫助創新主體與集群內外的相關主體建立盡可能廣泛的聯系。

英國通過專門的扶持政策，成功打造了高新技術產業集群。生物技術公司、光電子企業和計算機企業云集于劍橋工業園區和周邊地區，成為國際創新產業網絡的典范。

印度科技部提出建立產業集群“卓越中心”，目標是成為未來全球供應鏈的領頭羊。為培育和發展“卓越中心”，政府協助當地商會設立監測機制，以保證與國際標準的一致性；協助聯系地方大學課程和實驗室以提供技術支持；促進交流，為前往中心交流研討的全球企業家承擔50%的旅行費用。

對完善我國戰略性新興產業政策的啟示

總的來說，一些發達國家和地區制定了比較系統的戰略性新興產業支持戰略和措施，取得了良好的效果，為我們提供了可借鑒的政策經驗。要促進我國戰略性新興產業健康快速發展，須加強需求側與供給側政策的同步性和互動性，廓清金融支持的權責邊界，完善科技型中小企業增信擔保體系，打造戰略性新興產業多元化創新生態系統。

全價值鏈設計政策，加強需求側與供給側政策的同步性和互動性

全價值鏈設計政策，同時關注供給側和需求側，加強兩者的協調性和一致性。歐盟“創新聯盟”計劃指出，創新扶持要貫穿于“創新價值鏈”所有環節。美國也注重從全價值鏈設計創新產業政策，強調需求側和供給側政策的平衡，不但關注供給側的資金資助，也關注需求側的購買補助。

通過刺激需求側來引導供給側，進而實現供給側政策的設計初衷。因為需求側的激活才是一個新興產業得以順利發展的關鍵，供給側的發力是基于需求側的激活而產生的，供給側政策只有起到喚醒或激發需求的作用才是有效的。尤其是新興產業發展初期，應注重市場需求引導和刺激的政策工具的使用，加速新興產業技術和產品的市場化。

廓清金融支持的權責邊界，減少政府和資金方對創新企業的微觀干預

政府財政金融支持新興產業的重點是解決重大共性問題和戰略問題。首先應是一些共性關鍵技術和基礎研究的投入，其次是發現前瞻性領域，并引導民間資本進入戰略性新興領域。然而，當前我國新興產業的金融支持模式屬于政府主導型，政府在新興產業基金使用中存在一定程度的非科學性，不少地區、部門、領域甚至出現了過度干預微觀產業創新的現象。未來，實施產業技術政策時，應廓清財政、金融、企業的權責邊界，減少政府對產業和企業運營的微觀干預。

政府財政資金和民間金融對產業創新的作用應有所區別，政府財政資金主要起到的是引導作用，是新興產業起飛時期的陪跑員，而不是產業全生命周期的運動員，刺激民間資本持續進入相關產業領域才應是政府財政的本職工作。我們應強化民間金融與政府財政政策性手段的有機配合，建立順暢的政府財政性資金退出機制，尤其是在產業進入成熟獲利期時，應按照當初約定及時退出。政府財政投入不應以營利為目的，應起到一定的分散風險作用，尤其是在創新發生期要起到戰略引導和適時陪跑作用。

完善科技型中小企業增信擔保體系，大力優化中小企業投融資環境

與國外科技型中小企業扶持政策相比，我們在具體策略和手段方面尚存在較大差距。比如，管理機構層級太多、微觀干預過多、法律體制不健全等，但最關鍵的一個區別是科技型中小企業的信用擔保體系還存在較大問題。當前，我國科技型中小企業的支持重點不是所謂的建立健全相應管理機構，也不是給予創新產品的相應補貼，而是解決難以通過有效金融市場來募集創業資金的問題。

事實上，由于缺乏有效的增信擔保體系，無數有潛力的科技型中小企業因無法獲得“抵押貸款”而胎死腹中。為此，可適當借鑒國外增信擔保體系的有益經驗，建立有效的中小企業增信機制，完善信用擔保風險控制、風險補償機制，由政府或大型國有企業為科技型中小企業提供增信支持，并引導民間信用擔保企業、機構向科技型中小企業適當傾斜，以幫助科技型中小企業拿到貸款，并能享受到較低的利息優惠。

打造戰略性新興產業策源地，建立相對完備的微創新生態系統

戰略性新興產業往往于某一條件成熟區域涌現，該區域會成為新科技創新發展的策源地和起步區。借鑒國外的有益經驗和做法，可以圍繞“十三五”期間五大重點戰略性新興產業，選擇條件適宜地區開展試點，探索建立多元化微型創新生態系統，即建設一批戰略性新興產業的策源地、發展區和特色平臺，甚至是一批新興產業特色小鎮。

新興產業策源地應安排在相對發達的一線城市，新興產業發展區應安排在一線城市郊區或發展較好的二線城市，特色平臺應依托高端科研機構、大型企事業單位所在地，特色小鎮則可以選擇具有一定高新產業基礎的園區來進行升級改造。相關政府部門在宏觀上要把握新興產業的發展規律，實時更新產業政策，在微觀上要根據具體產業的具體需要建設各類網絡化開放創新平臺。

(作者單位為國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所)