立法固定司改成果

靳昊+龔亮

2017年8月28日，人民法院組織法修訂草案和人民檢察院組織法修訂草案提請十二屆全國人大常委會第二十九次會議初次審議。歷37年之久的兩院組織法迎來首次大修，引起各界關注。

作為規定法檢兩院機構設置及職責權限的重要法律，人民法院組織法與人民檢察院組織法自1980年1月施行至今，已歷37年之久。與以往小修小補不同的是，此次兩院組織法均由3章擴展至6章，修改的內容涉及多個方面，可謂史無前例的一次大修。審議過程中，全國人大常委會組成人員針對草案暢所欲言。會場外，部分法學專家和實務界人士也積極參與討論。

“黨的十八大以來，司法體制改革的力度和成果前所未有。改革必須于法有據，改革的成果也要及時通過立法使之固定下來?？梢哉f，兩院組織法的修改勢在必行，一些修改的內容呼之欲出?！敝袊嗣翊髮W法學院教授湯維建說。

知識產權法院、跨區法院檢察院等入法

2014年底，北京、上海、廣州知識產權法院相繼掛牌成立。知識產權法院成立后，為探索知識產權審判專業化道路、促進創新驅動發展發揮了重要作用，展示了中國知識產權司法保護的新形象，成為中國法院的一張亮麗名片。

“本地企業在我們這里打官司，基本上沒輸過。外地企業來打官司，基本上沒贏過?！痹械胤椒ㄔ旱念I導如是說。同樣是在2014年底，全國首批跨行政區劃法院、檢察院——上海市第三中級人民法院、上海市人民檢察院第三分院和北京市第四中級人民法院、北京市人民檢察院第四分院相繼成立，劍指司法易受地方保護和行政干預的痼疾。

為了鞏固司法體制改革的成果，草案此次在法院結構上進行了較大調整，增加規定了跨行政區劃法院、知識產權法院、海事法院以及最高人民法院巡回法庭等內容。草案還規定人民檢察院根據工作需要設立跨行政區劃檢察院、派駐檢察室等。

“這些規定，使法院和檢察院的組織結構得到了完善和優化，有助于司法職能的充分公正高效履行?！睖S建指出。全國人大常委會委員馬志武則建議增加有關互聯網法院的規定，“最近杭州互聯網法院已經成立，互聯網在我國已非常普及，很有必要成立互聯網法院”。

根據兩院組織法修訂草案，法官員額較少的中級法院、基層法院，可設綜合審判庭或不設審判庭，檢察官員額較少的市級檢察院、基層檢察院，可設綜合辦案機構。

“過去即便是基層法院、檢察院也是‘麻雀雖小，五臟俱全，根據草案，基層法院、檢察院可根據實際需要設定辦案機構，這種富有彈性的設置將有效提升司法效率?！敝袊嗣翊髮W法學院副教授程雷說。

明確法官檢察官實行員額制

鮮艷的五星紅旗、莊嚴的宣誓大廳、嘹亮的國歌交相輝映。2017年7月3日上午8點30分，最高人民法院舉行首批員額法官憲法宣誓儀式?！澳軌虺蔀槭着鷨T額法官，是一名法律人的至高榮譽，入額是法律職業生涯中一個嶄新的起點?！毙默F場，最高法院刑五庭副庭長馬巖激動地說。

員額制改革涉及司法人員利益格局的重新“洗牌”，被視為本輪司法體制改革中“一塊最難啃的硬骨頭”。通過員額制改革，只有入額的法官、檢察官才有權辦案，并配套實行符合司法職業特點的法官、檢察官單獨職務序列和工資制度，有助于把最優秀的司法人才吸引到辦案一線，進一步實現法官、檢察官的專業化、職業化。

兩院組織法修訂草案提出，法官、檢察官實行員額制，并明確了員額的確定依據，規定地方各級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官員額，在省一級行政區內實行總量控制，動態管理。值得一提的是，根據多年來任命法院院長的實際情況，并征求有關部門意見，人民法院組織法修訂草案規定：院長應當具有法學專業知識和法律職業經歷。副院長、審判委員會委員應當從法官中產生。

全國人大代表賀優琳這些年一直關注兩院工作，特別是“案多人少”的問題。兩院組織法修訂草案分別提出根據案件數量、經濟發展、人口數量來確定員額制的比例。賀優琳指出，實踐中，法官編制一直按照戶籍人口來設置，而發達地區常住人口遠遠多于戶籍人口，造成“案多人少”，欠發達地區常住人口又遠少于戶籍人口，造成“人多案少”。他表示，應該明確“人口數量”是以常住人口還是戶籍人口為標準。

員額制改革是司法人員分類管理制度的核心舉措，除了法官、檢察官，其他人員如何進行管理？兩院組織法修訂草案對此明確，人民法院的法官、審判輔助人員和司法行政人員，人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員均實行分類管理。草案還分別對法官、檢察官的錄用和遴選，法官和檢察官助理、書記員、司法警察的基本職責作出規定。

全面落實司法責任制

審者不判、判者不審，案件結果由領導決定，承辦人卻決定不了承辦案件的命運，是造成司法不公的重要原因之一。實行司法責任制改革，“讓審理者裁判、讓裁判者負責”，成為維護司法公正的一劑治本良藥，司法責任制也因此被稱為司法體制改革的“牛鼻子”。

湯維建指出，通過司法責任制改革，原來層層匯報式的司法權運行機制逐漸走向終結，“司法活力大大增強，司法的民主性氛圍日益濃厚，司法的程序化色彩也凸顯出來”。

此次兩院組織法修訂，司法責任制與“人民法院、人民檢察院依法設立”“依法獨立行使審判權、檢察權”“適用法律人人平等”“司法公正”“司法民主”“司法公開”等被一并確立為人民法院和人民檢察院工作的基本原則。兩部草案還分別規定，人民法院、人民檢察院實行司法責任制，建立健全權責統一的司法權力運行機制。

中國政法大學教授卞建林指出，明確司法責任制，正是兩部草案對改革成果的積極回應。

對檢察院職權做“加減法”

此次人民檢察院組織法修訂草案對檢察院的職權進行了調整，湯維建認為，這主要體現在對檢察院職權的“加法”和“減法”上。

草案在原來檢察院職權的基礎上，增加了新的檢察院職權，主要包括對民事訴訟、行政訴訟、民事和行政執行活動的法律監督，還根據民事訴訟法和行政訴訟法的修改，增加了檢察機關根據法律規定提起公益訴訟的內容。同時為了全面履行檢察院職權，草案還增加了檢察監督的方法方式，除原有的抗訴外，還包括檢察建議、糾正違法行為等監督形式。endprint

“長期以來，檢察機關行使法律監督權缺乏程序方面的規定，導致監督工作有時得不到應有的支持配合，監督意見有時得不到應有的反饋回復?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T韓曉武認為，草案新增規定對解決這一問題前進了一大步，但是規定還比較原則，缺乏可操作性，建議進一步充實完善檢察機關行使法律監督職權的程序性規定。

“減法”方面，草案努力做到與深化國家監察體制改革相銜接，將現行人民檢察院組織法規定的“對于直接受理的刑事案件，進行偵查”，修改為“對依照法律規定由其辦理的刑事案件行使偵查權”。全國人大內司委副主任委員何曄暉表示，人民檢察院行使偵查權的具體情形，應當“依照法律規定”，主要指依照刑事訴訟法、監察法的規定。有學者認為，檢察機關是否應當以及如何對監察機關調查職務犯罪案件進行法律監督，仍是一個需要深入探討的課題。

“理念更新是本次修法的鮮明特色?！睖S建指出，一是改變了“重刑輕民”的理念，檢察院組織法修訂草案將檢察機關的法律監督職能從刑事訴訟監督擴展到了民事訴訟監督和行政訴訟監督；二是改變了“重打擊、輕保障”的理念，檢察院組織法修訂草案將尊重和保障人權等內容入法；三是改變了“重實體、輕程序”的理念，兩院組織法修訂草案都注重司法民主、司法公開、司法監督等制度設置，使程序正義得到了切實保障和體現。

新增職業保障相關內容

北京昌平法院馬彩云法官遇害事件令人觸目驚心，值得深思。近年來，因依法履職，法官、檢察官遭到打擊報復、侮辱誹謗、故意傷害等情況時有發生。為充分有效保護司法人員依法履行法定職責，維護好社會公平正義的最后一道防線，此次修訂草案中新設 “行使職權的保障”專章。其目標主要是為了確保審判權、檢察權可以依法獨立公正行使。

修訂草案從法律上對“兩個任何”進行明確，規定人民法院、人民檢察院有權拒絕從事違反法定職責的活動。任何人不能要求人民法院、人民檢察院從事違反法定職責的事情，任何黨政機關和社會團體不得干預法官、檢察官依法辦案。

同時，維護生效裁判權威。規定人民法院作出的判決、裁定等生效法律文書，義務人應當依法履行；拒不履行的，依法追究法律責任。維護法庭秩序和辦案安全。規定對妨礙人民法院、人民檢察院依法行使職權的違法犯罪行為，依法追究法律責任。維護法官、檢察官的人身安全。規定法官、檢察官的人格尊嚴和人身安全受法律保護。對騷擾、謾罵、威脅、暴力侵害法官、檢察官及其近親屬等違法犯罪行為，有關機關應當及時制止，依法從嚴懲處。

為防止法官、檢察官因為履行職責而遭受打擊報復，修訂草案作出特別規定，明確非因法定事由，未經法定程序，不得將法官、檢察官調離、降職、免職、辭退或者處分等。

另外，對人民法院、人民檢察院的工資、人員編制和工作經費作出原則規定。關于工資，修訂草案專門規定，國家對于法官、檢察官實行單獨職務序列和工資制度，完善職業保障體制；關于編制，規定實行專項管理，由最高人民法院、最高人民檢察院商有關部門另行規定。關于經費，規定按照事權劃分的原則列入財政預算，保障審判工作、檢察工作需要。

對于這些新增的職業保障內容，業內專家普遍認為是本次修法的一個非常重要的內容，體現了進步和創新。

“這一章節意義重大。這些規定實際是從內外兩個方面予以具體保障，一個是防止內部的干預，一個是防范外部的干擾，不再是空頭的許諾依法獨立行使司法權。通過這些新增的內容，法官、檢察官獨立行使司法權可以得到落實和切實保障，改革舉措通過法律得以落實?！?國家行政學院法學部教授、博士生導師楊偉東說。

中國政法大學民事訴訟法研究所所長、教授畢玉謙認為，司法管理體制的現代化、科學化和專業化，就要體現在職業保障上?！皩徟袡?、檢察權這些司法權，必須要強調依法獨立公正行使。從宏觀上講，法律的權威來自司法的權威，對司法權威的維護具有全局性、戰略性，這也是具有中國特色的、貫穿整個司法體制改革的一個中心議題，即強調保障司法權，使其按照司法規律公正運行，排除外來干預。從微觀上講，保障法官、檢察官依法履行職務，給其提供職務保障，強調對其進行科學管理和專業化管理，通過工資待遇等專設獨立運行，從而強調這個群體的特殊性?！眅ndprint