“多規合一”的海洋空間規劃體系設計初步研究

王鳴岐，楊瀟

（1.中國海洋大學海洋與大氣學院，山東青島266100；2.國家海洋信息中心，天津300171）

“多規合一”的海洋空間規劃體系設計初步研究

王鳴岐1，楊瀟2

（1.中國海洋大學海洋與大氣學院，山東青島266100；2.國家海洋信息中心，天津300171）

本文分析了我國海洋空間規劃中存在的矛盾，即規劃內容重疊，規劃部門盤根錯節和空間事權分散。究其根源，在于各規劃間存在技術障礙，規劃體系不成熟以及缺乏與陸域規劃的銜接。海洋空間規劃“多規合一”的關鍵在于理清規劃層級之間、規劃主體之間、海洋空間規劃與其他涉海規劃之間的關系，并據此提出了“一個市縣，一本規劃、一張藍圖、一個平臺、一套制度”的總體構想，以及目標戰略融合、數據與標準融合、規劃范圍與規劃期的融合、規劃與政策融合、主體部門融合的建議。

多規合一；海洋空間規劃；政策研究

“多規合一”是中央深化改革的一項重要任務?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（簡稱《“十三五”規劃》）中提出建立國家空間規劃體系，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。2017年1月，中辦國辦聯合印發《省級空間規劃試點方案》，正式開啟了“多規合一”改革的序幕。海洋是國土空間的重要組成，海洋空間規劃的編制、審批、實施和修訂，雖然存在陸域空間規劃所具有的共性矛盾，但海洋的自然特征和管理體制也使海洋空間規劃具備自身的特殊性，亟需對海洋空間規劃“多規合一”單獨加以分析，提出有針對性的建議措施。

放眼于國際，近年來澳大利亞、歐盟各國、美國等發達國家海洋空間規劃數量與日俱增（表1），從內容上看偏向綜合整合多學科多方面技術，不僅注重生態系統的完整性，還要考慮社會、經濟和管理等因素。從結構上看，各國規劃體系不僅有自上而下的金字塔型（如德國），還有多橫多縱的網絡型（如日本），以及各州各樣的自由型（如美國）。此外，重視部門協調與利益整合，跨部門海陸管理綜合的思想逐步成為海洋空間規劃的趨勢。雖然國外并未提及“多規合一”的說法，但是多數國家都經歷了從管制城市地區到管制區域土地的過程，最終建立完整的空間規劃體系，該過程也同樣適用于海洋空間。

表1 國外近期海洋空間規劃（部分）

1 海洋空間規劃多規并存的矛盾及其原因

我國的規劃體系是一個由縱向逐層規劃和橫向并行規劃組成的網狀體系，原則上可以實現陸海全方位系統管理。但實際上，由于我國的海洋規劃體系經歷了從無到有，從附屬陸域到自身獨立的復雜變革，如今的海洋與陸域規劃是一對并聯的體系，海洋規劃與陸地規劃分離獨立后各自依賴于不同的法律規定和政策要求，網狀結構在二者間并未完全覆蓋，其主導形態依然是縱向控制。然而，橫向上的涉?？臻g規劃內容組成除了單純的海洋類規劃外，也涵蓋陸域涉海規劃部分，同一空間上的橫向銜接尚未達成。

1.1 各類涉?？臻g規劃之間的矛盾及原因

（1）海洋規劃之間內容相互重疊

海洋主體功能區規劃中將海洋空間劃分為重點開發區域、優化開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四類，其中，禁止開發區域是指對維護海洋生物多樣性，保護典型海洋生態系統具有重要作用的海域，包括海洋自然保護區、領?；c所在島嶼等；海洋功能區劃將海洋空間分為5大類18子類，其中海洋保護區是指專供海洋資源、環境和生態保護的海域，包括海洋自然保護區、海洋特別保護區，選劃為海洋保護區的海域應禁止開發建設。兩部涉及海洋空間的規劃中都規定了禁止開發的海洋空間范圍，有不同程度的重疊。又如，土地利用總體規劃中指出在京津魯區“保護和合理利用沿海灘涂資源，防止非農建設盲目侵占灘涂資源”，江浙滬區“合理開發沿海灘涂資源”等；在海洋功能區劃中對于該區域“開展灘涂濕地生態系統整治修復，提高海岸景觀質量和濱海城鎮區生態宜居水平”，“開展黃河三角洲河口濱海濕地、萊州灣海域綜合整治與修復”。兩部規劃中都涉及海岸灘涂的內容，形成了規劃重疊。重疊之地是各部門必爭之地，重疊的縫隙也會成為各部門管理的空白之地，易形成“三不管地帶”。

（2）各涉海規劃部門盤根錯節

由于我國涉海管理體系十分復雜，海洋空間規劃管理部門數量眾多且交錯重疊。如，發展改革部門負責投資審批、核準及備案，并通過陸域及海洋主體功能區規劃指導空間布局；環境保護部門負責指導、協調和監督海洋環境保護工作，并負責管理海岸工程環境審批；海洋部門承擔海洋環境保護的主要職責，負責海域使用審批、海島使用審批、海洋工程環境審批和大多數海洋空間規劃編制與實施；交通部門核準與通航安全有關的岸線使用和水上水下施工作業，對港口和航道規劃具有主要話語權。由此可見，涉及空間事權的行政管理存在明顯交叉，導致各部門彼此沖突和推卸責任現象時有發生。此外，由于多規管控空間重疊且并存，以及內容的交錯，導致審批部門眾多，審批效率低，地方政府對于如何落實上位規劃無所適從。

（3）海洋空間事權分散在各類海洋規劃中

《全國海島保護規劃》中指出的“在現有保護區的基礎上，新建10個自然保護區、30個海洋特別保護區，對10%的海島實施嚴格保護”，“加強石城島黑臉琶鷺保護區、長海海洋珍稀生物、海王九島等保護區建設和生態海島建設，選劃并建成一批有特色的海島保護區”等內容涉及到海洋空間的使用，其作為一項海洋專項規劃卻規定了海洋功能區劃中涉及的海洋特別保護區的劃分內容；此外，“在海島及其周邊海域劃定禁止開發和限制開發區域”等內容明顯涉及海洋主體功能區規劃中應規定的禁止開發和限制開發區域等空間事權?？臻g事權一旦出現在其他非海洋空間規劃的內容中，就會打亂海洋規劃體系，影響海洋空間規劃的運作效率，形成“四不像”的海洋空間規劃。

1.2 多規并存”問題根源與“多規合一”政策需求

1.2.1 多規并存矛盾根源

（1）規劃之間技術存在障礙

各涉海規劃的編制基礎存在差異，規劃步驟、方法、繪圖、指標、程序、期限差別較大，且缺乏對比衡量標準，彼此難以互通及參考。此外，各部門均有對某一領域的專業或專項規劃，存在客觀的內部標準，即使資料實現共享，在實際規劃中也無法跨越技術銜接等障礙。例如，國民經濟與社會發展規劃時效為5年，海洋功能區劃的時效一般為10年，而海洋主體功能區規劃沒有固定時效，一旦劃分后很難變動。

（2）海洋空間規劃體制體系尚未成熟

海洋空間規劃體制上的缺陷是目前秩序混亂的主要原因，規劃體系的不暢從根源上導致多規并存、劃界不清。各項海洋類規劃制定的依據千差萬別，部分來自法律法規制定，部分依據上級政策文件編制。我國法律法規體制滯后，內容不盡完善，一些政策文件欠規范，直接導致上梁不正下梁歪。其次，縱向上的海洋空間規劃層次分別從國家級、省級、市縣級層層遞進，而橫向上多規缺乏一個規劃間層次設計，來解決同級橫向規劃間協調問題。

（3）缺乏與陸域空間規劃的有效銜接

由于我國長期海陸空間劃分和管理二元化，海洋與陸地規劃的設計呈現脫節現象。海陸間規劃各自按照領域內標準和程序獨立編制，缺乏合理有效的銜接手段。技術、要求的不對等，目的、背景的差別使雙方在溝通過程中難以理解和讓步。再者，海洋與陸域主管部門對海洋空間規劃實施“多頭管理”，多部門內部權限界限不清，爭權的現象時有發生，嚴重影響規劃效率。

1.2.2 “多規合一”政策需求

海洋空間規劃被認為是海洋經濟、社會、文化、生態等政策的地理表達，是國家開發利用空間資源、保護生態環境質量、發展海洋經濟、維護國家領土安全的重要方式。目前，我國海洋事業正處于發展和調整的關鍵期，現有的空間規劃體系仍處于完善階段，存在技術障礙、陸海分離、橫向關系不清等問題。各種涉?？臻g規劃之間的越位、失位、缺位、錯位、空位的問題已經明顯制約了規劃作用的發揮，降低了空間管理效率，亟待系統性調整和融合。

2 海洋空間規劃“多規合一”構想

2.1 海洋空間規劃“多規合一”的內涵與“三大關系”

在現有的海洋規劃體系中，縱向上分為國家級、省級、市縣級，而海洋空間規劃與海洋總體規劃、海洋區域規劃及海洋專項規劃并列構成的橫向上的規劃體系（圖1）。然而具體的規劃在4種分類中常常面臨劃界不清、模棱兩可的境地。如區域用海規劃中的區域屬性到底具備范圍性還是空間性、它究竟屬于海洋區域規劃還是海洋空間規劃等問題普遍存在。

要解決以上疑問，需要打破原有的規劃體系，并順應當下多規融合的趨勢，建立“多規合一”的海洋空間規劃。這里的海洋空間規劃與現有規劃體系中的不同，它重點關注海洋的三維空間特征，對海洋系統內元素（如海洋能、生物資源等）的規劃一律歸于對海洋空間的規劃。在國際上，海洋空間規劃一詞雖備受推崇，其概念卻有不同解釋。Coleman等（2011）認為海洋空間規劃、海岸帶及其空間規劃、海洋綜合管理、海洋使用規劃及系統保護都是一種相似的決策方式。它用科學的、空間的信息去解決沖突矛盾和組織人類海上活動，并維持生態系統的健康、保障其職能和服務作用。Eastern Reasearch Group Inc（2010）認為海洋空間規劃是一個復雜的，基于生態系統的進程，它的目的在于客觀、透明地分配人類活動，以及從時空上合理劃分海洋區域用來為子孫后代維持生態、經濟和文化服務。Mengerink（2009）等認為海洋空間規劃是一種具有戰略性、主動性的規范，也是管理和保護海洋環境的方式。它不僅明確了現有和將來人類和其他事物對海洋資源的需求，還通過規劃特定區域的優先用途可持續地平衡這些需求。

圖1 現階段海洋空間規劃體系圖

“多規合一”究竟是廢除原有的多本規劃，編制一本包含多個規劃內容的全新“大規劃”，還是破除原有規劃之間的壁壘，重新構建涉海規劃之間的互通橋梁，將眾多涉海規劃融合成為一個有層次的整體是需要解決的關鍵問題。就目前我國涉海規劃和工作系統的復雜程度而言，后者是一個較為穩妥和漸進式的選擇。首先，編制一本旁而復雜的“大規劃”不具備法理基礎和技術經驗，相比較而言我國陸地空間“三規合一”、“多規融合”試點工作已初顯成效，可以為海洋空間的融合提供借鑒模式。其次，完成“大規劃”勢必對機構改革和重組提出了更高的要求，然而我國多年行政管理機制的變革很難一蹴而就，而保持現有行政主體，增加機構間合作模式不失為更加高效、可行的方案?！岸嘁幒弦弧钡暮Ｑ罂臻g規劃的本質工作就是協調各項涉海規劃，構建融合的海洋空間規劃新體系，處理好海洋空間規劃中的“三大關系”。

（1）層級之間的關系

實現海洋空間規劃“多規合一”的思路之一是保持縱向三層規劃不變，橫向上打破原有并列結構，構建新三級規劃體系。橫向上三個不同層級空間規劃之間的關系需要對應各規劃的權力、義務，以及按照規劃間的重要程度，實行三級間自上而下的管理體制，實現形式和內容相統一（圖2）。

在三層規劃體系中，按照“十三五”規劃的要求將海洋主體功能區規劃為第一層規劃，是最核心的一層，應以總體綱領和布局為主，體現于法周延、于事簡便的原則，是其他層的規劃制定時必須遵循的大格局和大方向，并完全遵循這一層級中規定的內容。如海洋經濟規劃中制定目標要依據海洋主體功能區規劃中的開發區域狀況；海島保護規劃中對于重點開發的島嶼應包含在海洋主體功能區規劃中的重點開發區域范圍內。

第二層規劃為海洋功能區劃、海洋環境保護規劃和海洋經濟發展規劃。海洋功能區劃在海洋規劃體系中屬于空間規劃的重要組成部分，與海洋主體功能區規劃相比，針對對象不同，尺度亦不同。海洋環境保護規劃規定了海域中的紅線問題。海洋經濟規劃屬于海洋總體規劃，它明確了海洋經濟的發展方向和目標。這一層級的規劃承擔了承上啟下和完善自身建設的雙重職責，對上要依照第一層規劃開展籌劃較為具體的開發、保護和空間規劃的工作，對下要作為第三層規劃的參考標準，編制總體目標和任務。如海島保護規劃中的禁止開發區域應完全符合海洋功能區劃中的海洋保護區和保留區范圍。

其他海洋規劃為第三層規劃，多為專項規劃，需遵循第一層和第二層規劃內容，同時應以“細致化”和“可操作”為原則，保證規劃的貫徹落實。

以上規劃雖然具有自上而下的約束性和指導性特征，但在實踐進程中需及時進行信息上下級、同級間自由反饋，避免矛盾。即使是不同領域的專項規劃，編制時也需注意相互協調。

圖2 “多規合一”的海洋空間規劃體系構想圖

（2）規劃主體之間的關系

規劃主體部門之間溝通合作是實現“多規合一”的重要途徑。市縣層面空間規劃在不同部門的橫向“合一”需要多個涉海部門參與，包括現存海域、陸域空間性質規劃的編制機關：發改部門、海洋部門、建設部門、國土資源部門、環保部門、交通部門等。然而，以上部門出臺的規劃在我國東部沿海區域互有交集，如果由單一部門負責難免存在部門性、專業性的傾向嫌疑。較為合理的辦法是構建一個由政府統籌，部門間的“共編共用共管”協作交流機構，其主要原因有三個：第一，政府部門一直以來都承擔著協調各部門的重任，此方案與其職責相匹配；第二，政府部門在各規劃主體部門間存在長期的溝通，較之于環保部等部門，政府部門屬于上層行政機關，具有一定經驗和優勢；第三，政府部門對其行政區范圍內的規劃也要進行審批工作，此法可節約規劃成本。借此，可以發揮溝通協助作用，協調各部門規劃立項、規劃編制、規劃審查及實施管理中出現的矛盾，形成一套部門間協作的管理流程，增強溝通效率，簡化審批流程。

在海量數字化學習資源的拉動和學習者學習特征的推動下，高職的《客戶關系管理》課堂教學進行信息化教學改革也是必然趨勢。

（3）空間規劃和其他海洋規劃的關系

在各類海洋規劃中，海洋主體功能區規劃和海洋功能區劃是海洋空間規劃中的最為核心的規劃，理應承擔著海洋規劃中所有的空間事權。然而，其他海洋規劃中也或多或少涉及空間及資源的分配，如濱海旅游規劃中對于海岸空間的開發利用進行了明確規劃?！岸嘁幒弦弧钡暮Ｑ罂臻g規劃應不再下放空間事權于其他規劃中，應取消其空間指導和約束功能。但這并不意味著取消海洋規劃中的有關空間的全部內容，而是統一由海洋主體功能區規劃和海洋功能區劃對海洋空間進行劃分和管理。

2.2 海洋空間規劃總體構想

海洋空間規劃總體構想的雛形為“一個市縣，一本規劃、一張藍圖、一個平臺、一套制度”。

形成“1+3+N”的全方位海洋空間一本規劃。其中“1”是“十三五”規劃中提出的推進“多規合一”的基礎性規劃——海洋主體功能區規劃，它確定了海洋空間利用的總體定位和政策方向。以海洋主體功能區規劃為基礎就是以此規劃為基本內容和方向，容納其他涉?？臻g規劃中的部分?！?”是海洋規劃體系中海洋功能區劃、海洋經濟規劃和海洋環境保護規劃?！癗”是指其他海洋規劃中涉及海洋空間資源部分，包括港口、旅游、科研等，此外“N”還包括陸域空間規劃中涉及海洋空間部分。

繪制“三線兩界”為基礎的海洋空間分區“一張藍圖”。三線包括：生態保護紅線、農漁保障藍線、海島保護綠線。兩界包括：岸線開發邊界和海域開發邊界。三線兩界用以控制海洋資源的開發和利用底線，為生態建設和海洋環境保留空間，為國民經濟提供指導，保護自然岸線和無居民海島，把控圍填海界限。結合海洋主體功能區規劃中的指導方針，要按照條理和層次梳理好各項涉海規劃中的海洋空間線，協調并整合”三線兩界”，實現一張藍圖。

搭建“四個統一”的海洋空間控制一個平臺，即統一數據平臺、統一技術平臺、統一審批平臺、統一監管平臺。統一的數據平臺，為各規劃部門提供同樣標準涵蓋各個學科和領域的數據內容，避免數據信息的不對等，統一資源消除差異。統一的技術平臺，實現規劃的制定步驟、方法、指標、內容等方面的一致性，使眾規劃的制定可以有明確依據標準，消除規劃部門間技術上的壁壘。統一的審批平臺，建立統一的項目審批業務系統，確立統一的審批程序。同時還可以實時查詢業務程序、流程進展、項目狀況等信息，促進審批階段的公開、高效、有序進行。統一的監管平臺，逐步融合現有國家海域動態監測系統、海島監視監測體系和海島管理信息等成果，實現海洋空間利用統一監督監管。

3 海洋“多規合一”實現路徑設計

3.1 目標戰略的融合

海洋空間規劃的“多規合一”首先要從空間規劃的根源著手，明確空間規劃的戰略目標?！笆濉币巹澲刑岢鲆獢U展藍色經濟空間，積極推進海陸統籌等內容，目的在于縮小海陸差異，協調海陸管制，實現海洋與陸地并重，提升海洋強國觀念。如今，海洋空間在國際上日益受到重視，我國旨在借鑒國外海洋空間整合的經驗，趕超發達國家海洋管理水平，把我國建設成為高水平的海洋強國。

在我國涉海規劃中，由于各項規劃重點不同，目標戰略也存在差異。因此，在進行“多規合一”的過程中要把握好規劃的戰略方向，考慮經濟、社會、文化、生態等多個方面，以海洋主體功能區規劃作為基礎，結合眾規劃進行戰略部署，并做適當調整符合長遠目標，融合成為內容合理、結構清晰的規劃體系。

3.2 數據、標準的融合

海洋領域范圍較廣，海洋規劃的編制需要大量基礎數據作為支撐。規劃中，數據的格式、空間管控數據的屬性內容、類型和字段長度等內容都需要建立統一的標準。因此，建立一個數據共享平臺，分享真實可靠的數據和資料信息，使各個涉海規劃部門接觸同一套數據是實現“多規合一”的最基本途徑。海洋空間規劃數據庫平臺的構建理應是一個長期的、不斷完善充實的過程。構建數據庫平臺所需資料內容范圍甚廣，包括古今中外的涉海自然科學資料和社會資料全部相關類型的資料。數據庫資料的收集不僅應包含第一手收集的資料，還需與其他涉海數據庫機構建立合作關系，確保海洋空間規劃數據庫內容廣泛、全面和有效。

“多規合一”時應注意各涉海規劃統一規范性引用文件，如進行海洋規劃時統一引用《海水水質標準》（GB 3097），《近岸海洋生態健康評價指南》（HY/T 087）等。統一引用標準有利于打破規劃之間的差異隔離，增加規劃部門之間的溝通交流。因此，“多規合一”的海洋空間規劃需要謹慎制定引用標準參考目錄，并在規劃中嚴格遵守標準，修改引用標準目錄后應及時在新的規劃中更新，做到規劃之間引用標準的統一和同步。

3.3 規劃范圍、規劃期的融合

海洋規劃體系中的海洋空間規劃范圍并不統一，在進行“多規合一”時難免會面臨部分真空區域，因此，統一規劃范圍便于規劃的有效整合，有利于明確規劃的界限?！岸嘁幒弦弧钡暮Ｑ罂臻g規劃范圍主要是指內海、領海、海島及海岸帶地區。在專項規劃中雖然不必涉及全部區域，但需要在專項范圍內區域全覆蓋，避免部分區域的缺失。

統一規劃期有利于提高各規劃基礎數據的兼容性和可靠性，提高規劃主體部門之間的交流積極性，有利于加強規劃過程中的同步一致性。我國海洋主體功能區規劃的周期為五年，基于此周期來調整和實施“多規合一”，做到規劃之間的協調和同步。例如，長期規劃五年進行改進調整，短期規劃嚴格按照五年執行。

3.4 規劃與政策的融合

海洋空間規劃公共政策屬性愈加明顯，是政府進行社會治理的重要依據。因此，空間規劃必須與區域政策、財政政策、環保政策相互配合，才能保障空間規劃得以實施并有效發揮作用。隨著規劃與政策的結合在國際空間規劃中應用的廣泛和深入，其雙重優勢也愈加明顯，我國進行海洋空間規劃“多規合一”的進程中不應只重規劃或只重政策或是“政規分離”，規劃與政策的融合是未來的大趨勢。

3.5 主體部門間的融合

涉?？臻g規劃編制、審核、監測監督的主體部門基數大且種類繁多，大量的手續降低了海洋空間規劃出臺和執行的效率。為解決以上問題，可以在工作組織上，建立一個由政府組織的跨部門的協調機制。該機構主要有三方面職責：一是溝通小組負責統一海陸主管部門協助溝通、溝通技術研發和協調規劃實施過程中各部門的權責問題；其成員出自各涉海規劃處，按照海洋工作會議要求建設會商機制，定期組織會面完成溝通。二是審查小組負責處理提交的各項規劃與上級規劃和同級規劃的重復性審查工作，審查通過后方可提交批準小組。三是批準小組統一負責規劃的批準工作，其成員來自各相關審批部門，小組成員接到需要審批的規劃文件后各自聯系所在部門，內容通過后即可統一批準，提高審批效率。若有異議，可通過與規劃部門溝通進行商議修改，再完成審批。

4 結語

對海洋空間規劃進行“多規合一”符合“十三五”規劃中提出的加快建設主體功能區，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”的要求。然而，由于“多規合一”概念提出時間不長，加上海洋空間規劃的概念在全球盛行不久，學術界和各部門對于海洋空間規劃“多規合一”的研究少之又少。對海洋空間規劃“多規合一”進行研究分析不僅可以解決許多矛盾，還可以增加交流機會，節約規劃成本，減少人力物力財力的重復和浪費，提高規劃的效率，實現規劃的可實施性，對于提高我國海洋空間規劃制定的規范性和科學制定海洋空間規劃具有重要意義。

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A preliminary system designing for multi-rule in one of marine spatial planning

WANG Ming-qi1,YANG Xiao2

（1.College of Oceanic and Atmospheric Sciences,Ocean University of China,Qingdao 266100,China;2.National Marine Data and Information Service,Tianjin 300171,China）

This paper analyses the conflicts in marine spatial planning in China including the overlapping in the planning content,the intricate relationship of planning departments and the separation of spatial authority.This is mainly due to the root reason that the technical gaps exists among various planning,and the planning system is far from reap and the cohesion between marine planning and land planning is lacking.Overall,the key to achieve multi-rule in one of marine spatial planning is to figure out the hierarchy structure in the planning,the planning subjects and the relationship between the marine spatial planning and other marine planning.The paper proposes a general conception for multi-rule-in-one marine spatial planning as"one city,one planning,one blue print,one platform,one system"before putting forward a series of suggestion that is the integration for strategy,data,standard,subject departments,the planning and the policies.

multi-rule-in-one;maritime spatial planning;policy research

F205

A

1001－6932（2017）06－0675－07

10.11840/j.issn.1001-6392.2017.06.010

2017-01-03；

2017-03-24

山東省自然科學基金（BS2015HZ006）。

王鳴岐（1991-），博士研究生，主要研究方向為海洋綜合管理。電子郵箱：wangmingqi1991@163.com。

袁澤軼）