構建京津冀政府協同機制

唐軍+靳玉茜

目前，京津冀地區呈現產業獨立和經濟區隔較為明顯的狀況，以市場為主導的協同發展模式的發育程度也比較低下。同時，該地區社會發育情況也呈現出總體水平較低、內部差距較大的狀態，寄希望于市場與社會作為區域協同的主導推動力量在現階段還很難實現。政府作為強而有力的規劃者、執行者，在這一問題上可以而且應當發揮核心作用。然而，我國政府垂直管理的特征所導致的地區政府之間相互隔離、自成體系與區域協同發展理念與目標之間在客觀上又存在一定的距離甚至矛盾。打破省市之間的壁壘，在系統高層形成和諧有序、互利共贏的協同合作機制，既是推動京津冀協同發展戰略落實的基本前提，也是重要內容。

政府協同的意義

“協同”有協調、同步之意，它指的是兩個以上主體之間相互協調行動、共同采取措施的機制或過程。由此出發，“政府協同”則可以被理解為一定區域范圍內各地方政府作為相對獨立的主體，在同一目標的作用下，實現職能上的對接 ，即在政府現有的框架基礎上建立橫向的合作機制。政府協同需要從多個側面切入作總體上的把握：首先，各地政府相對獨立的地位受到法律和制度的保障，在所轄地區政策的制定與執行過程中它們依然是強有力的制定者和執行者；其次，更大區域的協同發展要求各地政府之間相互聯系，在區域協同發展的大背景下，他們具有共同的目標，對于該區域的發展承擔共同的責任；最后，政府協同需要達成的是在認識層面、制度層面、組織層面的多層次、寬領域的協同。

政府協同是區域協同的應有之義和必要保障。區域協同，從主體上看，既是國家、市場、社會三者之間的協調互動，又是國家、市場、社會三個子系統內部各個構成要素之間的協調互動。在中國目前強國家的系統格局下，具有強大動員能力、掌控大量有效資源的政府之間的協同，勢必成為推進區域資源合理流動、有效配置并促成其他部門、其他領域實現協同的重要前提。京津冀協同發展進程中，政府處于關鍵位置并將繼續居于關鍵位置，在市場力量、社會力量發揮作用的同時，以行政手段在總體性社會系統運行過程中對之進行調控。

政府協同的障礙

如上所述，政府協同對于區域協同發展具有重要的意義，在現實社會運轉過程中也在進行著不斷的實踐，但要真正令其順利實施并取得預期成效，還需要有效克服至少以下兩個障礙。

行政體制隔離導致協調缺失。長期以來，京津冀三地因行政區劃隔離，呈現各地政府內部上下層級垂直溝通密切而各地政府之間橫向聯系缺乏的狀態，這應當說是一般行政管理體制下政府內部關系相對政府之間關系的一種普遍而客觀的狀況。除此之外，長期以來，三地之間的合作建立在項目展開的基礎上，以短期合作為主，尤其缺乏省市級層次行政框架內的長期合作。

資源流動極化加大發展差距。京津冀兩市一省發展差距較大，從產業結構看，北京已經進入后工業化時期，同時該地區金融服務業、社會服務業高度發達，高端人才聚集。天津則處于工業化后期，高新技術產業發展較快 ，社會服務業相對發達。與京津兩市相比，河北省僅處于工業化中期，三產中工業突出，但總體而言工業以資源消耗性行業為主——鋼、生鐵、水泥、石化等，人均GDP全國排位較后，服務業與社會事業相對落后。而在區域發展的進程中，協同的關系建立和作用發揮有賴于資源的合理配置與流動，但在京津冀區域內，優質資源呈現出京津冀集聚程度遞減而劣質要素呈現出京津冀集聚程度遞增的態勢，形成強者愈強、弱智更弱的局面。如何規避極化效應或馬太效應，實現兩市一省之間資源的合理流動，特別使河北省在承接從北京疏解出的非首都功能的過程中，能夠因勢利導，對于兩市一省之間平等互利格局的形成至關重要。

政府協同的路徑

實現政府協同的有效路徑，最主要的是以下兩條。

建立信任關系——政府協同的認識基礎。協同關系的建立要求以穩固的信任關系作為基礎。良好的信任關系是主體間協作的前提，在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性越大 。為夯實三地協作基礎，需要建立三地政府之間穩固的信任關系。一方面，信任關系的建立需要就發展目標達成共識，以實現區域整體利益為目標，在共同目標的驅動下，構建統一政策話語體系，增強區域利益同構性；另一方面，信任關系的建立也有賴于合作機制與平臺的建立，合作機制與平臺的建立為協作提供了制度化保障，使信任關系得以在穩定的相互作用與相互影響中發展。

搭建協商平臺——政府協同的制度保障。協同關系的建立還要求建立規范的協商機制與協商平臺，作為政府協同的制度保障。協商機制與協商平臺的構建是政府協同組織化、常規化的重要標識，它有利于三地政府之間暢通交流、增強互信。當然，協商機制與協商平臺的構建反過來也需要自上而下各級政府的共同參與。目前，京津冀三地已建立多項聯席機制：政協、協同辦、民政、經信委、公安等都已建立。在此基礎上，各種合作機制與合作平臺還可以向縱深發展。

政府協同的措施

路徑標明了大的方向和總的目標，要真正實現政府協同，還需要采取以下一些具體措施。

明確角色定位，建立平等的協商地位?！毒V要》明確了京津冀兩市一省的功能定位，其中北京依托其政治、文化、國際交流中心、科技創新中心的地位，重點發展“知識經濟、服務經濟、綠色經濟”，加快構建高精尖產業結構。天津作為北方最大的港口，則以發展“先進制造業、戰略性新興產業和現代服務業”為主，建設全國先進制造研發基地和金融創新運營示范區。河北省則依托其豐富的自然資源優勢，積極承接北京非首都功能轉移和京津科技成果轉化，重點建設“全國現代商貿物流重要基地、新型工業化基地和產業轉型升級試驗區”?！毒V要》對三地各自的產業布局也作出了明確規劃，三地政府應根據自己的角色定位對其進行呼應。首先應當明確的是，作為區域發展的三個主體，三地協同特別是三地政府協同是解決當前本地社會問題的一個重要手段，在此過程中，兩市一省均可找到各自的新增長點、實現各自社會發展目標。以人口為例，過度的人口聚集是導致北京出現嚴重“城市病”的一個重要因素，創新人口的服務與管理，不失為有效疏散北京人口同時為河北甚至天津補充優質勞動力的舉措，從而完成勞動力資源合理高效的配置。這也必然要求兩市一省政府在平等互惠的基礎上建立合理高效的協同機制，最重要的就是在區域協同的大背景之下確定兩市一省各級政府的角色和作用，建立平等的協商地位。

健全法律規章，保障有效的協商機制。首先，政府應關注新形勢下原有制度的適用性問題。京津冀一體化過程中資源流動的加速、產業聯系的增強、公共服務對接的密切，這些變化對三地政策的銜接性提出了更高的要求，政府對此須反應及時。以稅收政策為例，為縮小稅收差距，在京津冀協同發展領導小組推動下，國家稅務總局配合成立京津冀協同發展稅收工作領導小組，并于2015年6月印發《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，改變長期以來稅源和稅收不一致的現狀，縮小三地財政收入差距。以稅收制度為先導，其他相應制度也應及時跟進修正，至今三地人才引進、公共服務、交通、生態等相關制度的配套仍待進一步加強。

搭建互動平臺，理順多向的協商關系。自2014年起，推進京津冀協同發展的組織架構逐漸清晰。以京津冀協同發展領導小組為核心，以政府職能部門為載體，在不同領域分別建立專項小組，各類小組采取國家部委牽頭、市級政府為主體、專家參與的模式。在中央層面已形成京津冀協同發展稅收領導小組（國家稅務總局）、京津冀人才一體化發展部際協調小組（中央組織部）、京津冀交通一體化領導小組（交通運輸部）等專項小組。北京市更是設立了九個專項小組，涵蓋了京津冀協同發展的主要領域。專項小組的建立為京津冀協同發展各項事務的推進提供了組織保障，但在此基礎上，仍需建立多層次橫向乃至斜向互動平臺。

培育多元主體，造就政府的協同伙伴。京津冀地區缺乏完整的產業鏈條，市場化程度較低，人才與資本等活躍因素流動不足，市場在資源配置過程、社會在資源鏈接過程發揮作用的能力均較有限。因此，在政府主導協同發展的同時，應注重多元主體的培育。在經濟領域，政府可以通過調整稅收政策、企業注冊管理制度打破區域內的行政區隔，促進資本流動，并通過加大基礎設施投資力度，引導資本流動，使企業主動進入；在社會領域，政府也可以通過支持培育區域性社會組織，增進區域間文化、公共服務交流，形成和諧有序的社會空間。這一點雖非兩市一省政府的直接協同，但卻構成決定區域協同發展未來成效的一個重要因素，是兩市一省政府應當著力關注的領域。

京津冀協同發展戰略表現出強烈的國家意志或政府主導的色彩，可以視為政府主導型發展模式的范例。當前，京津冀地區政府協同機制還存在某些不足。為了彌補這些不足，需要理順政府之間協同的認識基礎、組織架構與合作方式。具體而言，有以下幾種途徑：首先，通過明確角色定位建立平等的協商地位，為協同發展創造條件；其次，建立健全相關法規，促進政策銜接，使協同發展常規化、制度化；再次，通過搭建互動平臺，建立多層次互動機制增進各級政府間交流，促進信息流通，以良好的信任關系為協同發展保駕護航；最后，協調國家、市場與社會三者之間的關系，在政府主導的大局下，發揮市場與社會的能動作用，應對政府不能也不應干預的事務，使協同獲得內生性動力。

（作者：唐軍，北京工業大學人文社會科學學院院長、教授；靳玉茜，北京工業大學經濟與管理學院2017級博士生）

責任編輯 / 沈 聰