國際人權法視野下的中國海員勞動權保護研究*

張 敏 王 昊

(廣州航海學院 海商法研究中心，廣東 廣州 510725)

中國海員的勞動權保護是個備受國際社會關注的問題。從客觀上，海員問題以其工作范圍的全球性很容易被置于國際視野之下，而且國際法中保護海員權益的公約得到較大范圍的認可和履行，多年來海員權益保護在國際社會的實踐中也取得顯著的成效。中國作為一個海員大國，有關海員權益保護的立法起步比較晚，海員勞動權的特殊性并未被國內勞動法所涵蓋，實踐中海員勞動權的保護也存在突出的問題需要尋找突破的理論依據。國際人權法作為國際法的一個分支，國際人權的制度表達體現了人權理論具體化?；谒^的人權二元分類(即基于國家的人權和先于國家的人權)，[1]基于國家的人權作為一項國家的基本道義原則，國際社會往往以此作為評判一個國家優劣的重要標準。在國際人權法規則的指引下，完善中國的海員勞動權保護，使其符合保障人權的要求對中國在國際社會的影響力及具有重要的意義。

一、國際人權法對勞動權的界定與保護

在國際人權法律文件中，第一個規定了人權原則的是《聯合國憲章》，為國際社會提出人權標準及人權內涵?！堵摵蠂鴳椪隆饭灿?處內容對人權原則做出了規定，以促進對于全體人類的人權和基本自由的尊重等作為國際人權領域活動的重要法律依據。

《世界人權宣言》被認為是國際人權法的基本法律文書，以自由和平等為其思想基礎，圍繞社會權利和經濟權利的核心內容為國際社會提供了一份詳盡的人權保護清單。由于多數發展中國家對接受《世界人權宣言》所設立的人權保護方案存在障礙，國際社會又衍生出《經濟、社會、文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》?！妒澜缛藱嘈浴?、《經濟、社會、文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》同共同構成“國際人權憲章”。

從對國際人權保護的發展時期看，根據的主體不同來劃分為自由權本位期和生存權本位期：自由權本位時期的人權主體是無差別的一般公民，生存本位時期的人權主體則是社會上由于受到自然條件、勞動條件和其他經濟條件制約而成為社會弱者的人；生存權本位的人權所保障的內容是避免和補救社會弱者可能失去或已經失去的自由與平等。國際人權法文件中，社會權利保護是核心內容。社會權利側重于保護在社會上受到自然條件、勞動條件和其他經濟條件制約而成為社會弱者的人的生存權。從國際人權法律文件所保護核心內容看，從邏輯上為了實現社會權利，就必須保護經濟權利：從工作權、合適的工作條件權、同工同酬的權利，以及享有社會保障的權利，維護所需的最低生活水準的權利，以及享有相關的經濟權利的保障：工作權原則、結社自由原則、公正報酬原則和同酬原則；工作時間有合理限制和定期給薪休假的權利等。(《世界人權宣言》第23條，24條，25條)。

國際人權法通過保護工作權(勞動權)的相關規定來實現生存權的價值保護：《經濟、社會、文化權利國際公約》對工作權的規范更為充分，[2]包含了工作和工作中的權利、享受適當生活水準權、健康權、受教育權及文化權在內的五大類權利。有關具體條款集中體現在該公約的第6、7、8和10條當中，主要涉及工作權、享有公正和良好工作條件的權利、組織和參加工會的確立和罷工權、享有社會保障的權利、對家庭、母親和兒童的保護、享有適足生活水準的權利、身心健康權、受教育權以及文化權利方面所采取的具體措施和相關資料[注]具體請參見經濟、社會、文化權利委員會會前工作組.2013年會前工作組第51屆會議通過的與中華人民共和國、包括中國香港和中國澳門的第二次定期報告有關的問題清單.E/C.12/WG/CHN/Q/2, 2-5.。

國際勞工組織1998年6月日內瓦召開的第86屆國際勞工大會通過的《工作中的基本原則和權利宣言》確定了8個核心公約：強迫勞動公約(1930年)，結社自由和保護組織權利公約(1948年)，結社自由和保護組織權利公約(1948年)，組織和集體談判權利公約(1949年)，同工同酬公約(1951年)，廢除強迫勞動公約(1957年)(就業和職業，)歧視公約(1958年)，最低就業年齡公約(1973年)，最惡劣形式童工勞動公約(1999年)，在國際法制的框架中對工作權展開了多元化的保護，這些公約或公約性質的文件共同推動著勞動權(工作權)保護的發展。

從上述國際公約的內容可見并未對工作權或勞動權的內涵進行細致的區分，認為工作權是社會基本權利的首要組成部分，涉及社會和經濟方面諸多附帶權利。也有觀點認為工作權就等同于勞動權，但二者在勞動法領域還是有諸多區別的，鑒于本文主旨對此不進行深入探討，勞動權也被稱之為人們能夠自由勞動的工作權，從邏輯結構看工作權是基礎和前提，其他權利是保障。勞動權既是社會經濟權利的核心，又是基本人權的核心。勞動權作為一國法律制度中具體的法律權利，勞動權包含的是一系列的權利，是指勞動者依據法律、法規和勞動合同所獲得的一切權利，包括工作權、報酬權、休息權、職業安全權、職業培訓權、社會保障權、結社權、集體協商的權利、民主管理權、勞動爭議權等。[3]因此，勞工權比工作權具有更廣泛的社會權屬性和內涵，本文采用勞動權的概念進行論述。

二、海事勞工公約對海員勞動權保護的人權關懷

海運作為真正的全球性產業，海員是海運產業中具有決定性的力量。海員是一個具有較高的技術性、較大的風險性、較廣的涉外性和較典型社會性的特殊職業，其勞動權保護和勞工標準具有國際勞工問題的典型性。

(一)從國際勞工標準到海員勞動權的國際法律保護

在國際貿易全面發展之前，勞工問題只是一國的國內問題。經濟全球化帶來勞工問題的國際化，其產物是國際勞工標準的出臺。所謂國際勞工標準，是指國際勞工大會通過的國際勞工公約書、建議書，以及其他國際協議的關于處理勞動關系和與之相關聯的一些關系的原則、規則的體系。[4](P15)國際勞工標準的內容涵蓋了勞動和社會保障領域的各種問題，是國際勞工組織保護勞動者權益的基本標準。其核心價值觀體現為一種基本的道德價值觀、基本人權觀。體現在國際勞工標準之勞動專業類標準的國際公約，包括促進就業、社會政策、勞動管理、勞資關系、工作條件、職業安全衛生、社會保障等方面，無不清晰地體現了人權保護的內容。

在海員勞工保護方面，從1920年以來，國際勞工組織通過了大約40項海事勞工公約和29項海事勞工建議書，內容涉及海員的最低年齡、工作時間、招募和安置、安全、衛生和福利、社會保障及勞動監察等。這些國際標準在過去幾十年中并沒有如愿地對海員的工作和生活條件產生改善，抑或產生了實質性影響，國際勞工組織理事會進行了進一步的努力，把自2001年始去所通過的60項海事勞工協定進行修訂，形成的2006年的勞工公約被稱為一部適應當前形勢和富有人性化的綜合性海事勞工公約，當然該公約從結構到內容都進行了相當多的完善，[5]使海員勞工保護規范性得到充分的落實。

(二)海事勞工公約之體面勞動體現勞動權保護的人權關懷

《2006年海事勞工公約》被稱為“船員權利法案”，該公約與其他國際人權文件相比，雖然在列舉的權利方面大體一致，但是突出了人權保護機制以及這套機制的發展。海事勞工公約中海員的人權保護的外觀性狀，通過設定海員的各種權利，同時也設立了圍繞海員保護的特定的法律關系、社會秩序、利益格局甚至政治結構，形成海員人權的制度表達；在內在機理上，通過海員人權的制度表達，以及并不抽象的權利訴求和實現途徑，從海員這個特定的群體的生存境況，折射出航海的文化傳統與習俗、海員職業群體意識形態和價值訴求，這也是對于人類本性和社會本質一個側面的認知和思考?？梢?，海事勞工公約對船員權益的保護，已經超越一般意義的勞工權益的保護，從內涵上充分體現了從海員權益保護到人權理念的發展。

尤其是對海員體面勞動觀念的提出，意味著對海員權益保護的關注向人權保護方向發生了很大跨越。海員體面勞動的內涵，實則反應了人的尊嚴這一基本人權。海員作為社會成員，不論從國際勞工公約和國內人權的角度，獲得尊嚴和平等對待，是船員過上“體面生活”保證，也是船員個人發展人格自由所必需的政治、經濟、社會方面權利的基礎，更是船員符合人的尊嚴生活的前提。[6](P8)使海員人權保護已經處于國際法治的起點。

關于中國海員人權的內涵，本文認為，海員人權與世界海員勞工統一的標準具有一致性，與國際海事勞工組織制定的勞工公約具有一致性，并受到國際海事勞工公約保護。要保障海員的基本人權，第一，堅持生存權和發展權是首要人權。在海員人權保障中生存權、發展權應受到優先重視，并圍繞生存權落實好海事勞工公約規定的系列海員的基本權利。第二，堅持以人為本，在發展海運經濟同時，保障海員的政治、經濟、社會和文化權利的落實。第三，海員人權保護需要落實到的海員權益的具體制度來實現。

(三)實現海員體面勞動的基本設計及人權內涵

影響海員實現體面勞動的因素很多，其中，海員社會保障權是保障海員體面勞動的重要制度設計。如果海員社會保障權受到阻礙，從根本上影響海員體面勞動乃至人的尊嚴這一基本人權的實現。

《2006 海事勞工條約》規則4.5規定了海員社會保障權：成員國要確保其所在國的海員及其受贍養人能夠獲取符合本公約規定的社會保障權保護；成員國要采取實際行動確保海員享有并逐步享有全面完善的社會保障權保護；要確保海員及其受贍養人享有不低于岸上工人所享受的社會保障權利標準等等。在此基礎上，該公約還對海員所享受的社會保障權利內容進行了詳細的規定，并列舉了一些常見的權項。[7](P138)

海員的社會保障權作為應然權利，包括社會保險權、社會福利權、社會救濟權三方面的內容：(1)海員的社會保險權的內涵：獲得養老保險、疾病保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、遺屬保險、生育保險等權利。(2)海員社會福利又包括海員社會公共福利與職工海員福利待遇。海員社會公共福利的內容主要包括下列機構所提供的服務：海員工會，各港口的海員俱樂部，不以贏利為目的的海員職業介紹所，各港口的海員疾病治療中心等。海員職工福利待遇主要包括：遣返費用、船上膳食供應、醫療保健、起居艙室標準、節假日加薪、帶薪休假、勞動時間、停雇津貼、傷病津貼、療養津貼、殘疾津貼、遺屬津貼、祭葬費等等。(3)海員社會救濟權是指當船員生活難以維持最低水準時，有要求國家和社會給予無償性的食物或其他形式的幫助的權利，使其基本生活得以保障并恢復。正是由于海事勞工公約的賦權，為海員權益的保護構建了一道充分的人權保護屏障。

在本質上，海員社會保障權與人權內涵是相吻合的：海員社會保障權的目的是使海員最基本的生存權利得到滿足和保障，海員社會保障權保護的主要法益，是當不能控制的道德偶然性而帶來的生存風險致使海員生活陷入不利境地時提供的救濟。從海員社會保障權和海員作為弱者身份的生存權的關系來看，海員社會保障權是海員生存權的救濟方式。海員作為弱勢群體，在遇到不利狀況時，由于自身救濟能力有限，往往是通過“物質請求——國家幫助——維持生存”的救濟模式來實現其生存權的。海員社會保障權機制的建立和完善，就將在最大程度上降低海員職業中不能控制的道德偶然帶來的不公平和不正義，在此基礎上實現海員其他權利的平等權和發展權。建立起完備的海員社會保障體系，即海員的社會保險、社會福利、社會救濟的建立既有專門立法依據，又有保障海員社會保障有效運行的支持和監督機構。

三、海員人權保障的國家義務及實施的局限

我國于1997年10月簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》，并在2001年通過該公約；在1998年簽署了《公民權利和政治權利國際公約》。作為該公約的締約國，中國已經采取了積極的措施分別履行兩公約下的直接義務：“尊重和保證”該《公約》所宣布的權利，及“承認、承擔、保護”的義務。在涉及勞動權的保護的公約中我國目前已經批準了23個(包括對舊中國政府批準的14個公約的承認)，承擔了作為成員國在國際法上的義務。

國際人權法的宗旨在于保護和實現人的權利，國家作為國際人權法實施的核心與基礎，國際人權法中最主要的權利享有者和義務承擔者首先是國家。[8]通常通過國家層面上對公約履行報告義務、立法措施、政策規劃和舉措等方面來實施國家義務：報告義務指報告國家立法、司法實踐情況,包括存在的困難和問題等；立法措施方面指中國為履約制定的法律法規情況；政策規劃和舉措方面指國家將人權事業發展戰略納入國家經濟和社會發展戰略。

國家在海員人權保護的義務與其他人權條約通常的義務有著重大區別：海事勞工公約下的人權義務，不是提交人權報告，或者接受個人申訴及國家間指控或者接受相關人權委員會監督等等。海事勞工公約的根本目的是為了實現海員的人權關懷，這種權利義務關系并不具有締約國之間的相對應性，不是為了國家之間相對應的利益，而是締約國與受其管轄的特定人群的權利義務關系。[8]我國批準和實施公約能夠彰顯我國以人為本的執政理念，宣示我國切實維護海員勞動者權益。[9]在海員人權保護方面，國家承擔的人權義務包含以下幾個方面：

(一) 國家對海員人權的“承認”的立法義務及局限

國家對海員人權的“承認”義務主要是通過立法來實現。對我國而言對海員權益保護的立法是多層次的，包括批準加入《2006年海事勞工公約》，通過國內船員立法，制定海員權益保障的部門規章等多項立法活動，來構建一個完善的法律體系確認海員人權。關于加入和履行《海事勞工公約》已經列入我國的海事立法規劃中，目前主要妨礙我國政府批準海事勞工公約的主要原因之一，是因為在海事勞工公約涵蓋的部分內容目前國內立法尚沒有跟上。據悉，中國政府針對海事勞工公約履行方面，已經準備著手制定《海員服務監督管理辦法》、《海上勞動關系調解與仲裁》等規范性文件。有些法規和規章的立法計劃實施并不順利，例如《海船海員職業保障規定》已經完成了征求意見，進入上報立法說明階段，[10]但是最終并未獲批準，于2013年7月26日，這一規定轉為交通部規范性文件《中華人民共和國海員船上工作和生活條件管理辦法》出臺?？梢?，作為對海員人權保護立法的國家義務在我國正在落實和加強，但是立法的進程并非十分順暢，國內的做法與海員人權保護的國際人權保護的要求和國內民生需求尚存在很大差距。

(二)國家對海員人權的“承擔”的管理義務及局限

國家對海員人權的“承擔”義務是通過海員管理職責的實施來實現。在法律中承認海員人權與保證海員人權的完全實現是有差距的，海員的人權不僅體現在享有法律規范中規定的權利，海員的法定權利能夠在日常生活中行使才是最重要的。隨著國際人權法的發展，關注的重心已經從人權標準的制定轉向強化國際人權的實施效果。作為國家的義務是利用可用資源并采取可能的措施，為人權項下的具體權利的實現提供制度保障。從海員人權的角度，國家也是被設立了保障和促進海員人權實現的義務：海事勞工公約所涉及海員人權權利包括就業條件、招募和安置、健康保護、醫療、福利和社會保障保護、體檢、職業健康等十幾項內容，而這些領域將分別由勞動部門、社會保障部門、稅務、衛生、交通運輸部海事部門等主管部門負責，多重管理機構協調履行能力和合作機制，將面臨的是上升到國家義務的嚴峻考驗。

(三)國家對海員人權的“保護”義務及局限

國家對海員人權的“保護”義務綜合了立法、執法以及行政管理等方式來實現。當海員證實現人權權利的時候，除了來自私人主體的侵害，更大程度會來自公權力的侵害。如果沒有為海員人權權利被侵犯時設定必要的救濟，或沒有制度保障這些救濟的有效實施，則海員的人權保護將流于形式。因此國家一方面必須建立一套有效的機制保護海員人權免受來自任何方面的侵犯，另一方面，如果一個國家未能有效地制止人權被侵犯或是未能提供給被侵犯的人權以有效的救濟，那么國際人權法中則將構成該公約之下締約國的法律責任。[11]國家對海員人權的保護義務的難點，不是缺乏對私主體侵犯海員人權的規制，而是國家如何建立一套完善的保護機制，限制國家權力機關的不作為造成的間接侵害。這也正是下文展開對我國海員社會保障制度欠缺的分析中，政府在建立海員社保機制時，公權力在引導和促進企業、組織和個人等私權利的博弈中沒起到應有的作用，政府對海員人權保護的戰略意義認知及海員人權保護的頂層設計不到位，導致國家在海員權益保障的政策、法律不健全，在保障海員人權的基本制度，即海員社會保障制度不健全等負面效應，在從國際法上可歸責于國家在人權法的責任。[12]

四、完善我國海員社保機制對履行海員人權保護

隨著我國批準加入了《2006年海事勞工公約》和該公約進行履約階段，這部船員的人權法典即將作用于我國海事領域，對我國海員的權益保障和政府的職責以及相應法律的完善都有著重大影響。

(一)履約層面我國國內法現狀

在我國，對我國海員勞動權利保護的相關法律法規主要集中在《中華人民共和國海員條例》、《海員服務管理規定》、《海上交通安全法》等海事法規，以及《中華人民共和國社會保險法》、《中華人民共和國勞動合同法》、《中華人民共和國勞動法》等普遍適用于一般職業的法律。此外，還包括我國批準加入或在全球范圍內生效的國際公約，如《海員培訓、發證和值班標準國家公約》(STCW公約)、《國際海上生命安全公約》(SOLAS公約)、《2006年海事勞工公約》等。上述法律法規形成了我國現有的海員權利法體系，基本上對海員的工作條件、就業條件、工作和休息時間、工資、福利、職業安全和健康保護等內容進行了規定，使我國海員的人權保護得到基本保障。雖然在制度和法律上，船員群體在享受一般職業群體的權利方面，特別是基本權利方面的平等性基本得到了保障。但是，基于船員職業特殊性的船員社會保障權卻還未達到理想水平。

船員社會保障體制缺失主要體現在立法上，缺乏專門的海員社會保障權保護的立法，同時缺乏專門的海員社會保障權保護的監督管理機構，加之海員社會保障權維權意識薄弱，這些因素共同構成我國海員人權保障的一個短板。我國目前雖然在為加入《2006海事勞工公約》進行論證和努力，由人力資源和社會保障部和交通部出臺了《海事勞工公約符合申明(征求意見稿)》，但是國內法中海員法仍將在較長時間內缺位，保護船員權益的立法主要體現為部門規章。

(二)海員體面勞動的人權內涵及基本制度設計

影響海員實現體面勞動的因素很多，其中，海員社會保障權是保障海員體面勞動的重要制度設計。如果海員社會保障權受到阻礙，從根本上影響海員體面勞動乃至人的尊嚴這一基本人權的實現。

《2006 海事勞工條約》規則4.5規定了海員社會保障權：成員國要確保其所在國的海員及其受贍養人能夠獲取符合本公約規定的社會保障權保護；成員國要采取實際行動確保海員享有并逐步享有全面完善的社會保障權保護；要確保海員及其受贍養人享有不低于岸上工人所享受的社會保障權利標準等等。在此基礎上，該公約還對海員所享受的社會保障權利內容進行了詳細的規定，并列舉了一些常見的權項。[7](P138)

海員的社會保障權作為應然權利，包括社會保險權、社會福利權、社會救濟權三方面的內容：(1)海員的社會保險權的內涵：獲得養老保險、疾病保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、遺屬保險、生育保險等權利。(2)海員社會福利又包括海員社會公共福利與職工海員福利待遇。海員社會公共福利的內容主要包括下列機構所提供的服務：海員工會，各港口的海員俱樂部，不以贏利為目的的海員職業介紹所，各港口的海員疾病治療中心等。海員職工福利待遇主要包括：遣返費用、船上膳食供應、醫療保健、起居艙室標準、節假日加薪、帶薪休假、勞動時間、停雇津貼、傷病津貼、療養津貼、殘疾津貼、遺屬津貼、祭葬費等等。(3)海員社會救濟權是指當船員生活難以維持最低水準時，有要求國家和社會給予無償性的食物或其他形式的幫助的權利，使其基本生活得以保障并恢復。正是由于海事勞工公約的賦權，為海員權益的保護構建了一道充分的人權保護屏障。

在本質上，海員社會保障權與人權內涵是相吻合的：海員社會保障權的目的是使海員最基本的生存權利得到滿足和保障，海員社會保障權保護的主要法益，是當不能控制的道德偶然性而帶來的生存風險致使海員生活陷入不利境地時提供的救濟。從海員社會保障權和海員作為弱者身份的生存權的關系來看，海員社會保障權是海員生存權的救濟方式。海員作為弱勢群體，在遇到不利狀況時，由于自身救濟能力有限，往往是通過“物質請求——國家幫助——維持生存”的救濟模式來實現其生存權的。海員社會保障權機制的建立和完善，就將在最大程度上降低海員職業中不能控制的道德偶然帶來的不公平和不正義，在此基礎上實現海員其他權利的平等權和發展權。建立起完備的海員社會保障體系，即海員的社會保險、社會福利、社會救濟的建立既有專門立法依據，又有保障海員社會保障有效運行的支持和監督機構。

(三)海員勞動權中社會保險制度缺陷凸顯人權保障缺陷

在海員勞動權保護的實踐中，我國對海員行業的社會保障三個方面都存在突出的問題，按照我國海員的主要傭工方式，反映在社會保險方面突出的問題如下：

1、對船公司自有海員的社會保險保障能力不充分，沒有考慮到海員職業的特殊性，海員的職業特性決定了海員所需要保障的需求與陸地上其他職業有很大不同。但目前我國的保障依據主要是普適性社會保障權制度，這就造成了海員社會保障權水平低，對海員職業的保障能力不足。隸屬于船公司自有海員，即與船公司存在勞動合同關系的海員，這是我國目前海員傭工方式的主要形式。我國海運企業對船公司自有海員的社會保險的安排，主要是參照對陸上職工的做法，船公司在為海員繳納各種社會保險費用時大多是以其陸上休假期間的工資為準按百分比繳納。由于海員在船上工作期間的工資與在陸上休假期間的工資相差懸殊很大，海員按照休假期間基本生活費的標準繳納社保不利于海員獲得充足的社保。

2、社會自由海員的社會保險保障制度存在嚴重漏洞。當前的海員社會保障權制度只對與船公司建立了勞動關系的海員發生效力，對其他類型的自由海員，如，個體海員、家庭海員還未覆蓋，對海員職業的高流動性造成的權利空白沒有相關銜接，對海員繳納義務也沒有強制性規定。目前我國船公司雇傭個體海員在社保問題的常見情形是，船公司與海員形成共識：在海員的工資及勞務費用之外，如果涉及到海員的社會保障費用，直接發放到現金收入里，不必由公司幫其繳納足額的社會保險金。最終，導致海員在遭遇意外時，社保將發揮不了其應有的保障作用，造成社會、雇主和個人共同承擔的社保機制嚴重受阻。

3、外派海員社會保險保障不足。部分外派海員的勞動關系由某一海員外派機構或中介機構負責時，這種機構并沒有承擔社保的全部內容而只負擔海員的養老保險一項，除此之外的社會保險無人承擔。作為外派海員大國，由于缺乏相應的法律法規，他們在勞動合同中很少涉及社會保障權特別是社會保險條款，致使其社會保障權利難以實現，發生糾紛時也難援引國內法進行維權。

(四)海員社會福利與社會救濟安排中存在的問題

在海員社會福利和社會救濟方面，我國存在的主要問題是沒有強制的立法，實踐中各地做法差異比較大，甚至完全存在空白。就海員社會福利而言無論是海員社會公共福利與職工海員福利多沒有很好落實，例如，體現海運社會公共福利的組織機構海員工會、各港口的海員俱樂部作用，與國外的海員工會等組織相比形同虛設，據調查我國外派海員稱到國外能體驗到海員工會的服務在國內完全沒有。而不以贏利為目的的海員職業介紹所在國內市場中更不存在，我國海事部門對此實際情況提出建議，通過建立獲得公益補貼的船員服務協會，取得中介機構資質和船員服務機構資質，為海員免費提供就業服務，[13]來逐步規范已經形成的海員職業中介。至于海員的特殊福利待遇，應該包括：遣返費用、船上膳食供應、醫療保健、起居艙室標準、節假日加薪、帶薪休假、勞動時間、停雇津貼、傷病津貼、療養津貼、殘疾津貼、遺屬津貼、葬祭費等待遇。[14]目前我國各海運企業做法不一。由于我國沒有這方面的法律規定，有的海運企業或是根據交通部的若干規定來執行，有的海運企業完全沒有給予海員這部分福利待遇。至于外派船員的這種權益也不能得到法律保障。

我國目前尚沒有針對海員的社會救濟制度，海員救濟制度亟需發展。目前，反應出我國海員救濟制度的一個緊迫問題是發生外派船員在國外被遺棄等情況，(欠薪2個月就算被遺棄)，用常規的外交途徑處理，即外交部會同交通運輸部通過海事局把船員遣返回國，而這個渠道并非十分暢通，因為被欠薪的船員如果離船后被欠薪金很可能得不到求償，沒有相應的救濟制度保障被遺棄海員順利回國。由于海員的職業特點的國際性和流動性，海員的救濟制度必須包含海員社會救濟的國際合作制度。通過公約規定的各成員國應互相合作，應保證國際流動的海員通過繳費或不繳費的機制，獲得各成員國所提供的社會救濟權利是一種途徑。[15]此外，我國要滿足國際社會對海員救濟國際合作的要求，需要建立符合海員職業特點的社會救濟制度。

上述我國海員社會保障制度的缺失，雖然根本原因在于立法的空白，但是法律的產生植根于社會的經濟基礎、社會政策、文化乃至意識形態。國家社會保障制度的完善，海洋與航運經濟的發展水平，航海文化的影響以及海員的社會地位等因素，無不影響著一個國家海員社會保障體制的實踐與理論。本文認為，這些影響因素中，政府在企業、個人的利益博弈起到關鍵的作用，不可否認的是造成海員社會保障體系的欠缺，與政府的重視不足和政策扶持不力有很大的關系。

五、運用社會風險管理措施：建立海員救助基金

(一)社會風險管理措施下的海員救助基金厘定

社會風險管理主要針對社會保障領域所采取的公共措施，是關于社會保障的全新理念，集合政策、角色、策略和行動的體制和社會過程，是一種合理分配政府、市場、民間機構及個人的風險管理責任的方法。針對海員職業的特殊性和危險性，海事勞工公約2014年修正案規定了建立財務擔保系統，該體現包括社會保障、保險或基金或其他類似的安排，形式由政府與船東組織和海員組織協商后確定。實則體現了社會風險管理的理念和方法。

我國現行的海員社會保障制度存在困境中，最根本的問題是缺乏支持海員社會保障運行的風險管理機制。一方面，負責維護我國海員合法權益的機構無法從經濟上提供給海員社會保障更多的支持，包括勞動與社會保障部門、海事部門、海員工會以及行業協會等。另一方面，支持海員社會保障的其他制度體系尚沒能完善，我國的商業保險沒有包含船員的遣返費用等責任，社會保險中也沒有包含該項目，傳統社會保障制度滿足不了海員社會保險的需求，強制保險盡管能夠以法律的手段強制性推廣，目前針對海員社會保障的強制保險制度尚在探索中，目前尚存在一些問題，例如，脫保率的存在，受害人索賠時直接索賠與程序都有一定障礙。

我國通過建立海員救助基金，有效帶動海員社會保障體系的運行。因此，需要對海員救助基金的基本問題進行厘清：海員救助基金本身的性質定位，在相關制度體系中所處的地位，該制度建立擬在海員社會保障體制中發揮的功能，以及相關主體在救助基金中作用和責任的分配等。對這些基本問題可以作如下回答：從救助基金的性質定位看，海員救助基金也是國家社會救助體系的一部分。社會救助是國家與社會對弱勢群體提供生活保障的一種政策，以提供款物接濟與扶助的形式給貧困人口和不幸者的扶助措施。[16](P13-14)海員救助基金從體系上既是海員救濟機制的一個組成部分，救助基金是為了彌補“交強險”覆蓋面上的漏洞而登上歷史舞臺的，[17]因此，海員救助基金亦為海員社會保障強制保險的一種補充。海員救助基金的功能定位，是補償受害海員無法從其他途徑獲得賠償的損害，這也是一般救助基金的基本功能定位。[10]當海員社會保障的其他機制無能為力的時候，海員救助基金是受害海員尋求救濟的保底機制。因此，海員救助基金必然帶有社會福利的性質，需要突出公權力的干預甚至政府的職責。如果對該制度的設計中沒有明確政府的職責，考慮到資金來源的充足性，對該基金的運行建立有力的監管制度，那么海員救助基金所能發揮社會保障功能就值得質疑。為此，需要建立一個全國統一的，充分體現社會福利，級政府皆能發揮應有作用的救助基金。無疑符合社會救助的本質特征，救助基金作為國家社會救助體系的一員，具有明顯的社會保障性質，體現社會福利的價值，突出政府的職責。而這些問題的回答需要從人權保護的高度作為指導原則，否則海員救助基金制度難以走向完善。

(二)建立海員救助基金的具體運作方式

業界也曾對有關海員救助基金的具體運行框架進行設計：[18]我國海員救助基金設立的目的：為維護廣大海員合法權益提供資金保障；海員救助基金的主體，應當建立以財政部為主導，會同勞動和社保部、交通部、海員工會、保險公司等機構的聯合管理架構；海員救助基金的管理運作方式，可成立專門的海員救濟援助基金委員會，基金委員會的運作以能保證基金管理組織的嚴密性和運轉順暢性的專業管理團隊來管理；在基金籌集上，各級政府，尤其是中央政府都有義務對基金進行財政補貼。把中央和地方的財政預算支持作為基金來源的主要渠道，同時推行由船東或海員派遣公司負擔的海員強制性保險，社會捐贈、基金利息、代位追償所得等途徑逐年補充。此外，對于海員救助基金的其他重要問題，如，基金的資金安全保障、基金管理人員的法律責任、受害人及其親屬權益保護等也需作出制度安排。

總之，建立海員救助基金，從維護海員合法權益，幫助遭意外的海員擺脫困境等具體制度建設將起到完善海員社會保障機制的作用，從海員人權保護方面能體現我國政府對海員體面工作、海員權益保護的重視和積極態度。

六、建立海員人權保護機制的戰略意義

(一)海員群體是航運業的核心要素，是我國打造航運強國、實現海洋戰略的重要節點

由于近年來我國海員隊伍內部出現人員流失嚴重、職業吸引力不強等問題，海運行業面臨海員人才青黃、職業隊伍不健康發展等狀況。造成上述狀況的原因中，船員社會保障權的不完善是其中重要的因素之一，船員社會保障權保護不僅僅關乎船員職業個人的生存和發展，更與我國的經濟發展、社會進步緊密相連，是一個民生和社會問題。尤其是我國“一帶一路”戰略的推行，把中國的經濟發展與全球的利益結合在一起，保護海員人權，不僅是一個國家的責任，而且成為一種國際責任。作為國家責任就必須把對海員勞工權益的保護，落實到重視“船員勞動法”的地位，完善海員立法保障嚴格執法；作為國際責任，我國必須密切關注“國際勞工標準”的發展趨勢，尤其應重視海事勞工公約，我國加入和履行海事勞工公約，也是我國海員人權保護機制與國際接軌的過程。

(二)海員人權體系的建立，同時也是一個海員對航運業義務與責任體系的提升

從對廣東航運企業的調研反應出，在海員權益保障缺失的同時，也面臨著因船員隊伍中存在職業操守欠缺，缺乏責任感等原因造成海上事故和環境損害的問題。加強海員人權保護促進海員合法權益，受益方不僅僅是海員，因為人權的保護關涉到整個社會，關乎被保護人的義務與責任。本文認為，海員在享受到充分的人權保障時，也是其社會責任和職業道德提升之時，也是我國海運企業乃至整個行業蓬勃發展之時，國家海運戰略也必將從海員的人權保護中得到更好的實施。

(三)海員人權保護機制的建立將對中國人權保護進程有所貢獻

一直以來，中國在人權問題上承受西方國家政府組織和非政府組織批評的聲音，很多情況下這種批評都是因為外界對中國所出現的人權思想爭鳴產生誤會和不甚了解造成的。除了通過積極主動參與國際人權討論，致力于具體人權領域——海員人權保護的具體制度建立和實施，是中國從根本上消除這些偏見產生的可行途徑。到目前為止，我國對人權的保護，無論是國際層面的保護，還是在國內層面的保護，大多在理論探討重于社會的實踐。[19]我國如果在海員人權保護制度上取得成就，無疑是對我國的人權進程的重大貢獻?！叭藱嗟玫角袑嵶鹬睾捅Ｕ稀北晃覈_立為全面建成小康社會的奮斗目標之一。與這一目標相一致，我國政府提出了一系列重大部署和戰略舉措，為人權保障中國夢提供了實現途徑。[20](P153)海員人權保護制度的有效落實，將是我國在簽署了聯合國兩大人權公約后，在具體人權領域中證明我國已經積極參與到國際人權保護中來的最生動具體的表達。因此，海員人權保護機制的建立和完善任重而道遠。