目前財政專戶開設存在的問題及對策

財政專戶是財政部門根據有關政策和制度的規定，將政府履行公共管理和公共服務職能的資金存放在商業銀行，實行專戶管理、專項核算、?？顚Ｓ玫囊环N財政性專項資金賬戶。財政專戶在一定程度上防止了專項資金被挪用、擠占的情況，在特定時期發揮了作用，促進了地方經濟和社會的較好發展。但隨著財政專戶數量的不斷擴大、資金范圍及資金量的急劇膨脹，財政專戶管理制度呈現出賬戶設立過濫、資金管理不規范等問題，因此，探討財政專戶有關問題顯得十分必要。

一、財政專戶存在的問題及其成因

從總體上看，財政在商業銀行開設的賬戶數量多，金額大。一些財政部門負責人甚至根本不掌握本單位賬戶的情況，地方政府更是無法完全掌握本地財力狀況。

（一）當前財政專戶管理存在的問題

1.賬戶開設必要性不足，國庫資金分流十分嚴重。按規定，財政專戶必須依據省級以上財政部門的正式文件開設。而在實際操作中，財政部門往往巧立名目，依據一個報告或一份證明文件的形式肆意增加專戶開設數量，賬戶性質難以界定，被統一描述成“其他需要專項管理和使用的資金”。這種情況的存在給人民銀行認定該賬戶資金是否屬于財政性繳存款帶來很大困難。這部分賬戶資金往往被商業銀行有意歸入一般性存款。與此同時，財政部門通過拖延非稅收入繳庫時間、提前辦理國庫庫款支出和以預算暫付款等名義轉移國庫庫款，使得國庫資金不斷流向財政專戶，分流現象比較嚴重。

2.同一資金性質多頭開戶，地方財政資金管理效率低下。目前，我國財政專戶的資金共有16類不同的性質描述，而同一性質多頭開戶形成的財政專戶數量眾多，造成財政資金分散，不利于各級財政部門及時、全面地掌握財政資金現狀，不利于財政預算的編制，也不利于財政集中調度、統籌安排財政資金，最終造成財政資金管理效率低下。

3.擾亂正常金融秩序，影響貨幣政策的執行效果。財政專戶資金的穩定性和低成本，在當前商業銀行仍以“存款立行”的經營理念主導下，成為各商業銀行競相追逐的“香餑餑”，商業銀行不惜沖擊賬戶管理制度和繳存款制度，并通過為財政部門免除基本結算費用、提供額外機器設備等不正當手段參與市場競爭，嚴重擾亂了正常金融秩序。而財政資金從國庫大量轉移到商業銀行財政專戶，一方面增加了人民銀行宏觀調控的財務成本，另一方面起到了事實上的貨幣擴張效應，削弱了人民銀行實施貨幣政策的效力，

4.財政資金風險日漸加大，助長地方政府隱形債務。大量財政專戶的存在，必然加大財政部門內部對資金管理和控制的操作風險和道德風險，同時，統計資料顯示財政專戶沉淀資金有向中小金融機構轉移的傾向，由于中小金融機構的抗風險能力相對較弱，一旦出現系統性的金融風險，就極有可能造成財政資金的損失。據調查了解，財政資金在商業銀行的開戶與否和資金沉淀量的大小，與商業銀行給地方政府融資平臺的融資項目、額度之間存在一種正相關的默契。這種默契一方面促使財政專戶開設越來越多，資金沉淀量也日漸攀高；另一方面也對地方政府隱性債務的快速增長起到了推波助瀾的作用，給地方經濟的可持續發展留下了隱患。

（二）造成問題的原因分析

1.預算管理體制漸進改革和國庫服務能力局限性，給財政專戶開設提供了理由。我國預算管理體制改革有一個漸進的過程，特別是體現在對預算外資金的管理上，經歷了從分散在預算單位賬戶到集中在財政專戶管理、從實施預算外收支兩條線管理到實現基金預算管理、從預算外資金部分納入預算管理到全部納入預算管理的的改革過程中，由于有部分預算外資金的歷年結余留用政策以及預算外資金財政專戶的歷史存在，使得原有的財政專戶以此為由被一直保留下來。從國庫服務能力的角度看，隨著財政國庫管理制度改革的推進，大量的財政支出是通過直接支付的方式支付到用款單位和個人，而依據現有的國庫清算能力，國庫還難以全面承擔起財政部門對國庫資金支付的要求，這也為財政部門大量開設專戶提供一定的理由。

2.財政管理制度的缺失和部門牽制的不足，導致財政專戶開設的膨脹。目前，關于財政專戶的管理制度散見于人民銀行、財政部的部門規章和制度中，對財政專戶的開設規定了“應出具財政部門的證明”和“有關法規、規章或政府部門的有關文件”，但這種給予地方財政部門“既做運動員、又當裁判員”的機制，顯然給財政部門大量開設財政專戶提供了方便。

3.人民銀行國庫對大量財政專戶的開設束手無策。雖然《國家金庫條例》及其《實施細則》賦予了國庫監督財政存款開戶的職能，但《人民幣結算管理辦法》等人民銀行內部規章或制度，并未明確國庫在財政專戶開設中應發揮的政策審核作用，因此，國庫對大量財政專戶的開設的管理無能為力。

4.部門利益驅動，誘使國庫資金體外循環。財政部門和商業銀行在充分估計政策風險的基礎上，在部門利益最大化的誘惑下，借財政性繳存款管理上的漏洞，一方面著力增加財政專戶的開設數量；另一方面通過不斷大量轉移國庫資金的方式來實現目的。

二、相關對策及建議

（一）修訂和完善相關制度，提高制度的可操作性和有效性

一是在現有《人民幣結算賬戶管理辦法》和財政部、人民銀行共同印發的財政專戶管理相關制度的基礎上，總結當前財政專戶管理中存在的問題，研究制定財政專戶的專門管理辦法，統一、規范財政專戶的開設行為。辦法應重點明確開設條件必須是法律、法規、規章或省、部級以上規范性文件；在開設程序上，明確必須實行財政部門和人民銀行的相互制約，人民銀行內部職能部門必須相互配合，以有效遏制財政專戶開設的隨意性。二是適應財政國庫管理制度的要求，盡快完善財政總預算會計制度，增設相應會計科目，從根本上解決預算執行中資金使用的時間差引起的問題。三是全面、系統地梳理財政繳存款文件，從制度上進一步明確財政性繳存款的范圍、繳存程序以及違規處罰的規則。此外，修訂《預算法》，將地方政府的發債行為合法化，通過開正門、堵邪門，消除因政府融資而開設財政專戶的動機。

（二）建立部門間的協作機制，強化對財政專戶的監管力度

人民銀行應對外協同財政部門，從全局的視角出發，加強溝通協調，摒棄部門短期利益，以下查一級的原則，自上至下共同組織一次財政專戶的的全面清理工作。人民銀行對內應整合會計、國庫、支付清算等部門的職能，實現信息共享、優勢互補、監管聯動。通過內部職能的有效整合，強化對財政資金專戶的全程監管。

（三）創新國庫服務工作，進一步提升國庫的整體服務能力

近年來，國庫加強了業務電算化建設，國庫服務能力有了質的飛躍。但是與財稅體制改革對國庫的需求有一定的差距，間接助推了部分財政專戶的產生，為此，必須從以下幾方面入手強化，以提高國庫整體服務能力。一是增強國庫主動服務意識，拓寬服務視野，致力于推進服務工作向縱深發展。二是結合地方實際，充分發揮全國業務系統和地方業務系統的資源優勢，為提高國庫服務能力提供技術支撐。三是完善國庫會計科目設置和業務處理流程，從國庫會計角度研究解決目前總預算會計制度缺陷而倒逼財政解決多頭開設專戶問題，提高國庫辦理直接支付業務效率。四是加強國庫服務能力的宣傳工作，讓政府、財政和社會了解和信任國庫服務能力，引導社會公共資金逐步通過國庫直接支付。

（四）實施地方國庫現金管理，促進財政資金保值增值目標的實現

財政資金保值增值是社會主義市場經濟的客觀要求，也是西方發達國家的通行做法。近年來，中央國庫在國庫現金管理方面積累了比較豐富的經驗，同時，地方國庫部門已初步建立起現金流預測的日常工作機制。因此，建議國家盡快出臺地方國庫現金管理辦法，以滿足財政資金保值增值的要求，引導和促進財政專戶資金主動回流國庫。

作者簡介：解小玲（1967-），女，漢族，山西朔州人，任職于中國人民銀行朔州市中心支行，研究方向：金融學。endprint