“雙溝探索”：看政府如何統籌全域農業生產服務

蘇 偉

近年來，雙溝鎮根據江蘇省睢寧縣現代農業發展的規劃和部署，大膽創新，通過組建農業公司提供統一農業生產托管服務，引領各村組建土地股份合作社和集體農場，帶動農戶和村集體共享分紅收益，用實踐有力回答了新時代如何促進農戶和村集體“雙增收”、如何提升農業現代化發展水平和綜合效益、如何促進小農戶與現代農業有機銜接等一系列問題。

形成背景

全縣統一規劃部署。2017年初，睢寧縣在認真調研分析的基礎上，果斷作出構建覆蓋全縣的“11841”新型農業經營體系的規劃部署，即全縣以1個縣農業公司為龍頭、18個鎮全部組建農業服務企業、400個村成立集體土地股份合作社和集體農場、培育 1萬名新型職業農民，專門成立農業現代化建設指揮部，全縣涉農資金項目向“11841”集聚投入，同時選擇城鎮化水平較高的雙溝鎮先行試點。

雙溝鎮具備推進土地規模經營的發展條件。雙溝鎮2014年以來加快推進農村人口向鎮區集中、土地向規模經營集中、產業向園區集中，在鎮區建成幸福里小區、官路小區，共安置了9個村、4900戶、約2萬人，青壯年基本全部外出打工，群眾流轉土地的愿望普遍比較強烈。在中心鎮創建和集中居住區建設中，雙溝鎮積累了一定的資金，形成了良好的金融信譽，為解決鎮村集體規模經營土地的資金需求提供了支撐。雙溝鎮經過分析，決定在全鎮范圍內大力發展以鎮農業公司托管服務為引領、村土地股份合作社為紐帶、集體農場為主體的規模經營，健全農業社會化服務體系，推動小農戶和現代農業發展有機銜接。

運作機制

組織框架。鎮級成立集體經濟經營管理辦公室，負責全鎮農業適度規模經營的組織協調和監督。鎮財政出資 2000 萬元注冊成立秋歌農業發展有限公司，與全鎮農機、植保等專業合作社簽訂了協作協議，對全鎮各種服務力量進行整合，統一調配管理。村級由黨支部成員發起成立土地股份合作社、農機專業合作社，農戶自愿將家庭承包土地、農機等入股成為股東成員，獲得收益分配及分紅。

經營管理。鎮集體經濟經營管理辦公室對鎮公司和各村集體經營實施監管，統一代理村級財務、分村設賬核算。秋歌農業發展有限公司負責鎮域產業規劃，根據村需求和托管合同提供農資供應、農技、植保、烘干、倉儲、銷售統一服務，產品收獲或銷售時結算。公司合理劃分服務半徑，在全鎮按 1 萬畝服務半徑設立三個區域服務中心，分別建立機庫、烘干倉儲和物流設施。村土地股份合作社入股土地實行內股外租，村集體農場直接經營 800—1000 畝，剩余部分整治后租賃給大戶。

收益分配。秋歌農業發展有限公司自負盈虧，按公司章程規定提取公積金、公益金、折舊費等，可分配盈余用于工作人員考核獎勵、給服務對象分紅、增加公司積累，但分配方案必須報鎮集體經濟經營管理辦公室審核批準。村集體通過項目、自有資金投入合作社，分紅歸村集體，集體農場的經營收益歸集體所有，村土地股份合作社保證農戶每畝年保底收益 800 元，農田整治后新增可耕種土地等收益盈余由村集體和入股農戶按 51：49 比例分紅。

實踐效果

目前，雙溝鎮以村為單位成立25個土地股份合作社、25個農機專業合作社，土地股份合作社共經營土地 3.12 萬畝，購置、入股農機318 臺套。一年來，雙溝鎮取得顯著的綜合發展成效。一是增加了農民收入。2017 年，農戶家庭年增收可達 1 萬元。鎮村還對零散經營的登記特困戶、低收入戶實行全免費和機械免費服務，優先讓其進社務工，加快脫貧增收致富步伐。二是壯大了集體經濟。2017年，村集體平均收入達26.6萬元，是2016年的5倍多；秋歌農業發展有限公司也實現盈利100余萬元。三是發展了現代農業。全鎮經濟作物面積一年擴大6000余畝，糧食作物、蔬菜瓜果實現畝均增產10%以上，規模經營糧食生產畝均年節本200元以上。同時，無公害、綠色、有機農產品生產技術也得到普及，農藥化肥使用量大大減少。四是強化了基層建設。鎮各單位通過參與鎮公司服務指導和經營管理監督，有效發揮了公益性服務職能。村“兩委”通過牽頭建立村集體土地股份合作社和集體農場，找到了集體開展統一服務的定位和切入點，增強了凝聚力和號召力。村干部工資待遇大大改善，工作積極性、責任心明顯增強。

對雙溝探索的理性思考

適應性分析。從雙溝鎮發展過程看，實行這一模式必須具備以下條件：一是縣鎮重視支持。睢寧縣委縣政府高度重視并作出“11841”規劃部署，實行統一指揮協調和項目資金的集聚投入；雙溝鎮黨委政府整合全鎮農口、財政、審計等部門力量，加強業務指導和監督，并對各村實行考核激勵，提供了有力組織保障。二是農民具有愿望。雙溝鎮便利的交通區位使農民思想、就業門路開闊，勞動力轉移比較充分、收入不以農業為主，加之中心鎮、集中居住區建設使大量農戶生活環境改變，大部分農戶土地流轉意愿強烈，具有較好的群眾基礎。三是資金投入保障。雙溝鎮在財政拿出 2000 萬元資助公司注冊和經營的同時，積極爭取各級項目支持，先后獲得各級鎮村建設、土地整治、高效農業、改革試點、農機補貼、光伏等項目資金達 3.33 億元，僅鎮公司和 25 個集體農機服務合作社就形成固定資產 875 萬元、流動資金 1125 萬元。通過鎮政府協調擔保和貼息50萬元，全鎮 25個土地股份合作社還獲得 750 萬元、村均 30 萬元的貸款，在生產旺季鎮公司和各村均能及時獲得金融部門資金支持。

制約因素分析。一是對行政推動依賴性強。各個層面操作主要以政府和村“兩委”干部為主，群眾參與程度較低。二是對鎮財力要求高。鎮級統一服務起到重要的支撐作用，對各鎮財力要求較高，另外各村分別組建農機服務合作社的投入也很大。三是風險防范能力低。全鎮每年必須支付的土地流轉保底分紅就達 4500 萬元，而目前農業保險還僅限于成本保障，農業較低的比較效益使鎮村一定時期內也無法建立足夠的風險基金，一旦出現大的自然災害，土地流轉費將很難足額及時兌現。

借鑒推廣分析。一是保護農民權益，調動群眾流轉土地積極性。這是推廣雙溝經驗的首要前提。在盡快完成農村承包土地確權頒證工作的同時，健全土地流轉管理服務機制和產權交易市場，全面實施農村土地承包仲裁制度，及時規范調處土地承包流轉糾紛，讓農民放心流轉土地。二是搞好建設規劃，提高農業生產服務社會化水平。各地特別是縣級，要借鑒睢寧縣“11841”規劃的做法，加強宏觀設計和新型經營主體、社會化服務組織培育，打破鎮村范圍，在更大區域內搞好服務力量整合配置，雙溝鎮建設區域服務中心的思路可以用在縣域乃至更大范圍的統籌謀劃，通過具備條件地區帶動周邊共同發展推進，以切實提高農機等技術設備的配置水平和使用效率。三是優化產業布局，打造田園綜合體。鎮村乃至縣要劃分農業功能區、生活居住區、文化景觀區，積極建設以農民合作社為主要載體，讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，實現三產融合。四是創新金融服務，努力破解資金短缺瓶頸。應通過財政投資設立農民集體增收風險補償基金和產業發展基金、提供貸款擔保和利息補貼等形式，引導金融機構全面建立新型農業經營主體、集體經濟發展信貸投資平臺，穩妥有序推進農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。五是強化制度建設，切實防范各種風險。借鑒雙溝鎮“建立集體經濟經營管理辦公室、統一財務管理”的經驗，加強集體經營行為的監管。建立健全公積金、公益金、風險基金和折舊提取制度，不斷提升集體自我發展和風險防控能力。創新拓展農業保險制度，積極試點普及農產品收入保險、價格指數保險、質量安全保證保險和農業信貸保證保險等新險種，提供全方位保險保障。